STS, 14 de Julio de 1997

PonenteJUAN MANUEL SANZ BAYON
Número de Recurso13439/1991
Fecha de Resolución14 de Julio de 1997
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de mil novecientos noventa y siete.

Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Noblejas y "Construcciones Lahoz Soto, S.A.", contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, el 28 de octubre de 1991, en el recurso núm. 790/1990. Siendo parte apelada, la representación procesal del Ayuntamiento de Noblejas.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, se ha seguido el recurso número 790/90, promovido por "Construcciones Lahoz Soto, S.A.", y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Noblejas, sobre imposición de penalización.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de octubre de 1991, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS.- Que estimando parcialmente el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el procurador D. Luis Legorburo Martínez, en nombre y representación de Construcciones "Lahoz Soto, S.A.", contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Noblejas de fecha 30 de marzo de 1990, debemos declarar y declaramos parcialmente nula, por no ajustada a Derecho tal resolución, así como que la cantidad a abonar por la actora al Ayuntamiento de Noblejas por penalización por demora en la ejecución del contrato de obras de construcción de 40 viviendas sociales en dicho municipio es la resultante de aplicar la cantidad de

25.000 ptas., por cada uno de los 184 días de retraso, con desestimación de las restantes pretensiones, sin costas."

TERCERO

Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelantes la representación legal del Ayuntamiento de Noblejas y "Construcciones Lahoz Soto, S.A."

CUARTO

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 2 de julio de 1997, en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia el 28 de octubre de 1991 estimando parcialmente el recurso interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento de Noblejas de 15 de diciembre de 1989 ratificado en reposición el 30 de marzo de 1990, por el que se imponía a la entidad recurrente una sanción de 6.094.593 pts. por retrasos en la ejecución del contrato de obras de construcción de cuarenta viviendas sociales en dicho municipio.

La sentencia apelada declaró que la penalización por demora en la ejecución del contrato es laresultante de aplicar la cantidad de 25.000 pts. por cada uno de los 184 días de retraso.

SEGUNDO

La parte apelante alega la infracción del art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por entender que no obstante el trámite de audiencia concedido, éste solo puede verificarse una vez se encuentre completamente instruido el expediente.

Tal argumentación no puede ser aceptada porque el acto municipal de 15 de diciembre de 1989 es, no obstante el cierto confusionismo de su redacción, es un verdadero acto de incoación, como así se afirma expresamente en tal documento si bien además, adelanta la interpretación contractual realizada por la Administración y su consecuencia jurídica, y de todo ello, se dio audiencia al interesado que alegó en su defensa todo lo que estimó pertinente, al interponer "ad cautelam" el correspondiente recurso de reposición, que en realidad debía haber sido un escrito de alegaciones al traslado conferido sobre la incoación del expediente y el contenido de la referida interpretación, y previo dictamen del Secretario del Ayuntamiento y de la Comisión Informática Municipal de Hacienda se materializó el Acuerdo de 30 de marzo de 1990, donde realmente se impuso la sanción impugnada.

No cabe hablar de indefensión ni de ausencia de procedimiento, dado que los elementos fácticos cuya determinación se logra con la tramitación del oportuno expediente, son aquí inexistentes, ya que, repetimos, se trata de una exigencia contractual derivada directamente de la interpretación de sus claúsulas, predeterminadas de una manera fija e inmutable a los efectos aquí contemplados, no necesitando su constancia real ninguna actividad investigadora.

La parte aquí apelante, en base estricta a tales claúsulas y su interpretación, ha formulado cuantas alegaciones ha tenido por conveniente en defensa de sus legítimos derechos con plena realización del principio de contradicción procedimental, por lo que en modo alguno puede hablarse de indefensión legitimadora de la pretendida anulación del acto administrativo por esta causa.

TERCERO

También aduce la parte apelante la necesidad del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, que al no haberse realizado debe dar lugar a la anulación de los actos administrativos impugnados.

Sobre este particular, el T.S. en sentencias de 21 de mayo y 16 de septiembre de 1980 y 27 de noviembre de 1982, entre otras, tiene declarado que según el art. 22 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado 3/1980 de 22 de abril, -arts. 16 y 17 de la anterior de 25 de noviembre de 1944- el Consejo de Estado debe ser oido en la interpretación de los contratos administrativos y según el art. 18 del texto articulado de la Ley de Contratos del Estado, D. 923/1965 de 8 de abril, es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en los casos de interpretación de contratos administrativos, cuando el precio del contrato sea superior a 100 millones de pesetas, por lo que la Audiencia del Consejo de Estado, a efectos de la interpretación de los contratos referidos, es requisito formal indispensable para que el acto administrativo pueda alcanzar su fin, determinando la falta de ese requisito indispensable la anulación de los actos administrativos que adolecen de la misma - art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo-, sin que pueda ser subsanado el defecto por disponerlo así el último párrafo del art. 53 de la misma Ley.

CUARTO

De conformidad con la doctrina acabada de exponer, procede decretar la anulación de los actos impugnados porque en las estipulaciones del contrato celebrado en 22 de abril de 1987, tras la resolución del concurso y adjudicación de la obra, se establece en el punto 1.1 del Anexo -objeto del contrato- que el precio pactado por la construcción de las cuarenta viviendas de promoción pública es de 115.444.903 pts.

La naturaleza de contrato administrativo del celebrado con ese objeto entre el apelante y la Administración municipal de Noblejas, es incuestionable, y la oposición del contratista a la interpretación de las claúsulas contractuales 4.4 y 4.5 del referido anexo y a sus consecuencias jurídicas es igualmente clara e indubitada, no tratándose de una mera interpretación de textos legales -que haría innecesario el previo dictamen del Consejo de Estado- sino de claúsulas integrantes e incluidas en el propio contrato administrativo como lo son los atinentes a los plazos de ejecución de obra, retrasos en ellos, causas del retraso, suspensión de la obra y sanción aplicable, en su caso, y en consecuencia ha de retrotraerse el expediente al momento en que se cometió la referida falta de audiencia, habiendo de ser examinada la cuestión de fondo sobre la procedencia o no de la sanción y su cuantía, nuevamente por la Administración, una vez quede subsanado tal defecto de audiencia al Consejo de Estado.

La mención verificada en la contestación a la demanda sobre el art. 11.3 de la Ley 33/1987 de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1988, sobre la cuantía de mil millones, es irrelevante para la cuestión aquí planteada, ya que esa cifra se refiere a la autorización del Consejo de Ministros paraefectuar la contratación.

Por ello, es procedente estimar en este extremo el recurso de apelación y con revocación de la sentencia, anulamos los actos administrativos impugnados decretando la retroacción del expediente para que sea oido el Consejo de Estado, al no existir órgano equivalente en la Comunidad de Castilla-La Mancha, y se resuelva por la administración nuevamente la cuestión de fondo planteada.

QUINTO

No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales a tenor de lo dispuesto en el art. 131 de nuestra Ley jurisdiccional.

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la entidad "Construcciones Lahoz Soto, S.A." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 28 de octubre de 1991 dictada en el recurso nº 790/1990, la cual revocamos y decretamos la anulación de los Acuerdos del Ayuntamiento de Noblejas de 15 de diciembre de 1989 y 30 de marzo de 1990 imponiendo sanción de

6.094.593 pts. al apelante, acordando la retroacción del expediente administrativo al momento anterior a dictarse la resolución procedente, para que sea oido al efecto el Consejo de Estado, sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayon, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.

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