STS, 1 de Julio de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 1201/10 seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco, con fecha 11 de junio de 2012, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que debemos declarar la incompetencia de esta jurisdicción para el conocimiento del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Conrado contra la resolución de 23 de julio de 2010 del Viceconsejero de Empleo, Formación e Inclusión Social, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por el recurrente contra la resolución del Director de Economía Social, Responsabilidad Social Empresarial y Trabajo Autónomo, que denegó la inscripción de la escritura de reactivación de la Entidad Cooperativa Agrícola Ganadera de Erandio, Sociedad Cooperativa Limitada, correspondiendo la competencia al orden jurisdiccional civil".

El Procurador de los Tribunales don Alfonso José Bartau Roja en representación de don Conrado , presentó con fecha 4 de julio de 2012 escrito de preparación del recurso de casación.

La Secretaria Judicial de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco acordó por Diligencia de Ordenación de fecha 5 de julio de 2012 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 18 de septiembre de 2012 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte sentencia por la que estimando el recurso de casación case y anule la meritada sentencia, y estime el recurso contencioso-admininistrativo interpuesto por don Conrado contra Resolución de 23 de julio de 2010 del Viceconsejero de Empleo, Formación e Inclusión Social del Gobierno Vasco que desestimó el Recurso de Alzada interpuesto contra la resolución del Director de Economía Social, Responsabilidad Social Empresarial y Trabajo Autónomo del Gobierno Vasco, que denegó la inscripción de la escritura de reactivación de la Entidad Cooperativa Agrícola Ganadera de Erandio, Sociedad Cooperativa Limitada, declarando la no conformidad a derecho de la resolución recurrida, anulándola y dejándola sin efecto, y, el derecho a la inscripción en el Registro de Cooperativas de Euskadi de la escritura de publicación de reactivación y adaptación de Estatutos de la Cooperativa Agrícola Ganadera de Erandio, Sociedad Cooperativa Limitada.

El CONSEJO SUPERIOR DE COOPERATIVAS DE EUSKADI (CSDE), representado por la Procuradora de los Tribunales doña Lucila Canivel Chirapozu, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 31 de octubre de 2012, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación del CONSEJO SUPERIOR DE COOPERATIVAS DE EUSKADI (CSDE), parte recurrida, presentó en fecha 9 de enero de 2013 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala si bien se case y anule la meritada Sentencia, por economía procesal, no se remitan de nuevo las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, procediéndose a desestimar el Recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Conrado contra la resolución de 23 de julio de 2010 del Viceconsejero de Empleo, Formación e Inclusión Social del Gobierno Vasco que desestimó el Recurso de Alzada interpuesto contra la resolución del Director de Economía Social, Responsabilidad Social Empresarial y Trabajo Autónomo del Gobierno Vasco, que denegó la inscripción de la escritura de reactivación de la Entidad Cooperativa Agrícola Ganadera de Erandio, Sociedad Cooperativa Limitada; reconociéndose la imposibilidad de la reactivación de la Cooperativa Agrícola Ganadera de Erandio, por estar ésta disuelta "ex lege" por no adaptación en plazo de sus Estatutos Sociales a la legislación vigente; declarando la conformidad a derecho de la citada Resolución administrativa; reiterando de esta forma con el Fallo, la Resolución de la Sección 4ª de la Audiencia Provincial de Bizkaia de fecha 15 de julio de 2010 por el que se procedía a nombrar liquidador judicial para la citada Cooperativa.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 29 de abril de 2014, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

Se interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de País Vasco de 11 de junio de 2012, dictada en el recurso 1201/10 , en la que se declaró la competencia de la jurisdicción civil para pronunciarse sobre la pretensión de nulidad de una resolución de la Viceconsejería de Empleo, Formación e Inclusión Social del Gobierno Vasco, que había desestimado el recurso de alzada interpuesto por don Conrado -notario autorizante de la escritura- contra resolución de 23 de abril de 2010 de la Dirección General de Economía Social, Responsabilidad Social Empresarial y Trabajo Autónomo, que había denegado la inscripción de la escritura de reactivación de la Entidad Cooperativa Agrícola Ganadera de Erandio, S.C.L., por ser la causa de su disolución no haber adoptado sus Estatutos en el plazo establecido en la Disposición Transitoria 3ª de la Ley 4/1993 de Cooperativas de Euskadi .

La sentencia impugnada argumenta su decisión en los siguientes términos:

Con carácter preliminar debemos indicar que la LO 3/79 de 18 de diciembre, Estatuto de Autonomía del País Vasco, en el art. 10.23 atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco la competencia exclusiva en materia de "cooperativas...conforme a la legislación general en materia mercantil". Al examinar la constitucionalidad de determinados preceptos de la anterior Ley de Cooperativas del País Vasco (Ley 1/82 de 11 de febrero), la STC 72/83 concluyó afirmando que "la competencia legislativa de la Comunidad en materia de cooperativas ha de ejercerse, de acuerdo con el art. 10.23 Estatuto "conforme a la legislación general de carácter mercantil", expresión que ha de interpretarse en el sentido de que habrá de respetar tal legislación en cuanto sea aplicable a las cooperativas, como sucede en aquellos aspectos en que la legislación general de cooperativas remite a la legislación mercantil o también cuando contiene preceptos mercantiles, como acontece en algún caso, según veremos más adelante."La Ley 4/1993 de 24 de junio, de Cooperativas de Euskadi, deroga la anterior Ley 1/82 de 11 de febrero.

El art. 15, 16, 17.1 y 18 establecen:

Artículo 15. Organización

El Registro de Cooperativas de Euskadi es un registro jurídico adscrito al Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco con estructura orgánica unitaria.

Artículo 16. Eficacia del registro

1.- La eficacia del registro está definida por los principios de publicidad material y formal, legalidad, legitimación, prioridad y tracto sucesivo.

2.- La inscripción de la constitución, fusión, escisión, disolución y reactivación de las cooperativas, así como la de transformación en sociedades de esta naturaleza, tendrá carácter constitutivo. En los demás casos será declarativo.

Artículo 17. Funciones

El Registro de Cooperativas de Euskadi tendrá las siguientes funciones:

Calificar, inscribir y certificar los actos que según la normativa vigente deban acceder a dicho Registro, que se refieran a cooperativas de primero, segundo o ulterior grado, a uniones y federaciones de cooperativas, a asociaciones de dichas federaciones o a otras entidades jurídicas que agrupen mayoritariamente a cooperativas reguladas en la presente ley.

Artículo 18. Normas supletorias

1.- En cuanto a plazos, personación en el expediente, representación y demás materias referidas al Registro de Cooperativas de Euskadi no reguladas expresamente en esta ley o en sus normas de desarrollo, serán de aplicación las normas del procedimiento administrativo.

2.- La reclamación previa a la vía judicial se sustanciará ante el Consejero de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco, aplicando las citadas normas. La demanda judicial se interpondrá, en su caso, ante los Juzgados y Tribunales del orden civil, de conformidad con la ley orgánica del Poder Judicial y normativa procesal aplicable.

El art. 18.2 de la LCE establece, por lo tanto, cómo se impugnan las resoluciones del Registro de Cooperativas de Euskadi, contemplando la reclamación en vía administrativa como requisito previo al ejercicio de las acciones civiles ( arts. 120 y ss Ley 30/92 ), no exceptuando el requisito, lo que resultaría viable por una disposición con rango de ley.

El art. 31.2 del D 59/2005 de 29 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento del Registro de Cooperativas de Euskadi, remite a los arts. 120 y ss Ley 30/92 .

El Dictamen 20/2005 de la COJUA, que resuelve al Consulta 123/2004, sobre el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Organización y funcionamiento del Registro de Cooperativas de Euskadi, parece sostener que el Decreto se aparta del art. 18 , si se entiende como una previsión que reconduce el régimen de impugnación de los actos del Registro al orden civil", sosteniendo que " en contra de lo que pudiera deducirse de la regulación del régimen jurídico de las sociedades cooperativas (contenido en la LCE), el Registro de Cooperativas se configura como una unidad administrativa integrada en un órgano de la Administración General de la CAPV, sus resoluciones son actos administrativos -que han de dictarse de acuerdo con las reglas que rigen el procedimiento administrativo- y resultan impugnables en vía administrativa". Y se argumenta que "la resolución de calificación es un acto de un órgano administrativo sometido a las reglas del derecho administrativo".

Es claro, sin embargo, que el Decreto no puede interpretarse en contra de la Ley. Y el art. 18 de la LCE en su párrafo primero se refiere al procedimiento ante el Registro (plazos, personación en el expediente, representación...), que se sujetan a las normas del procedimiento administrativo. Pero no la decisión de inscribir o no los actos del art. 16.2 de la Ley, respecto de los que la propia LCE deja clara la vía impugnatoria, sin excepcionar la reclamación previa.

Aunque resulta obvio, debemos insistir en que la Ley 4/1993 de 24 de junio, es una norma con rango de Ley; y por lo tanto, únicamente resultaría posible el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, si se considerara que se trata de una norma que vulnere la Constitución, como resulta del art. 5.2 de la LOPJ . El recurrente plantea esta cuestión, en cierta forma, cuando sostiene que se trata de un exceso competencial. Desde luego, es competencia exclusiva del Estado tanto la legislación procesal, como las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común. Es decir, en ningún caso una norma autonómica, aunque tenga rango de Ley puede fijar la competencia de los órganos judiciales para el conocimiento de unos u otros asuntos. El art. 9.4 de la LOPJ establece la competencia de los Juzgados del orden contencioso-administrativo:

4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el art. 82.6 de la Constitución , de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica .

Y el art.1.1 de la LJCA :

Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

El art. 3.a) de la LJCA establece que no corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.

El art.18.2 de la LCE, en opinión de la Sala, no contraviene el art. 9.4 de la LOPJ , en términos que pudiera llevar a su cuestionamiento, para sostener la propia competencia de ésta Sala para el conocimiento del presente recurso contencioso- administrativo. En primer lugar, aunque la STC 72/83 no resulta concluyente respecto de la naturaleza jurídica de las "cooperativas", en todo caso, el propio Estatuto de Autonomía, se refiere a la legislación mercantil, que deberá respetarse en tanto resulta aplicable a las cooperativas. La controversia sobre la naturaleza de las "cooperativas", en todo caso, no se plantea respecto de que pudieran tener relación con el "derecho administrativo", o que tuvieran ésta naturaleza "administrativa"; sinoen todo caso, con la legislación social. Esto explica, precisamente que la propia LCE adscriba el Registro al Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco. Y el art. 18.2 de la LCE lo que trata de aclarar es que la competencia no sería de la legislación social, y que no está excluida de la reclamación previa ( art. 120.1 Ley 30/92 ). Y considerar que la Ley 4/93 de 24 de junio, no es "derecho administrativo", resulta de su propia naturaleza como Ley de Cooperativas de Euskadi, que según el Estatuto de Autonomía, supone el ejercicio de la competencia legislativa en esta materia, sujeta a la legislación mercantil en cuanto sea de aplicación. Concluir que al menos participa de ésta naturaleza de "legislación mercantil", y, en todo caso, concluir que no es derecho administrativo, no es sino la consecuencia lógica. En el supuesto que nos ocupa lo que se planteaba era si era o no posible la reactivación de la Cooperativa, debida a la causa que provocó su disolución, al no haberse adaptado los Estatutos en el plazo legalmente establecido conforme a la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 4/93 de 24 de junio, de Cooperativas de Euskadi . Es decir, la cuestión de fondo no es procedimental, sujeta a la Ley 30/92, sino que se trata de interpretar la Disposición Transitoria de la Ley 4/93, en relación con otros preceptos (entre ellos el art. 88.5 de la Ley 4/93 ).

Es decir, se trata de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una actuación de la Administración (en cuanto el Registro de cooperativas está adscrito al Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno Vasco "con estructura orgánica unitaria"); pero no está sujeto al Derecho Administrativo, sino que la decisión está sujeta a la Ley 4/93 de 24 de junio, que expresamente remite a la jurisdicción civil, previa reclamación, lo que, como hemos expuesto, en opinión de la Sala, no resulta vulnerador del art. 9.4 de la LOPJ , ni existen razones suficientes para su cuestionamiento constitucional por exceso competencial, cuando resulta viable una interpretación coherente con el art. 120.1 de la Ley 30/92 , y con la propia controversia surgida en torno a la naturaleza jurídica de las cooperativas, entre su naturaleza "civil" o "social", en ningún caso "administrativa"

.

El recurso de casación se funda en un sólo motivo, formulado al amparo de la letra a) del artículo 88.1 de la LJC, acusándose en él que la sentencia ha incurrido en defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Razona al efecto la parte recurrente que la inserción de los Registros de Cooperativas en la organización de la respectiva Administración, el carácter administrativo del procedimiento a seguir y la naturaleza de la resolución registral como acto administrativo dictado en ejercicio de una potestad reglada -la resolución calificadora no hace sino aplicar Derecho público-, nos llevan a determinar la jurisdicción competente a favor de la contencioso-administrativa, en aplicación de lo dispuesto en el artículo LOPJ.: "En el orden contencioso-administrativo será competente, en todo caso, la jurisdicción española cuando la pretensión que se deduzca se refiera a disposiciones de carácter general o a actos de las Administraciones" en relación con el artículo 1 LJCA : "Los Juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo..".

Y frente a la afirmación de la sentencia impugnada de que se trataría de una actuación de la Administración no sujeta al derecho administrativo, por estarlo al derecho mercantil en cuanto sea de aplicación, contesta en el sentido de que el resultado de la calificación tiene naturaleza de aprobación administrativa de lo solicitado (o, en su caso, de denegación) dentro de un procedimiento administrativo, dándose además la circunstancia de que, basada fundamentalmente la decisión de la sentencia impugnada en el artículo 18 de la Ley 4/1993, de Cooperativas de Euskadi , se habría incidido en haber aceptado un inconstitucional exceso competencial de la Ley, al no ser la normativa autonómica sede apropiada para determinar la competencia jurisdiccional, además de que el artículo 149.1.18 de la Constitución reserva al Estado la competencia sobre el procedimiento administrativo común, debiendo las CCAA respetar en la regulación del régimen sustantivo las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado en el ámbito de sus competencias ( STC 227/1988, de 29 de noviembre ).

Para pronunciarnos sobre la cuestión partiremos de una afirmación: el artículo 18 de la Ley 4/1993 no realiza una directa determinación de en qué supuestos procede el enjuiciamiento de las resoluciones del Registro de Cooperativas de Euskadi ante la jurisdicción civil o ante la contencioso-administrativa, sino que se limita a designar, en el primer caso y cuando proceda, cual sea el órgano para conocer de la reclamación previa, de modo que será la naturaleza de la actuación del Registro y la legislación que proceda aplicarle la que habrá de fijar cual haya de ser la jurisdicción competente.

Y es aquí donde la Sala de instancia concluye que la competencia del caso corresponde a la jurisdicción civil, por ser la Ley 43/93 aplicada resultado de que el Estatuto de Autonomía atribuye al País Vasco la competencia exclusiva en materia de cooperativas conforme a la legislación general mercantil.

Como decimos, el tema remite no directamente al mencionado artículo 18, sino a la naturaleza de la actividad del Registro al denegar la inscripción de la escritura de reactivación, por lo que de ningún modo cabe apreciar que la Ley haya invadido en este punto competencias exclusivas del Estado.

Así las cosas, conviene notar que el artículo 16 de la Ley Vasca 4/1993 da efecto constitutivo a la inscripción de la constitución, fusión, escisión, disolución y reactivación de las cooperativas, de modo que será el momento de la inscripción de la escritura pública de constitución el determinante de que adquiera personalidad jurídica ( arts. 10 y 11 de la Ley 4/1993 ), todo lo que a su vez tiene origen en la voluntad privada de fundar una sociedad cooperativa (artículo 12) que en principio puede realizar cualquier actividad económica o social y cuyo objeto prioritario es la promoción de las actividades económicas y sociales de sus miembros y la satisfacción de sus necesidades con la participación activa de los mismos, observando los principios del cooperativismo y atendiendo a la comunidad de su entorno (art. 1).

En esta configuración jurídica y en su instrumentación básica, los elementos de una libre, concurrente y privada voluntad constitutiva para dar cumplimiento mediante una forma específica de sociedad a intereses de los otorgantes y promotores de la misma dibujan un horizonte de derecho privado en cuanto al nacimiento y pervivencia del ente social, que hacen correcta la tesis de la Sala sentenciadora de entender que, siendo imputable el acto a un órgano administrativo, sin embargo su estricta actuación calificadora en los supuestos mencionados en el citado artículo 16 no está sujeta al derecho administrativo y por eso su revisión jurisdiccional no compete a la jurisdicción contencioso-administrativa. No porque lo ordene la Ley Vasca , sino por aplicación de lo dispuesto en los artículos 9.4 de la Ley LOPJ y el 1.1 de la LJCA , argumento que implica desestimar el motivo y el recurso de casación que en él se funda.

Procede que impongamos las costas a la parte recurrente, si bien fijamos el importe máximo de las mismas por todos los conceptos en la suma de tres mil euros.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,