STS, 30 de Octubre de 1997
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 1284/1992 |
| Fecha de Resolución | 30 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación nº 1284/92, interpuesto por el Procurador Sr. Oterino Menéndez, en nombre y representación de la entidad "Centros Comerciales Continente S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 30 de Noviembre de 1991, y en sus recursos acumulados nº 629/89 y 100/90, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sobre impugnación de convenio urbanístico, siendo parte apelada El Ayuntamiento de Palma de Mallorca, representado por el Procurador Sr. González Salinas, y la entidad "Centros Comerciales Pryca S.A." representada por el Procurador Sr. Gandarillas Carmona. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, dictó sentencia declarando inadmisibles los recursos citados. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Centros Comerciales Continente S.A." se interpuso este recurso de apelación, que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de Diciembre de 1991; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala el Procurador Sr. Oterino Menéndez, en nombre y representación del apelante, y también el Procurador Sr. González Salinas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, y el Procurador Sr. Gandarillas Carmona, en nombre y representación de la entidad Centros Comerciales Pryca S.A., como apelados.
Por providencia de esta Sala de fecha 5 de Noviembre de 1992 se tuvo por personadas a las partes dichas, y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días a la parte apelante, ("Centros Comerciales Continente S.A.") dentro del cual las formuló exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyó oportunos, y solicitando la revocación de la sentencia recurrida, la estimación del recurso contencioso administrativo y la anulación de los actos impugnados.
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a las partes apeladas (Ayuntamiento de Palma de Mallorca y Centros Comerciales Pryca S.A.) que formularon sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la suplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de la sentencia impugnada, en cuanto declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, o, en otro caso, si se entra en el fondo del asunto, se desestime el mismo.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a cabo por providencia de fecha 18 de Julio de 1997, en la que se señaló para tal acto el día 23 de Octubre de 1997, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 30 de Noviembre de 1991, y en su recurso nº 100/90, por medio de la cual se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Buades Salom en nombre y representación de la entidad "Sociedad Auxiliar de Distribución S.A.", contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Palma de Mallorca de fecha 24 de Mayo de 1989 (confirmado en reposición por el de 28 de Septiembre de 1989), por el cual se aprobó el Convenio Urbanístico entre dicho Ayuntamiento y la entidad "Hipermercados Pryca S.A.", cuyo borrador se acompañó a la propuesta, en relación a la modificación de la normativa urbanística, consistente en la clasificación como suelo urbanizable programado (S.U.P.) del actual Polígono 13, sustituyendo la clasificación del suelo urbanizable no programado (S.U.N.P.); así como la modificación de los usos previstos, a los efectos de permitir la construcción de un centro comercial, (hipermercado), a realizar, en su día, por la entidad Hipermercados Pryca S.A.
La sentencia de instancia, sobre la base fundamental de que el convenio impugnado es una mera declaración de intenciones carente por sí sola de afectar al patrimonio jurídico de terceros, y que constituye por ello un mero acto de trámite porque ni da (ni puede dar) ni quita (ni puede quitar) nada que no sea lo establecido en el planeamiento en cada caso y momento, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, con base en el artículo 82-c) de la Ley Jurisdiccional.
Contra esa sentencia ha formulado recurso de apelación la parte demandante en el recurso contencioso administrativo nº 100/90, (es decir, la entidad "Centros Comerciales Continente S.A."), que solicita, primero, que se declare admisible el recurso contencioso administrativo, y, segundo, que se estime el mismo y se anulen los actos impugnados. (Ha quedado, pues, firme la sentencia en cuanto declaró inadmisible el recurso nº 629/89, ya que los actores no la han impugnado, razón por la cual no haremos mención a dicho recurso contencioso administrativo).
La representación del Ayuntamiento apelado, además de insistir en la concurrencia de la causa de inadmisibilidad aceptada por la sentencia, esgrime dos nuevas, debiendo, en consecuencia entrar nosotros ahora en el estudio de todas ellas.
El presente recurso contencioso administrativo ni es inadmisible por la causa que estimó la Sala de instancia ni lo es por las dos nuevas que ahora se esgrimen, tal como veremos a continuación.
El Convenio impugnado no es una mera declaración de intenciones, sino un auténtico contrato. En él las partes se comprometen a realizar determinadas prestaciones, algunas tan concretas como la que consta en la estipulación sexta, a saber que "Hipermercados Pryca S.A." "asume la obligación de contribuir económicamente con la suma de 90 millones de pesetas a las finalidades que estime pertinente el Ayuntamiento externas al polígono 13 objeto de ese Convenio", lo que no es ninguna declaración de intenciones sino un compromiso firme y definitivo ---aunque sometido, como todo contrato, a que la parte contraria cumple las suyas, según el artículo 1.124 del Código Civil---; o la estipulación cuarta, según la cual "para el caso de que alguna de las cesiones o ejecuciones (antes citadas) no fuese exigible legalmente a la Junta de Compensación "Hipermercados Pryca S.A." se compromete a cumplimentar dicha o dichas obligaciones al margen e independientemente del reparto de beneficios y cargas derivados del planeamiento", lo que es claramente revelador de que se asumen incluso obligaciones mayores que las puramente urbanísticas; o la estipulación tercera, en la que la misma entidad "se compromete" a efectuar unas cesiones y ejecuciones de obra concretas y determinadas dentro y fuera del ámbito del Plan, etc. Estas estipulaciones no son mera exposición de intenciones, sino auténticas declaraciones de voluntad vinculantes. (Está claro que, si el Ayuntamiento cumple por su parte aquello a lo que se obliga, ---que ahora veremos lo que es---, la Corporación podría exigir sin duda el cumplimiento del convenio, y, en concreto, por ejemplo, podría exigir el cumplimiento de todas y cada una de las pretensiones de la otra parte, entre ellas el pago contante y sonante de los 90 millones de la cláusula sexta). El Ayuntamiento, por su parte, se compromete a realizar aquello que está en su mano realizar, a saber, estudiar la modificación, documentarla, proceder a su aprobación inicial, abrir un periodo de información pública, oír sugerencias, dar la aprobación provisional y elevar el proyecto al órgano competente para fase de aprobación definitiva; tampoco todo esto es una mera declaración de intenciones, sino un auténtico y lícito compromiso del Ayuntamiento. Tan son así las cosas, que en la estipulación 9ª se prevé el caso de que el Convenio (por causas no imputables a la Corporación) no pudiera desarrollarse en sus justos términos, en cuyo supuesto se pacta una resolución del compromiso con las condiciones que allí constan.
No hay, pues, acto de trámite alguno, sino un contrato decidido en firme que, (cree o noderechos u obligaciones para terceros), los produce para las partes contratantes, que es lo lógico y esencial de los contratos, según el artículo 1.257 del Código Civil. No existe, en consecuencia, la causa de inadmisibilidad que aplicó la sentencia, por cuya causa debe ser revocada.
Tampoco existen las otras dos causas de inadmisibilidad esgrimidas en esta apelación por el Ayuntamiento demandado, ya que en efecto, primero, el Convenio impugnado no es un convenio privado, sometido a las normas del Derecho Civil y a la competencia de la Jurisdicción ordinaria, sino que es un contrato administrativo, porque tiene por finalidad el ejercicio de potestades públicas (futura tramitación de una modificación o revisión del Plan, hasta donde alcanzan las potestades del Ayuntamiento) como medio para lograr finalidades esencialmente públicas como es el desarrollo de la política urbanística, (y así está especialmente dispuesto en el artículo 234 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, que se refiere especialmente a los "Convenios"), y, segundo, tampoco puede negarse la legitimación a cualquier persona para impugnar un Convenio urbanístico, ya que el artículo 235 del citado Texto Refundido otorga acción pública en materia de urbanismo, que es la materia de la que trata el Convenio, y cualquier persona, en consecuencia, puede impugnar el contrato en los aspectos urbanísticos que contiene.
Siendo, pues, el recurso admisible, hemos de entrar en el estudio de la cuestión de fondo, que consiste, (tal como ha sido expuesto por la parte apelante en esta segunda instancia), en una única cuestión, a saber, si el convenio impugnado ha infringido o no el artículo 154 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico. Así lo afirma la entidad apelante, quien dice que el convenido altera las líneas filosóficas del Plan, (al permitir la instalación de un supermercado en detrimento de los pequeños comerciantes), y que, por ello, el convenio debió elegir no el camino de la modificación del Plan General, sino de su revisión. Este argumento, sin embargo, debe ser rechazado. En efecto, la alteración del Plan a que el Ayuntamiento se compromete será una modificación o una revisión, según corresponda; la utilización de la palabra "modificación" no tiene en el contrato un significado unívoco, ni puede entenderse que sobre tal precisa cuestión haya acuerdo alguno (ni puede haberlo) sino que el Ayuntamiento se obliga a posibilitar la alteración del planeamiento por el procedimiento legalmente establecido, (como no puede ser menos), y siguiendo los requisitos legalmente exigidos; será después, producida la alteración del contenido del Plan, cuando podrá ser impugnada si se ha hecho con vulneración de los requisitos exigidos. Hemos, por lo tanto, de desestimar el recurso contencioso administrativo.
No existen razones que aconsejen una condena en costas.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimamos el presente recurso de apelación nº 1284/92, interpuesto por el Procurador Sr. Oterino Menéndez en nombre y representación de "Centros Comerciales Continente S.A." contra la sentencia de fecha 30 de Noviembre de 1991 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en su recurso contencioso- administrativo nº 100/90, y en consecuencia:
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- Revocamos y anulamos dicha sentencia en cuanto declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo nº 100/90.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 100/90 interpuesto por el Procurador Sr. Buades Salom, en nombre y representación de la entidad "Sociedad Auxiliar de Distribución S.A." contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Palma de Mallorca de fecha 24 de Mayo de 1989 (confirmado en reposición por el de 28 de Septiembre de 1989) por el cual se aprobó un convenio urbanístico entre el Ayuntamiento y la entidad "Hipermercados Pryca S.A."
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- No hacemos condena en las costas de ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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