STS, 2 de Octubre de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 02 Octubre 1998 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación número 559 de 1991, interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BARCELONA, representada por la Procuradora Doña Montserrat Sorribes Calle, contra la sentencia dictada con fecha 18 de abril de 1990 por la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, en el recurso número 402/87. Ha sido parte apelada la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada por el Abogado de su Gabinete Jurídico.
En el recurso contencioso-administrativo nº 402/1987, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, dictó sentencia con fecha 18 de abril de 1990, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Diputación de Barcelona contra los artºs 17 y 18 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 361/1986, de 4-XII, que confirmamos por ser ajustados a Derecho. Sin costas.".
Contra la anterior sentencia ha interpuesto el presente recurso de apelación la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BARCELONA. En su escrito de alegaciones, presentado en el Registro General del Tribunal Supremo el 14 de febrero de 1992, suplica a la Sala: "que, teniendo por presentadas estas alegaciones, previos los trámites legales, dicte en su día sentencia por la que, estimando la apelación, revoque la sentencia impugnada declarando la nulidad del artículo 17 del Decreto 361/1986, de 4 de diciembre, de la Generalidad de Cataluña.".
Se ha opuesto al recurso de apelación la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y defendida por el Abogado de su Gabinete Jurídico. En su escrito de alegaciones, presentado en el Registro General del Tribunal Supremo el 26 de marzo de 1992, suplica a la Sala "que habiendo por presentado este escrito, con su copia, se sirva admitirlo, tenga por formuladas las alegaciones que en él se contienen, y, en su día, dicte sentencia desestimando la apelación y confirmando en todos sus extremos la sentencia impugnada por ser ajustada a derecho.".
Por diligencia de 25 de junio de 1993 se acordó la remisión de las actuaciones de la Sección Cuarta a la Sección Tercera de esta Sala, en la que se tuvieron por recibidas mediante providencia de fecha 14 de octubre de 1993.
Mediante providencia de fecha 10 de marzo de 1998 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Claudio Movilla Álvarez, y se señaló para deliberación, votación y fallo el día 28 de mayo de 1998, fecha en la que tuvieron lugar dichos actos. Habiendo fallecido el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Movilla Álvarez, por providencia de fecha 1 de septiembre de 1998, se designó para la redacción de lasentencia acordada por la Sala al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret, a quien pasaron las actuaciones a tal efecto.
La sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BARCELONA contra los artículos 17 y 18 del Decreto 361/1986, de 4 de diciembre, del Presidente del Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya, publicado en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya nº 791, de 16 de enero de 1987, para la regulación de forma provisional del procedimiento de actuación en diversas materias del régimen local. La representación procesal de la parte demandante formula contra el artículo 17 del Decreto precitado alegaciones tanto de carácter formal como de fondo, que el Tribunal de instancia rechaza en los siguientes términos: 1º) El reparo formal consistente en la infracción del principio de reserva de ley, que para los órganos de la naturaleza de los previstos en el art. 17, consagra el art. 58.1 de la Ley 7/85, Reguladora de las Bases del Régimen Local, no debe acogerse porque aún cuando los arts. 58 y 59 de la L.B.R.L. tienen el carácter de básicos a los efectos del art. 149.1.18 de la Constitución, no consagran una reserva de ley; y aunque se entendiera que ésta sí se contiene en el párrafo primero del art. 58.1, debe advertirse que tal párrafo se refiere a un supuesto genérico, mientras que el párrafo segundo, que contempla el supuesto específico -y por ello es aplicable con carácter preferente- de la formulación y aprobación de instrumentos de planificación, no exige una ley como medio de creación de órganos de colaboración. 2º) La alegación de fondo, por la que se sostiene que el art. 17 no confiere a los entes locales que se integran en las Comisiones Mixtas la participación efectiva que les otorga el art. 58.2 de la L.B.R.L., es rechazada también por cuanto este precepto no tasa una participación específica sino que trata de asegurar una participación que armonice los intereses públicos afectados. La sentencia recurrida, tras destacar que la actora no expone los motivos en que funda la impugnación del art. 18 del Decreto, desarrolla las razones por las que declara ajustado a derecho tal precepto, que regula la participación de las Diputaciones catalanas en el plan único de obras y servicios, cuya competencia viene atribuida a la Generalitat de Catalunya por sucesivas normas.
En el presente recurso de apelación, la representación procesal de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BARCELONA formula contra la sentencia recurrida las siguientes alegaciones: 1) En primer lugar, sostiene que el art. 58 de la LRBRL no contiene una habilitación legal para la potestad reglamentaria específica del Gobierno de la Comunidad Autónoma, y, no teniendo cobertura legal, el art. 17 del del Decreto 361/86 debe ser declarado nulo. 2) En segundo lugar, expone que el art. 17 del Decreto 361/86 no respeta la "participación que permita armonizar los intereses públicos afectados" que exige el art.
58.2 de la LRBRL, y, bajo este planteamiento, cuestiona no ya el número de representantes municipales en las Comisiones Mixtas sino el hecho de que su designación se atribuya a la Asociación Catalana de Municipios y a la Federación de Municipios de Cataluña. Tras expresar su falta de interés en la declaración de nulidad del art. 18 del Decreto impugnado, la representación de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BARCELONA suplica a la Sala que declare la nulidad del art. 17 del Decreto 361/1986, de 4 de diciembre. El Abogado de la Generalitat de Catalunya solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida, invocando esencialmente los argumentos que la misma desarrolla.
El apartado 1 del art. 17 del Decreto 361/1986 dispone lo siguiente: "La participación de las Diputaciones y de los Ayuntamientos en la formulación de los planes de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal que tiene atribuidos la Administración de la Generalidad se llevará a cabo, con carácter ordinario, mediante la constitución de Comisiones Mixtas". El apartado 2 establece tanto el momento de constitución de las Comisiones Mixtas como su composición, respecto de la cual dispone que estarán formadas por un Presidente, que será el Conseller de Governació, ocho representantes de la Administración de la Generalidad, y ocho representantes de los entes locales de Catalunya con la siguiente distribución: un representante de cada una de las Diputaciones catalanas y cuatro representantes de los Municipios, de los cuales dos serán elegidos por la Asociación Catalana de Municipios y otros dos por la Federación de Municipios de Cataluña. El apartado 3., por último, determina que las Comisiones estarán adscritas al Departament de Governació, cuyo Conseller podrá delegar la presidencia en el Director General de Administración Local.
Contra el anterior precepto, la representación procesal de la actora invoca, en primer lugar, la vulneración del principio de reserva de ley, que, en su opinión, consagra el art. 58.1 de la LRBRL, alegando que la creación de las Comisiones Mixtas que el art. 17 del Decreto 361/86 regula exige una disposición de rango legal y no puede hacerse por medio de una norma de carácter reglamentario. La Sala no comparte este alegato. La regulación, de forma provisional, de la participación de las Diputaciones y de los Ayuntamientos en la formulación de los planes de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal que tiene atribuidos la Administración de la Generalitat, mediante la constitución de unas lasComisiones Mixtas cuyas funciones efectivas no se definen, no trasciende del ámbito puramente organizativo y de funcionamiento, y no produce interferencia alguna en el campo de las competencias, las reglas de la actividad pública o el régimen de los medios personales y materiales, afectados, estos sí, por la reserva de ley. El art. 10.1 de la LRBRL dispone que la Administración Local y las demás Administraciones públicas "ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos", y la norma recurrida desarrolla precisamente este precepto legal, sin que se vea perturbada la autonomía de las entidades locales. El Tribunal Constitucional ha precisado (por todas, sentencia nº 214/89, de 21 de diciembre) que "no puede tampoco olvidarse que las funciones atribuidas a los órganos de colaboración serán únicamente deliberantes o consultivas, lo que evidencia que su interferencia en el ejercicio de las competencias por sus titulares efectivos queda en cualquiera de los casos total y absolutamente preservada. No ha lugar, por ello, a afirmar la falta de cobertura competencial de la L.R.B.R.L., en este extremo, por cuanto en el art. 58.1 no se instrumenta, en sentido estricto, una 'coordinación general' que, como ha dicho reiteradamente este Tribunal Constitucional, implica un límite efectivo en el ejercicio de las competencias y que, por ello mismo, debe venir, en efecto, amparada en la pertinente atribución competencial, sino que lo que se manifiesta es la idea misma de cooperación entre las diversas instancias públicas. La diferencia existente entre las técnicas de cooperación y las de coordinación encuentra, en efecto, una adecuada expresión en la
L.R.B.R.L., dado que, junto a los artículos 57 y 58, en los que se expresan esas técnicas cooperativas, ya sea funcional u orgánicamente, en los arts. 10.2, 59 y 62 se concretan facultades de coordinación de las Administraciones públicas. (...). No son, en definitiva, estrictas técnicas de coordinación las que se prevén, si bien los resultados que se pretenden alcanzar se orientan también a hacer efectiva la exigencia constitucional de coordinación en la actuación de las Administraciones públicas (art. 103.1 de la Constitución). Por ello, no es preciso localizar norma específica atributiva de la competencia para que la LRBRL haya podido legítimamente prever, con carácter general, la creación e institución de estos órganos de colaboración".
Respecto al segundo de los alegatos que formula la representación procesal de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BARCELONA contra la sentencia apelada, la Sala aprecia que ningún reproche puede oponerse a que la designación de los representantes municipales en las Comisiones Mixtas se atribuya a la Asociación Catalana de Municipios y a la Federación de Municipios de Cataluña, si se tiene en cuenta que la designación de los representantes de la entidades locales que participan en la Comisión Nacional de Administración Local, creada por el art. 117 de la Ley de Bases del Régimen Local, también se realiza -según dispone el apartado 2. del citado precepto- por la asociación de entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación, y que este precepto ha sido declarado conforme a la Constitución por la sentencia del Tribunal Constitucional nº 214/1989, de 21 de diciembre, que declaró que tal norma, que establece el criterio a seguir para la designación de los representantes de las Entidades Locales en la Comisión Nacional de Administración Local "en nada incide en la posición constitucional de las Entidades Locales, cuya autonomía no se ve afectada en manera alguna por semejante previsión". Esta Sala, en sentencia de fecha 7 de abril de 1997, ha rechazado también la impugnación que, con argumentos similares a los que en el presente recurso de apelación se esgrimen, se efectuó contra el sistema de elección de los representantes de los entes locales en la Comisión de Gobierno Local de Cataluña.
En conclusión, debe rechazarse este recurso de apelación, sin expresa condena en costas, conforme se desprende del art. 131.1 de la L.J.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE BARCELONA contra la sentencia dictada con fecha 18 de abril de 1990 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, en el recurso nº 402/1987; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. DON FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como SECRETARIA, certifico.
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