STS, 23 de Abril de 1996
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 2461/1991 |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Abril de mil novecientos noventa y seis.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación legal de D. Humberto contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, el 25 de enero de 1991, en su recurso núm. 610/89. Siendo parte apelada la representación procesal del Ayuntamiento de Almansa y la representación legal de Promoción Técnica y Financiera de Abastecimiento de Aguas, S.A.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que desestimamos el recurso interpuesto por D. Humberto , como portavoz del Grupo de concejales de Izquierda Unida del Excmo. Ayuntamiento de Almansa, contra los Decretos del Alcalde Presidente del mismo de 6 de julio y 20 de septiembre anterior, debemos declarar y declaramos tales actos ajustados a Derecho; todo ello sin costas.
Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación legal de D. Humberto y como parte apelada la representación legal del Ayuntamiento de Almansa, y la representación procesal de Promoción Técnica y Financiera de Abastecimiento de Aguas, S.A.
Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuo el apelante, por escrito, en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se estime el Recurso contencioso administrativo, interpuesto contra los Decretos del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Almansa de 6 de julio y 20 de septiembre de 1989.
Continuado el mismo por la representación legal del Ayuntamiento de Almansa, lo evacuó asimismo por escrito en el que tras alegar las que estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala
dicte en su día sentencia, por la que desestimando el recurso interpuesto de contrario ratifique la sentencia dictada por el Tribunal de instancia. Igualmente evacuo el tramite conferido por escrito la representación legal de Promoción Técnica y Financiera de Abastecimientos de Aguas, S.A., en el que tras alegar cuanto estimo pertinente a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de apelación, confirmando la sentencia apelada, y con expresa imposición de las costas en esta alzada al recurrente.
Se señaló para votación y fallo el día ONCE DE ABRIL DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS.
En la presente apelación se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de 25 de enero de 1991 que desestimó el recurso interpuesto contra el Decreto de la Alcaldía de Almansa de 6 de julio de 1989 ratificado en reposición el 20 de septiembre de 1989, en virtud de los cuales se resolvió contratar en régimen de prestación de servicios, con la empresa "Aguagest S.A.", la realización del servicio de vigilancia y maniobra de las instalaciones de extracción de agua de los dos pozos de propiedad municipal, con que se surtía el municipio, así como proceder a la cloración de las aguas aportadas al abastecimiento.
La parte apelante, en esencia, afirma que la contratación y adjudicación de ese servicio público de aguas no respetó la normativa vigente para la valida contratación de las Entidades Locales.
El principio general establecido en el articulo 111 del Texto refundido de las disposiciones legales en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1996 de 18 de abril, determina con toda lógica, que las Entidades Locales pueden concertar los contratos o pactos que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración, reconociendo el articulo 112.2.1º el carácter administrativo de los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de servicios públicos a cargo de las Entidades Locales, rigiendose por dicha ley, así como por la restante legislación del Estado y en su defecto, por las demás normas del Derecho Administrativo.
El acuerdo aprobatorio del expediente de contratación y de apertura del procedimiento de adjudicación --artículo 113--, en todo caso, irá precedido de los informes del Secretario y del Interventor de la Corporación. Tales expedientes de contratación --artículo 115 y 116-- pueden ser o de tramitación ordinaria o excepcional o de carácter urgente, pudiendo ser objeto de esta tramitación urgente los expediente que se refieran a servicios de reconocida e inaplazable necesidad o cuya adjudicación convenga acelerar por razones de interés publico, correspondiendo la declaración de urgencia al órgano competente para la contratación siguiendo tales expedientes, el tramite abreviado que prevé la legislación del Estado sobre contratación administrativa en el articulo 26 de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965.
Y solamente, tal como expresa el artículo 117 del reiterado Cuerpo legal, cuando las Entidades Locales tengan que realizar servicios de emergencia, a causa de acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten directamente a la seguridad pública, podrá el Pleno de la Corporación ordenar la prestación de los servicios o contratarlos libremente, sin sujetarse a los requisitos formales legalmete establecidos.
Y si bien, como es de sobra conocido, la forma de adjudicación normal u ordinaria de los contratos de las Entidades Locales son la subasta y el concurso y específicamente éste para las de gestión de servicios públicos, el articulo 120 del mismo texto legal antecitado autoriza la contratación directa para los de reconocida urgencia --debidamente justificada en el expediente-- y los de cuantía no superior al cinco por ciento de los recursos ordinarios que figuren en el Presupuesto de la Corporación, contratación directa ya prevista y autorizada para los contratos de reconocida urgencia en el artículo 41.3 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953.
La Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985 atribuye --artículo 21.l)-- al Alcalde la competencia para contratar servicios que no superen la cuantía expresada, pero siempre con arreglo al procedimiento legalmente establecido.
Por otro lado, el articulo 22.2.f) de esa Ley Básica, atribuye al Pleno de la Corporación Local, la aprobación de las formas de gestión de los servicios.
Expuesto someramente, el marco legislativo esencial, regulador de la contratación administrativa de los Entes Locales, es de resaltar que en cualquiera de las diversas formas de contratación de los servicios públicos, es fundamental y básico para la existencia y validez de tales contratos, la justificación concreta del supuesto que da lugar a la forma de contratación elegida, y la constancia de ello en el respectivo expediente. En el supuesto aquí contemplado, el servicio de abastecimiento de aguas al vecindario de Almansa venía siendo prestado por el propio Ayuntamiento, a través de sus propios funcionarios, y en virtud de los actos administrativos aquí cuestionados, se acordó por el Sr. Alcalde la contratación de ese servicio, directamente, con una empresa por un periodo de duración de 3 meses con la fijación de 1.247.598 ptas. como precio de tal prestación.Tanto en el Decreto de la Alcaldía de Almansa de 6 de julio de 1989 como en el acuerdo resolutorio del recurso de reposición de 20 de septiembre de 1989, que desde luego suponen una variación en la forma de gestión de un servicio público, competencia del Pleno de la Corporación, únicamente aluden al hecho de haber quedado vacante la plaza del encargado de la unidad de aguas y Alcantarillado en dicho Ayuntamiento y que está prevista la automatización y la reparación de la red, acordándose por ello la contratación aludida. En dichos actos, donde está plasmada una forma de contratación directa, competencia del Sr. Alcalde, no se alude para nada ni a la formación del adecuado expediente, ni a la justificación de las razones de la posible urgencia del mismo o de la situación de emergencia justificativa del régimen excepcional de contratación previsto en el articulo 115 del texto refundido de disposiciones en materia de Régimen Local de 18 de abril de 1986.
Independientemente, de la indudable competencia del Sr. Alcalde para la contratación directa de este servicio, dadas las condiciones económicas establecidas, y aún teniendo por ratificada la modificación de la forma de prestación del servicio en el Pleno de la Corporación de 7 de julio de 1989, aunque en realidad acordó la modificación del Presupuesto, es lo cierto que la ausencia absoluta de expediente y de la justificación --ni siquiera alegación-- de las causas determinantes de la ausencia de tales formalidades legalmente exigibles, conforme a la normativa anteexpuesta, determinan la declaración de nulidad de los actos administrativos impugnados, en función de lo dispuesto en el articulo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, en relación con lo establecido y antecitado, en la Ley de Bases de Régimen Local y el Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986.
Respecto a la petición formulada en la demanda, sobre el reembolso a la Entidad Local por parte de la empresa adjudicataria del servicio, --aquí recurrida--- se ha de precisar que tal pretensión no fue formulada en vía administrativa ni, por tanto, objeto del contenido de los actos impugnados, por lo que dado el carácter revisor de esta jurisdicción, no sería susceptible de ser ahora enjuiciada, pero no obstante y a mayor abundamiento, se ha de incidir en que como ya tiene declarado esta Sala --sentencias de 1 de febrero de 1982, 13 de julio de 1984 y 22 de septiembre de 1986--, el principio de buena fe-- artículo 1258 del Código Civil-- debe tener en el ámbito de las relaciones contractuales administrativas la misma virtualidad que en el Derecho Privado, no siendo solo el contrato administrativo valido la única fuente de las obligaciones en el Derecho Administrativo, ya que existe la gestión de negocios de la Administración, o, al menos, la posibilidad de ejercicio de la acción "in rem verso" y en consecuencia la obligación de pago de determinados servicios es incuestionable tanto si se funda en el cuasi-contrato de negocios ajenos como si se apoya en el enriquecimiento injusto que impone al ente público la compensación del beneficio económico recibido.
Además, el articulo 1088 del Código Civil, es aplicable a los actos administrativos y, específicamente en los supuestos en que la Administración se beneficia, al margen de los procedimientos legalmente establecidos, pues se llegaría a la inadmisible conclusión de que después de haber incumplido la Administración sus propias normas y haberse beneficiado de la actividad del particular, no tendría que pagar su contraprestación, precisamente por haber incumplido sus normas, por lo que, en todo caso, procede desestimar la pretensión de reembolso al Ayuntamiento de la cantidad recibida por la entidad por la prestación de los servicios concertados.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Que estimando parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de D. Humberto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 25 de enero de 1991, debemos revocar en parte la misma, y declarando la nulidad de los actos administrativos de la Alcaldía de Almansa de 6 de julio y 20 de septiembre de 1989, y la conformidad a derecho de los pagos efectuados a la entidad "Aguagest S.A.", por la prestación de los servicios indicados, sin hacer expresa de declaración sobre costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública, .- De lo que certifico.
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