STS, 22 de Julio de 2014

JurisdicciónEspaña
Fecha22 Julio 2014
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil catorce.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3.477/2.011, interpuesto por RÍO CENIA, S.A., representada por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 22 de diciembre de 2.010 en el recurso contencioso-administrativo número 322/2.008 , sobre aprobación del expediente de información pública y definitivamente del "Documento para la información pública del nuevo enlace norte de Vinaroz".

Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 22 de diciembre de 2.010 , desestimatoria del recurso promovido por Río Cenia, S.A. contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación -dictada por delegación de la Ministra de Fomento- de fecha 16 de noviembre de 2.007, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el "Documento para la información pública del nuevo enlace norte de Vinaroz", adoptando la solución propuesta en el mismo, por su presupuesto estimado base de licitación de 3.029.243,24 euros.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala de instancia de fecha 3 de junio de 2.011, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de Río Cenia, S.A. ha comparecido en forma en fecha 20 de julio de 2.011, mediante escrito interponiendo el recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, habiéndosele ocasionado indefensión, en concreto, por infracción del artículo 270.1.1º de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , y del artículo 24.2 de la Constitución ;

- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley jurisdiccional , por infracción de los artículos 14 y 15 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras; de los artículos 217.1 , 217.2 , 217.3 y 217.7 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ; de los artículos 57 y 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y del artículo 12.2.a) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas;

- 3º, igualmente basado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de los artículos 33.1 y 65.1 de la propia Ley jurisdiccional , en relación con los artículos 1.3 y 1.5 y con el Anexo II, grupo 9, letra K del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 26 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental , y de la disposición adicional tercera del Real Decreto Legislativo 1302/1986 y del artículo 25.1 del Real Decreto 1812/1994 ;

- 4º, que se basa en el mismo apartado del reiterado precepto procesal que el anterior, por infracción del artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional , en relación con los artículos 102 a 105 de la Ley 30/1992 , y

- 5º, amparado en el apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 10.4 de la Ley 25/1988, de 19 de julio, de Carreteras , de los artículos 24 y 25 del Real decreto 1812/1994 , y del artículo 86 de la Ley 30/1992 .

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia por la que se case la recurrida y acordando, con carácter principal, reponer las actuaciones al estado y momento en que el Tribunal a quo incurró en la falta que produjo indefensión (providencia de 28 de septiembre de 2.009) para que, con incorporación del documento indebidamente inadmitido, se continúe la tramitación del proceso hasta dictar sentencia, o, en defecto de la anterior petición, que declare no conforme a derecho y, en consecuencia, anule la resolución dictada por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 16 de noviembre de 2.007.

El recurso de casación ha sido admitido a trámite por providencia de la Sala de fecha 2 de noviembre de 2.011.

CUARTO

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, en su defecto, declare no haber lugar al mismo y se impongan las costas a la entidad recurrente.

QUINTO

Por providencia de fecha 21 de abril de 2.014 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 8 de julio de 2.014, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso.

La empresa Río Cenia, S.A. interpone recurso de casación contra la Sentencia de 22 de diciembre de 2.012 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional , en materia de construcción de carreteras. La Sentencia desestimó el recurso contencioso administrativo entablado por la referida mercantil contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 16 de noviembre de 2.007, por la que se aprobaba el expediente de información pública y definitivamente el Documento para la información pública del nuevo enlace norte de Vinaroz.

El recurso se articula mediante cinco motivos. En el primero de ellos, acogido al apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , se aduce la infracción del artículo 279.1.1º de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por la indebida inadmisión de un informe pericial.

Los restantes motivos se amparan en el apartado 1.d) del citado precepto procesal; en el motivo segundo se alega la infracción de los artículos 14 y 15 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras; de los artículos 217.1 , 217.2 , 217.3 y 217.7 de la Ley de Enjuicimiento Civil ; de los artículos 57 y 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y del artículo 12.2.a) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Dichas infracciones se deberían a que la obra litigiosa no estaría incluida en el correspondiente plan de carreteras.

El motivo tercero se basa en la supuesta infracción de los artículos 33.1 y 65.1 de la propia Ley jurisdiccional , en relación con los artículos 1.3 y 1.5 y con el Anexo II, grupo 9, letra K del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 26 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental , y de la disposición adicional tercera del Real Decreto Legislativo 1302/1986 y del artículo 25.1 del Real Decreto 1812/1994 . La infracción se debería a que no se ha efectuado un estudio medioambiental sobre la obra en litigio.

En el motivo cuarto se aduce la infracción del artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional , en relación con los artículos 102 a 105 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ), al haberse modificado una resolución administrativa sin seguirse ninguno de los procedimientos previstos en la citada Ley.

Finalmente, en el quinto motivo se aduce la infracción del artículo 10. 4 de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio), de los artículos 34 y 35 del Real Decreto 1812/1994 y del artículo 86 de la ya citada Ley 30/1992 , por diversas irregularidades procedimentales.

TERCERO

Sobre el primer motivo, relativo a la inadmisión de un dictamen pericial.

Aduce la parte recurrente que para dilucidar la cuestión de si la variante Benicarló-Vinaroz y el enlace norte de Vinaroz estaban o no incluidos en un plan de carreteras estatal, trató de aportar una copia de un dictamen pericial realizado en el procedimiento 848/2008, estrechamente relacionado con el presente, lo que fue rechazado por la Sala de instancia mediante providencia de 28 de septiembre de 2.009 -confirmada tras el correspondiente recurso de súplica- por entender que dicho documento no afectaba al litigio de autos. Que, sin embargo, en el fundamento de derecho octavo, se achaca a la mercantil recurrente no haber probado precisamente que las referidas variante y enlace no estaban comprendidos en un plan de carreteras. Entiende que dicha actuación de la Sala es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva y le ha causado indefensión.

El motivo no puede ser aceptado. En efecto, en primer lugar, es preciso dejar constancia que como se puede comprobar merced a la documentación aportada por la empresa recurrente, en dicho dictamen pericial la cuestión debatida se trata únicamente en la siguiente respuesta:

" 10.- Explique si la variante de Benicarló-Vinaroz y el nuevo enlace norte de Vinaroz están programados en un Plan General de Carreteras del Estado vigente, en un Programa Sectorial de Carreteras del Estado vigente o han sido autorizados mediante Orden Ministerial.

Tras haber efectuado el correspondiente estudio, he comprobado que la variante y el enlace norte de Vinaroz no están incluidos en un Plan General de Carreteras, en un Programa Sectorial de Carreteras ni en una Orden Ministerial."

Pues bien, no se puede objetar a la Sala que rechazase la incorporación de un dictamen cuyo objeto principal se refería a otras cuestiones y que respecto a la cuestión de la previsión o no en un plan de carreteras de la variante y enlace referidos se limitaba a la afirmación citada, pues la Sala tuvo a su disposición un material al que otorgó suficiente valor como para resolver dicha cuestión, tal como se comprueba en el fundamento de derecho octavo de la Sentencia recurrida ( vide infra , fundamento de derecho cuarto de esta Sentencia). A lo que se suman los argumentos que la Sala añade a continuación sobre que, incluso sin estar la obra incluida en un plan, la misma estaría avalada por una decisión del Consejo de Ministros.

En definitiva, la denegación de la admisión del referido dictamen no ha causado indefensión a la recurrente, por cuanto la Sala justifica ampliamente su criterio sobre dicha cuestión en razones fácticas y jurídicas que en modo alguno resultaban contradichas con la escueta referencia del dictamen a la misma, lo que avala la decisión de la Sala respecto a que el referido dictamen no resultaba relevante para la decisión del presente asunto.

CUARTO

Sobre el segundo motivo, relativo a la inclusión de la obra en un plan de carreteras.

Como ya se ha indicado, la parte arguye que la resolución impugnada resulta contraria a derecho por no estar la variante Benicarló-Vinaroz -ni, consiguientemente, el enlace norte de Vinaroz- comprendido en un plan de carreteras, conculcando los preceptos legales y reglamentarios que se invocan en el motivo.

La Sala da respuesta a esta cuestión en el fundamento de derecho octavo de la Sentencia recurrida, en los siguientes términos:

" OCTAVO.- Plantea la actora que la obra pública en que consiste la variante de Benicarló-Vinaroz y en enlace Norte de Vinaroz no está prevista en un Plan o Programa de carreteras del Estado ni ha sido autorizada por Orden Ministerial, añadiendo que en la actualidad el instrumento general de planificación en materia de carreteras es el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento de 2005, instrumento que no prevé la construcción de la variante Benicarló-Vinaros ni el enlace Norte de Vinaros. Además, señala, dicho Plan Estratégico es nulo de pleno derecho porque fue aprobado prescindiendo absolutamente del procedimiento de evaluación ambiental estratégica de conformidad con la Directiva 2001/42/CE del Parlamento y del Consejo.

La Sala no puede tener en consideración estas afirmaciones porque carecen de base sólida. Ciertamente un elemental principio de distribución de la carga de la prueba permite establecer que los hechos negativos no pueden ser probados, y en este sentido nuestra jurisprudencia ha declarado, entre otras en Sentencia de 17 de julio de 1998 , que "cuando se trata de acreditar hechos negativos respecto de los que está en manos dd la Administración, prácticamente con exclusividad, su desvirtuación, porque sólo a ella constan los datos y antecedentes necesarios, el principio de facilitación de la práctica de la prueba exige su indispensable actividad de colaboración"

Ahora bien, según consta en la Memoria-resumen del Estudio Informativo del Ministerio de Fomento de julio de 2002, el Plan de Infraestructuras 2000-2007 (Horizonte 2010), en su programa de carreteras, prevé completar una autovía a lo largo del todo el itinerario del Eje Mediterráneo entre la Junquera y Alicante, señalándose igualmente que el Ministerio de Fomento tiene programadas, entre otras actuaciones, la variante Vinarós-Benicarló, de manera que no puede afirmarse sin más que la infraestructura viaria carezca de antecedentes o no esté prevista dentro de unas líneas básicas de actuación.

Ex artículo 18.3 del Real Decreto 1812/1994 , compete al Consejo de Ministros aprobar mediante Acuerdo la propuesta del Plan de Carreteras, pudiendo el Ministro de Fomento, caso de reconocida urgencia o excepcional interés público, acordar la ejecución de actuaciones no previstas en el Plan de Carreteras. Siendo esto así, aun en el caso de que la variante Benicarló-Vinaroz no se encontrara prevista, cuestión discutible supuesto que sobre este extremo no se ha aportado documentación alguna, lo cierto es que existe una actuación ex post del Consejo de Ministros -Acuerdo de 1 de febrero de 2008- autorizando al Ministerio de Fomento la licitación de las obras de dicha carretera, lo que implica su ratificación o convalidación.

En este orden de cosas, también es cuestionable que un enlace, en este caso el Enlace Norte, en cuanto actuación complementaria, tendente a evitar, en la medida de lo posible, el paso de mercancías peligrosas por los núcleos urbanos de Benicarló y Vinaroz, precise su inclusión en el Plan General, que por su propia naturaleza constituye un instrumento de definición de criterios generales. Quizá por ello el artículo 15 de la antigua Ley de Carreteras excluía de las actuaciones previstas en el Plan Nacional de Carreteras las variantes y los tramos que no constituyeran nuevos itinerarios.

Por lo demás, salvo afirmación de la interesada, no consta que el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte de 2005- 2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 2005, esté viciado de nulidad de pleno derecho, ni que exista una decisión de la Comisión Europea que lo invalide. Además, este Plan, al igual que los Programas, es, por su propia naturaleza, un instrumento de carácter general cuyo objeto, entre otros, viene constituido por la "definición de los criterios generales aplicables a las programación, proyección, construcción, conservación y explotación de las carreteras y sus elementos funcionales"." (fundamento de derecho octavo)

Las razones expresadas por la Sala conducen a la desestimación del motivo. En efecto, la Sala aprecia que la mención que consta en la Memoria resumen del estudio informativo elaborada por el Ministerio de Fomento en 2.002 y que obra en autos (Documento 1 de la demanda) al Plan de Infraestructuras 2000-2.007 respecto a un Eje Mediterráneo, con la mención expresa a la variante Vinaroz-Benicarló es suficiente para cumplir con el requisito estipulado en los artículos 14 y 15 del Reglamento General de Carreteras aprobado por el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que invoca la parte recurrente.

Dicho documento está fechado en 2.002 y acredita de forma suficiente la previsión en la planificación estatal de carreteras de la citada variante. Por ello ni es preciso entrar en la segunda justificación ofrecida por la Sala en relación con la aprobación por el Consejo de Ministros, ni son relevantes las razones opuestas por la parte recurrente. Así, resulta intrascendente la discrepancia en torno a la carga de la prueba, puesto que obra en autos el referido documento, en cuya página 2 se encuentra la mención a la variante Vinaroz-Benicarló en la que se ubica el enlace norte de Vinaroz sobre el que versa el litigio. En cuanto al propio enlace, la Sala considera, acertadamente, que se trata de una actuación complementaria que no precisa estar contemplada en cuanto tal en un plan general.

Por otra parte carece de sentido la afirmación de la recurrente de que cuando se publicaron los acuerdos de aprobación definitiva del estudio informativo sobre la variante Benicarló-Vinaroz (21 de julio de 2.006) y el expediente de información pública del Documento para la información pública del referido enlace norte (16 de noviembre de 2.007 -la parte indica en su cita el 4 de marzo de 2.008-), no existía el referido plan de Infraestructuras 2.000-2.007 cuando el mismo es citado en un documento fechado en 2.002 y cuando por su propia proyección temporal es necesariamente anterior a 2.007.

En consecuencia, el motivo ha de ser rechazado.

QUINTO

Sobre el tercer motivo, relativo a la necesidad de un estudio ambiental.

La mercantil recurrente plantea en el tercer motivo que en el escrito de conclusiones presentado en el recurso contencioso administrativo a quo que la Administración tenía que haber elaborado un documento ambiental sobre el nuevo enlace, según la normativa ambiental aplicable que invoca. La Sala no dio respuesta a dicha cuestión en la Sentencia impugnada y ante la solicitud de complemento de la misma formulada por la parte, rechazó que se pudiera formular dicha alegación en conlusiones, en tanto que constituía una causa de pedir distinta a las formuladas en la demanda:

"

PRIMERO

El planteamiento de la representación procesal de Río Cenia, S.A. gira en torno a dos cuestiones;: en primer lugar, la obra de construcción del nuevo enlace norte de Vinaroz no ha sido objeto de evaluación de impacto ambiental y, en segundo, la Resolución impugnada, que modifica el trazado originalmente previsto en el Estudio Informativo aprobado el 30 de mayo de 2006, es nula de pleno derecho por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Ex artículo 267.5 LOPJ , "Si se tratase de sentencia o autos que hubieren omitido manifiestamente pronunciamientos relativos a pretensiones oportunamente deducidas y sustanciadas en el proceso, el tribunal, a solicitud escrita de parte en el plazo de cinco días a contar desde la notificación de la resolución, previo traslado a dicha solicitud a las demás partes, para alegaciones escritas por otros cinco días, dictará auto por el que resolverá completar la resolución con el pronunciamiento omitido o no haber lugar a completarla".

Por otra parte, el articulo 65.1 LRJCA establece que "En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación".

En este contexto, como expresan las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1995 y 23 de abril de 1998 , bien que con referencia al antiguo artículo 79.1 de la Ley de la Jurisdicción , del cual el actual artículo 65.1 es reproducción literal, "en los escritos de conclusiones no podrán plantearse cuestiones no suscitas en los escritos de demanda y contestación, porque, en definitiva, si la pretensión, delimitada por la petición y su fundamentación básica, se formuló en la demanda y la oposición a la pretensión en la contestación aquélla, completando, así, con la prueba en su caso practicada, la instrucción del proceso, el comentado trámite de conclusiones no puede tener otra finalidad que el presentar al Tribunal el resumen sucinto de las respectivas posiciones (acerca de los hechos alegados, la prueba practicada -en su caso- y los Fundamentos Jurídicos), circunscribiéndose a lo ya discutido en la parte dispositiva de las actuaciones, sin poder adicionar o proponer cuestiones nuevas. O sea, está vedada, normativamente, la posibilidad de introducir nuevos hechos o cambios sustanciales de los ya expuestos, capaces de individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o de modular las previamente esgrimidas, y lo único permitido, sin ruptura del equilibrio procesal de las pares, es aducir nuevos motivos o razones o meras alegaciones, en su sentido propio de simples argumentaciones de las peticiones, siempre las mismas, deducidas en la demanda y contestación".

Las mismas sentencias añaden que "No cabe, pues, confundir la cuestión litigiosa, que determina objetivamente el ámbito del proceso, y los motivos o razones jurídicas que se alegan como soporte de lo pretendido, cuya variación o ampliación puede realizarse en cualquier momento o hito procedimental porque una cosa es el factor diferencial de lo que constituye la esencia identificadora, en todos sus matices, del objeto controvertido planteado (entendiendo por objeto -ya que el vocablo es susceptible de más de una acepción- la teoría o tema planteado, en su prístino y verdadero contenido, que es lo que sirve de base y configura la petición y pretensión correspondientes y se traduce o plasma, definitivamente, en el concepto de cuestión), y otra cosa distinta es el argumento o motivo o el razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con la materia o tema básico controvertido. En realidad, los dos componentes referidos pueden enmarcarse, uno, en el ámbito propio de los hechos, y, el otro, en el de la dialéctica, la lógica y el derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación de lo perteneciente al primer campo (supuesto de hecho), sobretodo y especialmente en los escritos de conclusiones, y la elasticidad y ductilidad permitida en el campo de lo segundo (fundamentos o razonamientos jurídicos)".

Mas recientemente, la Sentencia de nuestro Alto Tribunal de 27 de abril de 2009 señala que "Conviene recordar que se incide en esa clase de defecto cuando una decisión jurisdiccional olvida u omite una pretensión oportunamente articulada, dejándola imprejuzgada; esta situación implica una denegación técnica de justicia susceptible de vulnerar la garantía del artículo 24, apartado 1, de la Constitución , que impide a los jueces alterar el debate procesal, incluso con su silencio, dando la callada por respuesta (véanse las sentencias del Tribunal Constitucional 116/1986 , FJ 5, 142/1987, FJ 3 , y 47/2001 , FJ 11). Por consiguiente, en el análisis de un pronunciamiento jurisdiccional para comprobar si adolece de tal defecto debe comprobarse la concurrencia de dos extremos esenciales: el efectivo y correcto planteamiento de la cuestión cuyo conocimiento y decisión se afirma eludido por la resolución impugnada, y la ausencia de respuesta razonada por parte del órgano judicial a esa concreta cuestión ( sentencias del Tribunal Constitucional 5/1990, FJ 3 , y 47 /1997 , FJ 2).

SEGUNDO

En opinión dela Sala el planteamiento de la recurrente no puede ser aceptado, pues las razones en que se funda desvirtúan la naturaleza del escrito de conclusiones, alterando los términos del debate al introducir en este cuestiones que no fueron oportunamente suscitadas, basándose la causa de pedir en una realidad distinta de la inicialmente planteada.

En efecto, en el escrito de demanda la parte recurrente planteó que la resolución impugnada era nula de pleno derecho por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, concretando las razones de este planteamiento en la existencia de dos períodos de información pública, la aprobación tardía del expediente, la falta de respuesta a las alegaciones y la aprobación del proyecto e inicio del expediente de expropiación forzosa sin haber concluido el período de información pública, cuestiones a las que la sentencia da oportuna respuesta, para seguidamente alegar otros vicios de nulidad radical que invalidaban la resolución impugnada, en particular la inexistencia de estudio de impacto ambiental y de declaración de impacto ambiental.

Este último planteamiento, sin embargo, se establecía en relación con la Resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana de 30 de enero de 2008, publicado en el BOE del 12 de febrero, por la que se anuncia la información pública y se convoca al levantamiento de las actas previas a la ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras del proyecto de construcción, y en este sentido la recurrente expresaba -último párrafo del inciso 4- que la Demarcación de Carreteras "decidió ocupar la parcela 1 del polígono 20 de Vinaroz, propiedad de Río Cenia, S.A., para la extracción de materiales, obviando por completo el estudio de impacto ambiental y la declaración de impacto ambiental", y en la sentencia dictada por la Sala ya se dijo que la actividad administrativa impugnada venía constituida por la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación de 17 de noviembre de 2007, quedando extramuros del recurso resoluciones posteriores.

En cuanto al vicio de nulidad consistente en que la resolución impugnada se dicta prescindiendo del procedimiento establecido, como ya se ha dicho más atrás, esta cuestión ha sido convenientemente resuelta por la Sala, pues la sentencia, tras delimitar lo que constituye el objeto del debate, solventa en lo fundamental la problemática suscitada en función de los concretos particulares planteados por la representación procesal de Río Cenia, S.A.

En atención a las consideraciones expuestas la Sala decide que no procede complementar la sentencia en los términos propuestos por la parte recurrente." (razonamientos jurídicos primero y segundo del auto de 24 de marzo de 2.011)

En consecuencia, la Sala de instancia no se ha pronunciado en la Sentencia impugnada sobre tal cuestión, lo que impide que la parte funde un motivo en la infracción de los preceptos legales y reglamentarios que, en su opinión, harían preceptiva la aprobación de tal documento ambiental. El motivo ha de ser, por tanto, declarado inadmisible por su errónea formulación, pues la parte sólo podría haber denunciado, en su caso, una incongruencia omisiva por parte de la Sala de instancia por su negativa - errónea, en opinión de la parte- a entrar en dicha cuestión, motivo que habría de haber formulado al amparo del apartado 1.c) de la Ley de la Jurisdicción.

SEXTO

Sobre el motivo cuarto, relativo a la modificación de los actos administrativos.

En el cuarto motivo la mercantil recurrente sostiene que se han infringido los artículos 102 , 103 y 105 de la Ley 30/1992 , relativos a diversas formas de proceder a la revisión de un acto administrativo. Entiende la parte que la resolución recurrida de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de 16 de noviembre de 2.007 es contraria a derecho por haber revisado la del mismo órgano de 30 de mayo de 2.006, por la que se aprobó definitivamente el estudio informativo de la variante Benicarló-Vinaroz, prescindiendo de los procedimientos establecidos en los artículos 102 a 105 de la Ley procedimental 30/1992.

La parte solicitó también complemento de la Sentencia al considerar que la Sala juzgadora no había respondido a la alegación, pero la Sala respondió en el Auto de 24 de marzo de 2.011 en los siguientes términos:

"En cuanto al vicio de nulidad consistente en que la resolución impugnada se dicta prescindiendo del procedimiento establecido, como ya se ha dicho más atrás, esta cuestión ha sido convenientemente resuelta por la Sala, pues la sentencia, tras delimitar lo que constituye el objeto del debate, solventa en lo fundamental la problemática suscitada en función de los concretos particulares planteados por la representación procesal de Río Cenia, S.A." (razonamiento jurídico segundo, in fine )

La parte entiende que la Sala o no analizó la alegación o lo hizo implícitamente y de manera errónea, con infracción de los citados preceptos. Admitiendo la afirmación de la Sala en el Auto de 24 de marzo de 2.011 de que efectivamente rechazó tales infracciones -en tal caso y tal como dice con razón la parte, de forma implícita-, el motivo que examinamos, que se basa en ellas, ha de ser rechazado de manera rotunda. La rectificación de un proyecto de carretera mediante una modificación posterior, tanto más si es claramente accesoria -pese a su mayor o menor importancia- como lo es la previsión de un nuevo enlace, en modo alguno puede considerarse ni una revisión de un acto nulo ( art. 102 Ley 30/1992 ), ni requiere una declaración de lesividad del primer acto (artículo 103) ni una revocación del mismo (artículo 105). Se trata de un acto nuevo, autónomo e impugnable por sí mismo y que modifica el proyecto de carretera inicial, sin que dicha modificación afecta o tenga relación alguna con la validez o legalidad del primer acto administrativo. Lo que se modifica, en puridad, es el proyecto de carretera, no tanto el acto administrativo en sí mismo considerado, cuya legalidad y vigencia no resultan afectadas por la resolución posterior. El motivo debe ser pues descartado.

SÉPTIMO

Sobre el motivo quinto, relativo a diversas infracciones procedimentales.

En el último motivo, la mercantil recurrente alega que la Sentencia impugnada ha conculcado los preceptos que se indicaron en el fundamento de derecho primero de esta Sentencia al no haber apreciado que la Administración incurrió en determinadas infracciones procedimentales: haber decretado dos períodos de información pública, no haber dado respuesta a quienes alegaron en el expediente de información pública y haber proseguido con actuaciones posteriores antes de haber finalizado el referido expediente de información pública.

La Sentencia respondía a estas quejas en los siguientes términos:

"

SEXTO

En este contexto, Río Cenia, S.A., alega que se han decretado dos períodos de información pública, el primero en 2003 y el segundo en 2007, si bien, entre ambos períodos de tiempo la Administración adjudicó a una Unión Temporal de Empresas el contrato de consultoría y asistencia del proyecto de construcción -BOE de 1 de enero de 2007-. Este proyecto, dice, modificó el trazado establecido en el primer expediente de información pública lo que trajo como consecuencia la apertura de un nuevo trámite de información que no es otra cosa que una suerte de revisión del contenido de la resolución del primer expediente de información pública, lo que implica absoluto olvido del procedimiento legalmente establecido.

La Sala no comparte este planteamiento, pues tratándose de una modificación cualitativamente relevante o sustancial del proyecto nada impide, es más, es lo procedente, someter a nuevo trámite de información pública las variaciones o determinaciones que puedan resultar como consecuencia del trámite de información pública o cuando razones técnicas aconsejen la modificación del trazado o la variación del proyecto, posibilitando a los afectados poner en conocimiento de la Administración cuantas opiniones o valoraciones tengan por conveniente. En este caso, sin embargo, más que de una modificación se trata de un proyecto complementario, pues según informa la Subdirectora General de Proyectos con fecha 20 de marzo de 2009 -informe obrante al ramo de prueba-, tras la Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 30 de mayo de 2006, por la que se aprueba definitivamente el Estudio Informativo EI.1-E-143 "Autovía N-340. Tramo: Castellón-l#Hospitalet de l#Infant. Subtramo: Variante de Benicarló-Vinarós", el 28 de febrero de 2006 se emitió Orden de Estudio para la redacción del Proyecto de Construcción "Carretera N-340. Tramo Variante de Benicarló-Vinaroz", clave 23-CS- 5670, con objeto de dotar de un acceso por el norte a la población de Vinaroz". Este documento fue sometido a información pública mediante anuncio en el BOE de 2 de agosto de 2007.

Alza queja la actora poniendo de manifiesto que a fecha 2 de agosto de 2007 la Administración ya había adjudicado el proyecto de construcción de la variante y que dicho anuncio no contenía la relación de propietarios, bienes y derechos que pudieran resultar afectados por la expropiación, ocupación temporal o imposición de servidumbres.

La Sala, sin embargo, advierte que la adjudicación a que se refiere la parte, acordada por Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 11 de diciembre de 2006, fue un contrato de consultoría y asistencia, cuya licitación ya había sido anunciada tiempo atrás en el BOE de 16 de junio del mismo año. Por otra parte, en el Anuncio de la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana publicado en el BOE de 2 de agosto de 2007 se indica con claridad que el Documento puede ser examinado en la propia Demarcación, en la Unidad de Carreteras del Estado en Castellón, en la Diputación Provincial de Castellón y en los Ayuntamientos de Vinaroz y Benicarló, a fin de que en el plazo de 30 días hábiles pueda ser examinado por quienes lo deseen y puedan presentar alegaciones y observaciones.

A esa finalidad respondió el escrito de la actora de 7 de septiembre de 2007 presentado en la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana. En dicho escrito, en el que no denuncia irregularidad alguna en la tramitación de expediente, propone una solución alternativa al trazado con objeto de dar servicio a una futura actuación urbanística -Sector Sol de Riu Golf-, poniendo de manifiesto que al menos desde el 24 de febrero de 2006, "ya había realizado gestiones con la Administración de Carreteras para que tuviera en cuenta el Sector en el proyecto del enlace Norte de Vinaroz en la variante de Benicarló-Vinaroz de la N-340".

SÉPTIMO

Sobre la publicación en el BOE de 4 de marzo de 2008 de la Resolución de la Demarcación de Carreteras del Estado de 16 de noviembre de 2007, aquí cuestionada, alega Río Cenia, S.A., que dicha publicación tiene lugar tardía y claramente antedatada, y añade que la Administración, sin haber finalizado el expediente de información pública inició el procedimiento de expropiación forzosa y formalizó las actas de ocupación. Además, dice, la Administración no ha dado respuesta al escrito de alegaciones presentado en la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana el 7 de septiembre de 2007.

Acerca de la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad de los actos administrativos, nuestro Alto Tribunal ha señalado que la primera "exige desde luego la prescindencia total y absoluta de los trámites establecidos legalmente para conformar la voluntad administrativa y garantizar los derechos de los ciudadanos interesados, en tanto que la mera anulabilidad por defectos formales sólo se produce cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión de los interesados, entendida ésta como real quebrantamiento del derecho de defensa que tiene el administrado al modo que establece el artículo 24 de la Constitución , advirtiendo respecto a este segundo supuesto, que la mera omisión de algún trámite, procedimental no basta para la producción de la consecuencia jurídica expuesta, sino que también ha de ser considerada, según apuntábamos, su trascendencia en el derecho de defensa de los interesados e incluso en el propio acto ( STS 21 de julio de 1998 ).

En este contexto, la Resolución de 16 de noviembre de 2007 por la que se aprueba el expediente de Información Pública y definitivamente el Documento para la Información Pública del nuevo Enlace Norte de Vinaroz, variante de Benicarló-Vinaroz, se publicó en el BOE de 4 de marzo de 2008 -también se expuso en los tablones de anuncios de los Ayuntamientos de Vinarós (1 de marzo de 2008) y Benicarló (4 de marzo de 2008), y se notificó a la recurrente el 3 de marzo de 2008-. La recurrente, por tanto, ha tenido pleno conocimiento de dicha actuación administrativa, pudiendo, como así ha sido, plantear la oportuna impugnación al disentir de ella.

Por otra parte, no consta que el Proyecto de Construcción "Carretera N-340. Tramo: variante de Benicarló-Vinaroz" se notificara a Río Cenia, S.A.; así se deduce al menos de la documentación de que disponemos. Semejante proceder, señala la demanda, conlleva la nulidad de pleno derecho de la Resolución impugnada -ex artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 .

Ahora bien, aunque el Proyecto de Construcción, acto previo al procedimiento expropiatorio propiamente dicho, no fuera notificado personalmente a la interesada -no consta que lo fuera, repetimos-, esta actuación no puede considerarse inválida e ineficaz con el alcance que se pretende, pues no carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin ni causó indefensión a la interesada, pues poco después, en el BOP de Castellón de 7 de febrero y en el BOE de 12 de febrero, ambos de 2008, se publicó la Resolución de la Dirección General de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana de 30 de enero de 2008 por la que se anuncia la información pública y se convoca al levantamiento las actas previas a la ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras, lo que a su vez fue notificado a la recurrente el 14 de febrero de 2008.

Igual consideración debe hacerse en lo atinente a la falta de respuesta al escrito de alegaciones presentado en la Demarcación de Carreteras del Estado en la Comunidad Valenciana el 7 de septiembre de 2007, pues "se trataría de un defecto de forma determinante de la anulabilidad del acto, no de la nulidad de pleno derecho, si hubiere causado indefensión o si se hubiere prescindido de las alegaciones formuladas hasta tal punto que el trámite hubiera devenido inútil, impidiendo el acto alcanzar su fin ( STS 12 de marzo de 2004 ). Aun cuando las actuaciones concernientes a este extremo no constan en autos, la Sala ha señalado en anteriores ocasiones que el artículo 34.9 del Real Decreto 1812/1994 no impone a la Administración dar una respuesta pormenorizada a cada una de las cuestiones planteadas en el trámite de Información Pública, pudiendo ser la respuesta común, como permite el artículo 86.3 de la Ley 30/1992 , para aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales." (fundamentos de derecho sexto y séptimo)

Tiene razón la Sala de instancia y hay que desestimar el motivo. Nada hay que añadir a las consideraciones relativas a un nuevo período de información pública que, aun en el caso de que no fuera obligada, no por ello constituiría una infracción procedimental, puesto que su finalidad y resultado sería la de permitir nuevas alegaciones de afectados o interesados en la obra en cuestión, reforzando así las posibilidades de defensa de sus derechos e intereses legítimos.

En cuanto a la falta de respuesta a quienes formularon alegaciones, tiene también razón la Sala en su respuesta (último párrafo del fundamento séptimo), pues efectivamente no es obligada una respuesta administrativa pormenorizada e individualizada a cada alegación que se formula en un trámite de información pública.

Finalmente, en cuanto al prematuro comienzo de actuaciones posteriores al acto impugnado, la queja tampoco puede prosperar pues, tal como sostiene la Sentencia impugnada, tales resoluciones y actuaciones posteriores por sí mismas no afectan a la legalidad de una resolución administrativa anterior como la que da origen al presente procedimiento. Por lo demás, dichas actuaciones posteriores han podido ser impugnadas de forma autónoma y con éxito, como reconoce la propia mercantil recurrente, pues obtuvo una Sentencia estimatoria contra la actuación posterior de la Administración ( Sentencia de 13 de mayo de 2.011, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana , procedimiento 848/2.008); ello que evidencia que la parte recurrente no ha sufrido perjuicio alguno en la defensa de sus derechos como consecuencia de que la Sentencia aquí impugnada no contemplara tales actuaciones posteriores.

OCTAVO

Conclusión y costas.

De acuerdo con las razones expuestas en los anteriores fundamentos de derecho, quedan rechazados todos los motivos en que se funda el recurso de casación, por lo que no ha lugar al mismo. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción , se imponen las costas a la parte recurrente, hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por Río Cenia, S.A. contra la sentencia 22 de diciembre de 2.010 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 322/2.008 . Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente conforme a lo expresado en el fundamento de derecho octavo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-

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