STS, 2 de Octubre de 1997
| Ponente | RAMON RODRIGUEZ ARRIBAS |
| Número de Recurso | 675/1993 |
| Fecha de Resolución | 2 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso contencioso-administrativo directo nº. 675/93 interpuesto por La Confederación Española de Organizaciones Empresariales -CEOE-, representada por el Procurador Sr. Garcia San Miguel y Orueta, asistido de Letrado, contra el artículo 2. 1. del Real Decreto 803/1993 de 28 de Mayo, por el que se modifican determinados procedimientos tributarios.
Siendo parte recurrida La Administración General del Estado, defendida y representada por el Sr. Abogado del Estado.
El Procurador Sr. Garcia San Miguel y Orueta en nombre y representación de "La Confederación Española de Organizaciones Empresariales "-CEOE-, formalizó la demanda en el recurso contencioso-administrativo directo interpuesto contra el artículo 2/1. del Real Decreto 803/1993 de 28 de Mayo, alegando los hechos y fundamentos de Derecho que estimó aplicables para terminar suplicando a esta Sala dictase Sentencia "por lo que se declare nulo y sin efecto alguno el artículo 2/1 del Real Decreto 803/1993 de 28 de Mayo, por el que se modifican determinados procedimiento tributarios".
El Abogado del Estado , en la representación legal que ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentación jurídica que consideró pertinente y suplicando a la Sala dictase Sentencia "por la que desestime el recurso y se confirme la corrección de la norma impugnada ".
No habiéndose recibido el recurso a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo del recurso el día 30 de Septiembre de 1997, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
En el presente recurso contencioso-administrativo la representación procesal de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) impugna directamente el Real Decreto 803/1993 de 28 de Mayo, en el que se modifican determinados procedimientos tributarios y concretamente el apartado 1 del artículo 2 que dice " En los procedimientos tributarios que se relacionan en el anexo 4 del presente Real Decreto , las solicitudes formuladas por los interesados se entenderán desestimadas cuando no haya recaído resolución en plazo".
La cuestión litigiosa se concreta en establecer si la frase " se entenderán desestimadas" referida a las solicitudes de los interesados en procedimientos tributarios , cuando no haya recaído resolución en plazo, es contraria a la legalidad constitucional vigente, por poder dar lugar a indefensión, como sostiene la entidadrecurrente, o si - como opone el Abogado del Estado - no se da la pretendida nulidad, ya que se redactó conforme propuso el Consejo de Estado, de acuerdo con las previsiones de la Ley 30/92, y en modo alguno priva del derecho a formular recurso contra la desestimación presunta o esperar a la expresa.
Esta Sala se ha pronunciado en muchas ocasiones obre la naturaleza y efectos del silencio administrativo negativo y sus consecuencia procedimentales en relación la tutela judicial efectiva.
Asi en la Sentencia de 18 de Marzo de 1995 se dice que del hecho de que la Administración vulnere el ordenamiento jurídico infringiendo su deber de resolver expresamente las peticiones y recursos de parte, ningún menoscabo puede derivarse para el derecho a la tutela judicial efectiva del administrado, ya que, en definitiva, al ser el acto denegatorio presunto por silencio una ficción legal introducida en beneficio del administrado y no existir, por tanto, acto administrativo propiamente dicho, no puede aplicarse al mismo la calificación de consentido, por razón del tiempo transcurrido y de definitivamente inimpugnable; sin olvidar, tampoco, que no es razonable primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera resuelto y notificado la resolución reglamentariamente.
Mas recientemente la Sentencia de 28 de Octubre de 1996, ha recordado una reiterada doctrina de esta Sala que ha venido a establecer que el silencio no es una opción para que la Administración pueda elegir entre resolver expresamente o no hacerlo, sino una garantía para los administrados frente a la pasividad de los Organos obligados a resolver, garantía de la que se puede hacer uso o esperar a la resolución expresa sin que ello pueda comportar en principio ningún perjuicio al interesado.
Por otra parte, dice tambien la Sentencia citada, el silencio tampoco es un acto administrativo sino una ficción jurídica que deviene innecesaria cuando se produce, aunque sea con retraso, la resolución expresa, reabriéndose con ella el plazo para el recurso jurisdiccional, que no cerró la prolongación del precedente silencio de la Administración.
Dando un paso mas la expresada Sentencia llega a decir "pero es que, además, a la expresa resolución desestimatoria debidamente notificada, aunque sea de forma tardía, ha de equipararse cualquier actuación de la Administración incursa en la mora tendente a ejecutar el acto recurrido, con lo que la presunción desestimatoria se confirma". Doctrina de esta Sala que se apoya expresamente en la Sentencia del Tribunal Constitucional nº. 6 de 21 de Enero de 1986 y que puede delimitarse diciendo que ante la falta de resolución expresa de la Administración, en el caso de silencio negativo, el interesado puede optar por tener por denegada su pretensión y ejercitar los recursos pertinentes en los plazos legalmente establecidos, contados desde que se presume producida la denegación, o bien, esperar a que la Administración se pronuncie , ya lo haga cumpliendo sus obligaciones y resolviendo expresamente, aunque lo sea con retraso, o simplemente vuelva a confirmar tácitamente aquella primera denegación presunta, intentando ejecutar, incluso de manera simplemente fáctica, al acuerdo ficticiamente adoptado, abriéndose de nuevo , en ambos casos, todos los plazos para su impugnación.
Queda pues claro que cualquier norma reglamentaria que obligara a tener por desestimadas las peticiones de los administrados una vez transcurridos los plazos de resolución , sin darles oportunidad de optar por esperar a la resolución expresa, seria contraria al ordenamiento jurídico y violaría el principio constitucional que proscribe la indefensión.
Por otra parte, es cierto , como invoca el Abogado del Estado al oponerse a la demanda, que la Disposición Adicional 3ª de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre, de Regimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refiere a la especificación en los procedimientos administrativos de los efectos estimatorios o desestimatorios de la falta de resolución expresa , pero la necesidad de mención especifica de si el silencio ha de reputarse positivo o negativo, no ha de hacerse de manera que pueda alterar la naturaleza de la institución ni poner en riesgo los derechos de los administrados , riesgo que se produciría con la interpretación literal de la frase "se entenderán desestimadas" , al convertir en único el efecto de la falta de resolución expresa en plazo, hurtando a los ciudadanos la facultad, legalmente concedida de optar por esa solución o por la contraria de no dar por denegada la petición y esperar la futura actividad de la Administración.
Tan es así que esa interpretación seria ilegal y hasta inconstitucional, que como ha puesto de manifiesto la recurrente en su escrito de conclusiones, el propio Abogado del Estado al defender el texto objeto de este proceso, acepta que está plenamente vigente la doctrina jurisprudencial de este Tribunal y del Constitucional antes comentada; tesis que propicia la necesidad de una interpretación del precepto en el sentido expresado.Además esa interpretación, perfectamente ajustada al conjunto de las expresiones del precepto donde se enuncia la frase discutida, es la única jurídicamente posible, atendiendo a la naturaleza del Real Decreto 803/93, de desarrollo reglamentario de la Ley 30/92.
En efecto la citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prevé categóricamente en el artículo 42 que la Administración está obligada a dictar resolución expresa, conforme ya se decía en la vieja Ley de Procedimiento de 1958, con las únicas excepciones que el citado artículo recoge (prescripción, caducidad, renuncia o desestimiento, mera comunicación y pérdida de objeto del procedimiento) y se reafirma en el apartado 1 del artículo 43 al decir que el vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver.
Por otra parte el mismo artículo 43 de la vigente Ley Procedimental, recoge el principio del silencio positivo como regla general ( aunque luego quede parcialmente desvirtuado con numerosas excepciones), al establecer en su apartado C) del nº. 2 que " en todos los casos, las solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa" " se pueden entender estimadas", situación legal que obliga a calificar de desestimatoria la ausencia de resolución en plazo, cuando reglamentariamente se pretenda que el silencio sea negativo, como sucede en el caso del artículo impugnado.
En conclusión procede desestimar la demanda y declarar conforme a Derecho el artículo
2.1. del Real Decreto 803/1993, sin que, en cuanto a costas haya de hacerse pronunciamiento, a tenor de lo previsto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos la demanda interpuesta por la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), en recurso contencioso-administrativo directo contra el artículo 2.1. del Real Decreto 803/1993, de 28 de Mayo , por el que se modifican determinados procedimientos tributarios, que declaramos conforme al ordenamiento jurídico, sin pronunciamiento en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletin Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el día de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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