STS, 17 de Marzo de 1997
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 720/1993 |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Marzo de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE ESPAÑA, representado por la Procuradora Sra. Marín Iribarren, contra el Real Decreto 811/93, de 28 de mayo, sobre el establecimiento del título de Técnico Superior de Análisis y Control y las correspondientes enseñanzas mínimas.
Se ha personado en este recurso contencioso-administrativo, como parte recurrida, la Administración General del Estado.
Con fecha 12 de agosto de 1993 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 811/1993, de 28 de mayo, por el que se establece el título de Técnico Superior de Análisis y Control y las correspondientes enseñanzas mínimas.
La representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE ESPAÑA interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho Real Decreto, formalizando demanda en la que suplica a la Sala que ".....mediante la presentación de este
escrito se tenga por deducida la demanda frente al Real Decreto 811/1993 de 28 de marzo (sic), publicado en el B.O.E. de 12 de agosto y en su día, previo los trámites legalmente preceptivos se dicte Sentencia por la que: 1.- Se anule el Real Decreto recurrido. 2.- Se anule del Anexo, del meritado Real Decreto 811/1993, los puntos 2 en su totalidad hasta el 2.1.5 punto y sus concordantes".
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a la Sala que "...tenga por evacuado el presente trámite de contestación a la demanda y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la qe se desestime el recurso y se confirme íntegramente el Real Decreto recurrido".
No habiéndose abierto periodo probatorio y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 9 de diciembre de 1996 se señaló para votación y fallo el día 5 de marzo de 1997, en cuya fecha ha tenido lugar el acto.
El Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 811/1993, de 28 de mayo, por el que se establece el Título de Técnico Superior en Análisis y Control y las correspondientes enseñanzas mínimas, indicando en un escueto escrito de demanda que su ilegalidad deriva: a) de no haberse solicitado en el procedimiento desu elaboración los informes del Consejo de Estado y del Consejo General recurrente; y b) de la vulneración del principio de reserva de ley establecido en el artículo 36 de la Constitución en cuanto al ejercicio de las profesiones tituladas, pues aquel Real Decreto no se limita a establecer el Título de Técnico Superior en Análisis y Control y las correspondientes enseñanzas mínimas, sino que también regula sus funciones y especialidades.
Al indagar cual deba ser la respuesta que en Derecho haya de darse a dichas cuestiones, deviene oportuno, ante todo, situar la norma impugnada en el marco normativo al que pertenece, y precisar el alcance del mandato constitucional de reserva de ley en el ámbito que ha quedado indicado.
En cuanto a lo primero, aquel Real Decreto establece un título, y sus enseñanzas mínimas, correspondiente a los estudios de formación profesional, haciendo uso para ello de la habilitación conferida por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE en lo sucesivo), a cuyo tenor: "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos...". Importando destacar que esa enseñanza de régimen general que es la formación profesional, "comprenderá el conjunto de enseñanzas que, dentro del sistema educativo y reguladas en esta ley, capaciten para el desempeño cualificado de las distintas profesiones" (art. 30.1 LOGSE), siendo su finalidad "la preparación de los alumnos para la actividad en un campo profesional, proporcionándoles una formación polivalente que les permita adaptarse a las modificaciones laborales que pueden producirse a lo largo de su vida" (art. 30.2 LOGSE), y debiendo atender la formación profesional específica "a las demandas de cualificación del sistema productivo" (art. 30.5 LOGSE). Se establece, pues, una clara vinculación entre las enseñanzas y la actividad profesional para la que capacitan, de la que es muestra, en fin, la previsión según la cual "los alumnos que superen las enseñanzas de formación profesional específica de grado medio y de grado superior recibirán, respectivamente, el título de Técnico y Técnico Superior de la correspondiente profesión" (art. 35.2 LOGSE).
En cumplimiento de aquel mandato del citado artículo 35.1, se elaboró y aprobó, previa consulta con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación, y con los distintos sectores de la comunidad educativa, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, con los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Real Decreto número 676/1993, de 7 de mayo, relativo a las Directrices Generales sobre los títulos de formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas, cuyo objeto fue establecer una estructura común de la ordenación académica de unos y otras. Y así, se señaló en él que el objetivo de la nueva formación profesional se orienta, no sólo a la adquisición de conocimientos, sino sobre todo a la adquisición de la competencia profesional característica de cada título, que se expresará a través de su perfil profesional asociado, organizado en unidades de competencia, entendidas como un conjunto de capacidades profesionales (referidas a las propiamente técnicas, a las de cooperación y relación con el entorno, a las de organización de las actividades de trabajo, a las de comprensión de los aspectos económicos y a las de adaptación a los cambios que se producen en el trabajo), que se expresan a través de una serie de acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo, que se esperan de aquellos que obtengan el título profesional. Disponiendo el artículo 7 de este Real Decreto, en esa línea, que los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del currículo de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos.
En cuanto a lo segundo, la decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo
36 CE), comporta, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993, que deba ser ese producto normativo, sin que sean admisibles otras remisiones o habilitaciones a la potestad reglamentaria que las ceñidas a introducir un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran; y todo ello porque el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y porque el significado último del principio de reserva de ley, garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente dela voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos.
Con la visión que proporcionan las anteriores consideraciones, la conclusión que se alcanza al estudiar los motivos de ilegalidad esgrimidos contra el Real Decreto impugnado es, obligadamente, la de su rechazo y, en definitiva, la de la procedencia de un pronunciamiento desestimatorio del recurso interpuesto.
Así, el estudio del Real Decreto 811/1993 conduce a entender, sin que nada en contrario se argumente en el escrito de demanda, que en él no se hace más que trasladar y concretar en relación con un determinado título y sus correspondientes enseñanzas mínimas aquellas directrices generales que había dispuesto el Real Decreto 676/1993. En tal situación, ni la eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, ni la finalidad de garantizar la legalidad, acierto y oportunidad del Real Decreto impugnado, reclamaban exigir nuevamente el dictamen del Consejo de Estado, ya emitido en el procedimiento de elaboración de aquel del que ahora se hacía mero traslado y concreción a un título singular; ni lo reclamaba tampoco el principio de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el artículo 103.1 de la Constitución, pues la nota o requisito referido a reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, que integra la previsión del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, no es predicable propiamente, en una situación como la descrita, del Real Decreto impugnado, sino del que contiene las directrices generales que meramente se trasladan y concretan en las regulaciones singulares. Y de otro lado, ni por razón del contenido de la norma impugnada, tal y como se verá inmediatamente, ni por razón de la naturaleza del título que establece, de formación profesional, diferenciado y no confundible con el título universitario de Diplomado, se llega a la conclusión de que aquélla afectara a los intereses de carácter corporativo representados o defendidos por los Colegios Oficiales cuyo Consejo General acciona en este proceso, cuya audiencia por tanto en el procedimiento de elaboración de la norma no devenía preceptiva.
Y por lo que se refiere al segundo motivo de impugnación, ese mismo estudio del Real Decreto 811/1993 pone de manifiesto que en él no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establece; dicho muy sintéticamente, lo que en él se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cual es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley.
No se aprecia mala fe o temeridad en la interposición de este recurso, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede hacer una especial imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución
Se desestima el presente recurso contencioso-administrativo número 720 de 1993, interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería contra el Real Decreto 811/1993, de 28 de mayo, por el que se establece el Título de Técnico Superior en Análisis y Control y las correspondientes enseñanzas mínimas, por ser dicha disposición general conforme a Derecho en los aspectos que han sido sometidos a revisión jurisdiccional en este proceso. Sin hacer especial imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de Jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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