STS, 18 de Julio de 2014

PonenteMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
ECLIES:TS:2014:3337
Número de Recurso5677/2011
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución18 de Julio de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Julio de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 5677/2011 que ante la misma pende de resolución interpuesto por Fonseca de Carpio, S.L., contra sentencia de fecha 10 de octubre de 2011 dictada en el recurso 127/2007 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid . Siendo parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Que estimando en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr.Ballesteros González, en nombre y representación de la sociedad FONSECA DE CARPIO, S.A., y registrado con el número 127/07, debemos anular y anulamos, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, la resolución objeto del mismo, esto es, la del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Salamanca de 27 de octubre de 2006, dictada en los expedientes número 70 al 74 y 93 al 97 del año 2006, y, en su lugar, establecemos el justiprecio de los bienes y derechos a que se refiere este proceso, incluido el premio de afección, en la cantidad final de CIENTO CUARENTA MIL CIENTO NOVENTA euros con SETENTA Y OCHO céntimos (140.190,78 euros), suma que deberá abonar la Administración General del Estado expropiante y que devengará el interés legal correspondiente en la forma que se establece en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia. No se hace una especial imposición de las costas causadas."

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Fonseca de Carpio, S.L., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León, con sede en Valladolid, preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, el Procurador de los Tribunales D.Manuel Sánchez-Puelles, en nombre y representación de Fonseca de Carpio, S.L. por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo con fecha 15 de diciembre de 2011 interpuso el anunciado recurso de casación, articulado bajo un único motivo, al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) LJCA , por entender que la sentencia recurrida ha infringido normas de derecho estatal y jurisprudencia aplicable que cita en el recurso, así como vulneración del art. 26 de la Ley 6/98 , en relación a las expectativas urbanísticas.

Solicitando finalmente sentencia resolviendo en los términos interesados en el recurso.

CUARTO

Por Auto de 12 de abril de 2012, la Sala acordó declarar la inadmisión del recurso interpuesto, respecto de las fincas 37.086-004 y 37.086-008, así como la admisión respecto de las demás fincas. Emplazándose a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

QUINTO

Evacuado por el Abogado del Estado el trámite de oposición conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 15 de julio de 2014, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernandez, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por la representación de Fonseca del Carpio S.A. se interpone recurso de casación contra Sentencia dictada el 10 de octubre de 2011, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León , en la que se estima parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquella contra Acuerdo del Jurado de Expropiación de Salamanca de 27 de octubre de 2006 fijando justiprecio de fincas expropiadas para la ejecución de la Autovía de Castilla, Crta. N-620 de Burgos a Portugal. Tramo Ciudad Rodrigo-Fuentes de Oñoro.

De las diez fincas a las que se refería el recurso contencioso administrativo, por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 12 de abril de 2010 , se ha inadmitido el recurso de casación respecto a las fincas 37.086-004 y 37.086-008.

La Sala de instancia únicamente estima el recurso en lo relativo a reconocer mayor superficie expropiada a la finca 37.086-006. En cuanto a las demás cuestiones, a las que se refieren los motivos de recurso, confirma el Acuerdo del Jurado, que había valorado el suelo como no urbanizable (distinguiendo entre prados de secano, pastos de secano y labor de secano), y después de referirse con carácter general a la doctrina de esta Sala, sobre los sistemas generales destinados a crear ciudad y su consiguiente consecuencia de la valoración del suelo expropiado como urbanizable, descarta su aplicación al caso de autos, con la siguiente argumentación:

"CUARTO.- Una vez sentadas las premisas anteriores -en sus sentencias de 8 de marzo y 24 de junio de 2011 el Tribunal Supremo vuelve a reiterar que "nuestra jurisprudencia, en lo que a las vías de comunicación se refiere, ha tenido mucho cuidado de comprobar que se encontraban al servicio de la ciudad, incorporadas al entramado urbano, negando la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias" y que "para que esta clase de infraestructuras pueda beneficiarse de la aplicación de nuestra doctrina hemos exigido que estén integradas en la red viaria local o como tal clasificadas en el plan de ordenación del municipio" (la segunda de las citadas deja claramente sentado, con cita de la sentencia de 17 de noviembre de 2008 , que "ni que decir tiene que pecha sobre el propietario expropiado la carga de acreditar los presupuestos fácticos que justifican la aplicación de la anterior doctrina")-, cabe ya poner de manifiesto, y esto sirve para rechazar que pueda valorarse el suelo expropiado como urbanizable en base a la doctrina a la que se ha hecho referencia, primero, que no puede ni debe olvidarse que quien expropia es el Ministerio de Fomento, o sea, la Administración General del Estado, y que lo hace para la ejecución de las obras del proyecto Autovía de Castilla. Carretera Nacional 620 de Burgos a Portugal, segundo, que no cabe considerar que la Nacional 620, en el tramo que va de Ciudad Rodrigo a Fuentes de Oñoro sirva para "crear ciudad" en Carpio de Azaba, a cuyo fin cabe traer a colación la distinción recogida en la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de abril de 2005 , luego reiterada en la de 18 de enero de 2007 , en el sentido de que no es lo mismo "servir a la ciudad" que "crear ciudad", tercero, que no es posible desconocer que la aprobación y ejecución de la obra que aquí importa no es municipal y mucho menos se realiza en ejecución de ningún plan urbanístico, y cuarto, que de ninguna manera cabe sostener, o al menos no se ha probado otra cosa, que el planeamiento aplicable dé a las parcelas litigiosas un tratamiento singularizado, distinto del de las parcelas del entorno, esto es, y en otras palabras, no se advierte que la clasificación como no urbanizable del terreno de la actora lo discrimine in peius en relación con los de los propietarios colindantes (en este sentido no puede dejar de subrayarse que tanto el perito de parte como el procesal, el Sr. Julián , se han remitido al Plan General de Ordenación Urbana de Ciudad Rodrigo, que no es aquí aplicable por mucho que las fincas expropiadas, sitas en Carpio de Azaba, puedan ser colindantes con dicho municipio -visto el plano de clasificación del suelo habría que decir que lindan con el suelo rústico de Ciudad Rodrigo-). No puede olvidarse, por fin y a este mismo respecto, que también era de aplicación al caso la redacción que la Ley de 30 de diciembre de 2002 le dio al artículo 25 de la Ley 6/1998 , precepto que pasó a disponer que "la valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase del suelo en que se sitúen o por los que discurran".

SEGUNDO

Por la recurrente se formula un motivo de recurso al amparo del art.88.1.d) de la Ley Jurisdiccional con dos subapartados.

En el primero se alega vulneración de la doctrina de esta Sala, relativa a los sistemas generales destinados a crear ciudad. Estima que tal doctrina hubiera debido tenerse en cuenta en el caso de autos, valorándose el suelo como urbanizable, ya que según el dictamen pericial los suelos expropiados servirían para crear ciudad potenciando el suelo urbano, pues la Nacional 620 se integra en esa zona, en la malla urbana de Ciudad Rodrigo estando calificada en el PGOU como sistema general. Se alega también vulneración de doctrina del TEDH en relación a la sentencia del caso Papachelas contra Grecia, en la que se recoge que en supuestos de privación de propiedad, se ha de satisfacer una suma que este razonablemente en relación con el valor del bien.

En el segundo submotivo y con carácter subsidiario, se alega vulneración del art. 26 de la Ley 6/98 , así como de la doctrina de esta Sala, en relación a las expectativas urbanísticas, que considera hubieran debido tenerse en cuenta.

TERCERO

En el primero de los submotivos formulados, se alega vulneración de la doctrina de esta Sala, referida a los sistemas generales, destinados a crear ciudad, considerando que las fincas expropiadas hubieran debido valorarse como suelo urbanizable. El Tribunal "a quo" hace ya mención a esa doctrina, que en este momento, y para la adecuada resolución del motivo de recurso, debemos recordar. Por todas citaremos nuestra Sentencia de 28 de marzo de 2014 (Rec.3869/2011 ) donde decimos:

"Resulta oportuno empezar por recordar que tanto la Ley 6/1998 como la jurisprudencia, recogida entre otras muchas en la Sentencia de 17 de noviembre de 2008 (recurso 5709/97 ), establecen que, como regla general, los terrenos se han de valorar conforme a su clasificación urbanística. Ahora bien, como excepción, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables, o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada (dado el carácter reglado de la potestad del planificador en este punto).

Nuestra jurisprudencia, en lo que a las vías de comunicación se refiere, ha tenido cuidado de comprobar que se encontraban al servicio de la ciudad, incorporadas al entramado urbano, negando la aplicación sin más de aquella doctrina a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas y las carreteras nacionales en toda su extensión, como indica la sentencia de 16 de junio de 2008 (recurso 429/05 ). Asimismo, hemos de tener en cuenta que, como señalaba la sentencia de esta Sala de 11 de mayo de 2009 (recurso 1237/2005 ), carece de relevancia la circunstancia de que la obra en cuestión esté prevista en el Plan General de Ordenación Urbana, pues lo esencial no es que la infraestructura se incorpore al planeamiento, sino que esté destinada a crear ciudad. Y tampoco la mera cercanía o colindancia con suelo urbano o urbanizable delimitado puede considerarse un criterio determinante al respecto, pues tal y como ha señalado la jurisprudencia de esta Sala - SSTS , Sala Tercera, Sección 5ª, de 14 de Junio del 2012 (rec. 2115/2010 ) y de 26 de enero del 2012 (rec. 3092/2009 )- el suelo urbano no puede expandirse indefinidamente por el simple juego de la colindancia o proximidad con zonas urbanizadas.

Es, pues, necesario analizar en cada caso las circunstancias concurrentes para emitir un juicio sobre la condición de los terrenos expropiados a efectos de su tasación y la competencia para hacerlo corresponde al Tribunal de instancia"

Hemos de estar pues a nuestra reiterada doctrina sobre sistemas generales en cuanto que hay que partir de la regla general recogida en el artículo 25.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , en el sentido de que la tasación de los terrenos expropiados se realiza de conformidad a su clasificación urbanística. Ahora bien, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, puede darse la circunstancia de que proceda valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», esto es, cuando estén destinados a crear infraestructuras o equipamientos que pasen a formar parte del sistema general del municipio, en definitiva de las dotaciones que configuran el ámbito urbano de la propia ciudad y que ello sea consecuencia de la ejecución del plan urbanístico (por todas Sentencia de 27 de Noviembre de 2012. Rec.1506/2010 ).

Esta doctrina se explica porque, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica susceptible de ser adscrita al suelo urbano o al urbanizable.

La justificación se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2, letra b ), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976, presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso ahora debatido afecta, en el artículo 5 de la Ley 6/1998 , y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2).

Esta forma de abordar el problema presupone que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de «crear ciudad», discriminando, por ello, "in peius" a sus propietarios, quienes, de no valorarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios.

Abundando en lo dicho, reiteramos que nuestra jurisprudencia en cuanto a los sistemas generales que crean ciudad, ha tenido especial cuidado, en lo que a las vías de comunicación se refiere -cual es el caso-, de comprobar cuales se encontraban al servicio de la ciudad, incorporadas al entramado urbano, negando la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias.

En este orden de cosas, también hemos declarado que la circunstancia de que la obra en cuestión estuviese prevista en el Plan General de Ordenación Urbana del municipio carece de relevancia, pues lo esencial no es que la infraestructura se incorpore al planeamiento, sino que esté destinada a crear ciudad. Y es que esa previsión responde, como hemos señalado en reiteradísimas sentencias, a las exigencias de un principio de gran calado en nuestro sistema jurídico, el de coordinación, que exige acomodar el planeamiento municipal a las determinaciones de los instrumentos de ordenación de superior alcance territorial, en cuanto prevean dotaciones e infraestructuras supralocales que hayan de implantarse o discurrir por el término municipal.

Por lo tanto, lo decisivo es que se acredite la integración de la vía en cuestión en el entramado urbano, contribuyendo de esta manera a crear ciudad.

Del mismo modo, y como decimos en nuestra Sentencia de 15 de octubre de 2013 (Rec.7130/2010) y esta Sala ha señalado en múltiples ocasiones -entre otras, sentencias de 3 de noviembre de 2009 y 19 de marzo y 5 de abril de 2011 -, el carácter supramunicipal de un determinado sistema general no excluye automáticamente que dicho sistema general contribuya a crear ciudad en el sentido establecido por la jurisprudencia; o sea, es posible que un sistema general supramunicipal constituya una condición necesaria para expansión del entramado urbano o se trate de una consecuencia inevitable del mismo. Cuando concurren estas circunstancias, el suelo no urbanizable expropiado para su ejecución debe ser valorado como si de suelo urbanizable se tratase, a fin de evitar la desigualdad de trato que se produciría con respecto a los propietarios de terrenos próximos no expropiados: éstos verían pronto sus terrenos transformados en suelo urbanizable como consecuencia de la ejecución del sistema general, mientras que los expropiados habrían recibido un justiprecio calculado con arreglo al criterio de valoración del suelo no urbanizable; lo que, en definitiva, supondría que el aumento de valor se habría producido sólo a costa de los expropiados. Pero, una vez sentado esto, hay que añadir inmediatamente que esta Sala también ha dicho en múltiples ocasiones que un mismo sistema general supramunicipal puede contribuir a crear ciudad sólo en algunas de sus partes, mas no en otras. Así, una autovía de circunvalación puede quedar integrada en el entramado urbano sólo en ciertos tramos. De aquí se sigue que, a fin de determinar la aplicabilidad de la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales que crean ciudad, habrá que estar a las concretas circunstancias del caso, teniendo muy en cuenta los rasgos que el proyecto que legitima la expropiación presenta en aquel preciso lugar.

Dicho esto, determinar si un sistema general se integra en la trama urbana o si es presupuesto o consecuencia de la expansión de la ciudad es, esencialmente, una cuestión de hecho. En cuanto tal, corresponde exclusivamente al órgano judicial de instancia, sin que esta Sala tenga facultades revisoras más allá del supuesto extremo de valoración arbitraria o irrazonable de la prueba.

Es, pues, necesario analizar en cada caso las circunstancias concurrentes para emitir un juicio sobre si los terrenos expropiados cumplen las indicadas condiciones a efectos de su tasación, teniendo muy en cuenta las características y afectación que el sistema general proyectado presenta en el lugar expropiado. Se trata entonces de una cuestión estrictamente fáctica orientada a la comprobación de si en el suelo expropiado se cumplen las indicadas condiciones para su valoración como urbanizable, lo que indefectiblemente conduce a un problema de valoración de la prueba.

CUARTO

Siendo esta la jurisprudencia de esta Sala, y toda vez que la determinación de si un sistema general se integra en la trama urbana, es una cuestión de hecho, cuya apreciación corresponde exclusivamente al Tribunal de instancia, sin que esta Sala tenga facultades revisoras, más allá de los supuestos limitados en que quepa cuestionar la valoración de la prueba por haber sido irracional, arbitraria o ilógica o contraria a las reglas de la sana crítica, es lo cierto que en el caso ahora estudiado, el Tribunal "a quo" tal y como se ha transcrito, en su fundamento jurídico cuarto tiene por probado que la N-620 en el tramo Ciudad Rodrigo a Fuentes de Oñoro y en concreto en Carpio de Azaba, no crea ciudad y rechaza los dictámenes periciales practicados argumentando que los mismos se remiten al PGOU de Ciudad Rodrigo, que en ningún caso sería aplicable pues las fincas están en Carpio de Azaba e incluso añade que aun cuando las fincas pudieran ser lindantes con Ciudad Rodrigo, lo serían con el suelo rústico de esa localidad.

Así las cosas, debiendo partir de tal hecho probado, de que en el tramo concreto la vía de comunicación que nos ocupa no está destinada a crear ciudad, y no habiéndose tampoco impugnado en forma la valoración de la prueba por alguna de las limitadísimas razones antes expuestas, que permitirían su revisión en sede casacional, debe procederse a la desestimación del primer apartado del motivo de recurso, pues ni se vulnera la jurisprudencia de esta Sala relativa a sistemas generales destinados a crear ciudad, ni se infringe tampoco la doctrina del TEDH, ya que el suelo expropiado ha sido debidamente justipreciado, teniendo en cuenta su clasificación como suelo rústico, de forma respetuosa con lo que establecen los arts. 23 y 25 de la Ley 6/98 .

QUINTO

Igual suerte desestimatoria debe correr el segundo apartado del motivo de recurso. Tal y como hemos dicho en múltiples ocasiones (por todas sentencia de 14 de febrero de 2014. Rec.3456/2011), esta Sala ha venido admitiendo en la valoración del suelo rústico la ponderación de las expectativas urbanísticas, entendiendo por tales las posibilidades, futuras o hipotéticas, que el terreno pueda tener por determinadas circunstancias, como la proximidad a núcleos urbanos, a vías de comunicación y centros de actividad económica, entre otras.

Ahora bien, en la jurisprudencia de esta Sala sobre las expectativas urbanísticas, por ejemplo en las sentencias de 24 de septiembre de 2012 (recurso 5975/2009 ), 25 de marzo de 2013 (recurso 2772/2010 ) y en las que allí se citan, es constante la insistencia en que dichas expectativas han de resultar debidamente probadas, en relación con las características físicas del terreno, su proximidad inmediata al suelo urbano, la existencia de algunos servicios urbanísticos y demás circunstancias de toda índole concurrentes en el mismo, siendo también pacífico que tal carga probatoria corresponde, de acuerdo con las reglas que reparten entre las partes la carga de la prueba, a la parte que invoca la existencia de las expectativas y su incidencia en la valoración del suelo no urbanizable.

En definitiva, las expectativas urbanísticas exigen la prueba de los hechos ciertos en que se sustentan, como los indicados de proximidad a las zonas de expansión del suelo urbano, o a los servicios e infraestructuras existentes.

La Sala de instancia únicamente tiene por probada la proximidad a Ciudad Rodrigo, matizando incluso que las fincas lindan con suelo rústico de esa ciudad, pero en modo alguno tiene por probadas tales expectativas, ni hace ninguna mención a ellas, ya que no fue una cuestión planteada en la instancia, por lo que, como bien argumenta el Abogado del Estado, determina que nos hallemos en presencia de una "cuestión nueva" en sede casacional, lo que añadido a esa ausencia de acreditación, es suficiente para la desestimación del submotivo de recurso.

SEXTO

En atención a todo lo expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta las especiales circunstancias que caracterizan este recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.

FALLAMOS

No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Fonseca del Carpio, S.A. contra Sentencia dictada el 10 de octubre de 2011 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León , con condena en costas de la recurrente en los términos establecidos en el fundamento jurídico quinto.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D.Octavio Juan Herrero Pina DÑA.Margarita Robles Fernandez D.Juan Carlos Trillo Alonso D.Jose Maria del Riego Valledor D.Wenceslao Francisco Olea Godoy D.Diego Cordoba Castroverde DÑA.Ines Huerta Garicano PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña.Margarita Robles Fernandez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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