STS, 25 de Junio de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 8284/1992 |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación nº 8284/92 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 24 de febrero de 1992 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en el recurso nº 1509/88, sobre renovación de cesiones de terrenos de dominio público para pastos y cultivos de secano y de arroz; siendo parte apelada D. Carlos Francisco , que no se ha personado.
D. Carlos Francisco interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el recurso contencioso-administrativo nº 1509/88 contra los acuerdos de la Junta del Puerto de Sevilla y Ría del Guadalquivir, de 25 de mayo de 1987, y de la Dirección General de Puertos y Costas, de 12 de mayo de 1987, que acordaron la no renovación de las "cesiones de terrenos de dominio público para pastos y cultivos de secano y de arroz, que fueron autorizadas por la Junta del Puerto en sesiones de 14 de febrero, 20 de marzo, 8 y 20 de mayo, 25 de junio y 30 de julio de 1.986" y requirieron a los cesionarios "para que se abstuvieran de sembrar, dejando libre el terreno, y para el caso de que hubieran procedido a la siembra lo dejaran libre, una vez recogida la cosecha sembrada, absteniéndose de efectuar una nueva siembra". Impugnaba asimismo la desestimación tácita del recurso de alzada contra las mismas interpuesto ante el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. En su escrito de demanda, de 28 de octubre de 1991, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que con estimación de las pretensiones de mi representado declare no ajustada a derecho la resolución de no renovar las concesiones de aprovechamiento del dominio público para el cultivo de arroz, secano y pastoreo y el derecho de Don Carlos Francisco a que se dé trámite a su solicitud en la forma prevista legalmente por la normativa aplicable, condenando a la Administración demandada con expresa imposición de las costas del recurso".
El Abogado del Estado contestó a la demanda el 15 de noviembre siguiente alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando íntegramente el recurso formulado".
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia con fecha 24 de febrero de 1992, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso formulado por D. Carlos Francisco contra las resoluciones que recoge el primero de los Fundamentos de Derecho de esta sentencia declaramos la nulidad de dichas resoluciones, con desestimación de la pretensión que también formula en la demanda de que se tramite su solicitud de cesión.- Sin costas".
Contra dicha sentencia se interpuso por el Abogado del Estado el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 8284/92, solicitando en su escrito de alegaciones la revocación de la misma "en el extremo relativo a la declaración que hace de nulidad de las resoluciones impugnadas". La otra parte no se ha personado.
Por Providencia de 3 de junio de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 17 del mismo mes, en que ha tenido lugar.
Es objeto de este recurso de apelación la sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en virtud de la cual se estimó en parte la demanda formulada por D. Carlos Francisco , y se anularon las resoluciones de la Junta del Puerto de Sevilla y Ría del Guadalquivir y del el Servicio de Costas de Sevilla por las que se acordó "no renovar las cesiones administrativas de aprovechamiento de terrenos para cultivo de arroz, secano y pastoreo, que fueron autorizadas por la Junta del Puerto en sesiones de 14 de febrero, 20 de marzo, 8 y 20 de mayo, 25 de junio y 30 de julio de 1.986, así como que se requiera a los cesionarios para que se abstengan de sembrar, dejando libre el terreno, y para el caso de que hubieran procedido a la siembra lo dejen libre, una vez recogida la cosecha sembrada, absteniéndose de efectuar una nueva siembra".
Esta Sala, en sus sentencias de 14 de abril, 5 de mayo, 12 de mayo, 14 de septiembre y 11 de noviembre de 1.994, y en las más recientes de 19 de noviembre de 1998, 11 de diciembre de 1.998 y 17 de febrero de 1999, se ha pronunciado sobre idéntica cuestión, suscitada por otros cesionarios afectados por similares resoluciones, partiendo del dato, también constatado en nuestro caso, de que los terrenos de autos venían cediéndose para cultivos desde años anteriores, de suerte que la cesión hecha en 1.986 no fue un hecho aislado, sino un eslabón de una larga cadena que ha de ser observada en su integridad.
Las indicadas sentencias mantuvieron que:
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"Los actos originarios impugnados debieron ser motivados, porque esa quiebra de anteriores renovaciones significaba dar al traste con el criterio seguido en actuaciones precedentes. A este caso se refiere la letra c) del núm. 1 del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, para imponer la motivación".
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"La motivación no existe en los actos administrativos impugnados, porque ésta es la hora en que el interesado y la Sala de Sevilla y este Tribunal Supremo desconocen qué razones de interés público (económicas, ecológicas, posibles destinos distintos de las fincas, etc.) fueron las que determinaron que no se renovara lo que siempre se había renovado".
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"Las razones expuestas por la representación de la Administración apelante no desvirtúan la fundamentación de la sentencia ya que las resoluciones impugnadas no contienen extremo alguno que justifique el cambio de criterio de la Administración en la renovación de la cesión anual de las parcelas de dominio público para ser cultivo o pastor por el demandante. Ni el traspaso de competencias en esa materia explica en modo alguno, por la mera alusión al mismo en la resolución impugnada, el acuerdo de no renovar como tampoco en las resoluciones recurridas se da motivo alguno de ese acuerdo que venía a alterar una situación jurídica preexistente, no obstante los claros términos de los contratos anuales de cesión expresivos no sólo del carácter de dominio público de la parcela sino del carácter precario de la cesión que se limitaba a un año agrícola e insistía en que el cesionario venía obligado a dejar el terreno libre y desocupado en favor del organismo que acordaba la cesión y en el carácter discrecional de la prórroga a petición del cesionario".
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"La realidad de las renovaciones que se han producido anualmente durante treinta años, si bien -como se expone en la sentencia apelada- no lleguen a generar derecho de renovación alguno, trasciende a la actuación administrativa obligándola a motivar suficientemente su cambio de criterio. El sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y el control que corresponde a los Tribunales de la legalidad de la acción administrativa y de ese sometimiento a la Ley demandan la motivación de los actos administrativos en garantía de la seguridad jurídica, de la igual aplicación de la Ley y del derecho a la igual protección jurídica (Art. 9.1 y 103.1 de la Constitución). Pero con independencia de estas funciones, esta Sala viene reiteradamente insistiendo en la necesidad que el administrado conozca el fundamento, circunstancias o motivos del acto que le interesa y que debe realizarse con la amplitud necesaria para su debido conocimiento y posterior defensa (sentenciasde 9 de Febrero de 1987 y 17 de Noviembre de 1988) con lo que la motivación del acto administrativo se conecta con el derecho fundamental a la tutela efectiva y al derecho de defensa."
Al igual que concluimos en aquellas sentencias, la ausencia en los actos administrativos impugnados de la motivación que justificara el cambio de criterio de la Administración constituye el defecto esencial de forma determinante de su anulabilidad. La sentencia apelada que así lo declara está ajustada a derecho y, en consecuencia, el recurso de apelación ha de ser desestimado.
No ha lugar a imponer las costas, al no concurrir temeridad o mala fe en la conducta procesal de las partes.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos desestimar el presente recurso de apelación número 8284/92, interpuesto por la representación de la Administración General del Estado contra la sentencia de 24 de febrero de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en su recurso número 1509 de 1988; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Fernando Cid.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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