STS, 26 de Noviembre de 2008

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 17 de marzo de 2004, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1185 de 2001, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido: ESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Rodrigo contra la Resolución del Excmo. Sr. Ministro de Medio Ambiente de fecha 24 de abril de 2001, por el concepto de desestimación del recurso de reposición interpuesto contra la Orden Ministerial de 5 de julio de 2000, a que las presentes actuaciones se contraen, que anulamos por no ser conforme a Derecho. Todo ello previa la desestimación de la excepción de falta de legitimación activa. Sin expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa en los siguientes hechos declarados probados, contenidos en el primer fundamento jurídico de la misma: «1.- Por Resolución de 16 de mayo de 1997 el Excmo. Sr. Ministro de Defensa dictó Resolución declarando la desafección y alienabilidad de, entre otros, los terrenos comprendidos en el Campo de Vuelo del Aeródromo Militar de Tablada de Sevilla, así como los afectados por la Autovía de Circunvalación que atravesará dicho aeródromo. 2.- El 11 de febrero de 2000 la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa envió oficio al Ministerio de Medio Ambiente interesando se procediese de conformidad con lo establecidos en el art 17 de la vigente Ley de Costas. 3.- El Ingeniero Jefe del Servicio emitió informe indicando que se consideraban innecesarios los terrenos a los que se refería el Ministerio de Defensa, ya que se encuentran distantes unos 500 metros de la zona de dominio público marítimo terrestre. 4.- El 13 de abril de 2000 se dictó Resolución en la que se declaraban los terrenos de la Base Aérea de Tablada (Sevilla) innecesarios para protección y utilización del dominio público marítimo-terrestre, excepto la franja de 200 metros de ancho colindantes con dominio público marítimo terrestre, delimitada por la línea de deslinde y la paralela hacia el inferior, separada 200 metros. 5.- No consta le fecha en que dicha resolución se comunicó a la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa. 6.- El 27 de junio de 2000 la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa elaboró escrito en el que solicitaba se modificase la resolución de 13 de abril de 2000, declarando la innecesariedad para la protección o utilización del dominio público marítimo-terrestre de los terrenos antes descritos. Consta que dicha comunicación tuvo entrada en el Ministerio de Medio Ambiente el 13 de julio de 2000. 7.- Antes, el 3 de julio, se remitió dictamen del Consejo de Estado de fecha 22 de junio de 2000. De la lectura de dicho dictamen se infiere que la Sociedad Consorcio de Tablada SA había adquirido el 100% de los derechos de reversión sobre determinadas fincas. Y estando interesada la entidad en la mayor adquisición posible de los Terrenos de Tablada proponía una transacción a la Administración. Indicaba que se había dictado una sentencia favorable a los reversionistas recurrida ante el TS y proponía una transacción estando dispuesta a abonar determinadas sumas por las parcelas. El acuerdo se aprobó por el Consejo de Estado. 8.- El 5 de julio de 2000 el Ministerio de Medio Ambiente dictó Resolución indicando que aunque el escrito de 27 de junio no venía calificado, entendía que era un supuesto de requerimiento del art 44 de la LJCA. Acto seguido se razona que la protección que se deriva de la servidumbre establecida en el art 23 de la Ley de Costas puede ser suficiente para los objetivos que la Dirección De Costas tiene encomendados de protección, defensa y mantenimiento de la integridad del dominio público marítimo- terrestre, todo ello sin perjuicio de trasladar el ruego de que, respetando la ordenación territorial aplicable se precise concentrar los espacios libres junto al río, a fin de conseguir 100 metros complementarios, hasta alcanzar los 200 metros, que es lo que se pretendía. Indicando que las especiales circunstancias concurrentes y la defensa de los intereses generales, teniendo en cuenta que los mismos intereses podía obtenerse de forma análoga por otros mecanismos, hacía razonable atender al requerimiento y, en consecuencia, se declaraban innecesarios para el dominio público marítimo terrestre los terrenos a los que se hace referencia, la cual queda sin efecto. 9.- El 18 de septiembre de 2000 el recurrente formuló recurso de reposición. En dicho escrito indicaba que los terrenos se sacaron a subasta sin previa declaración de innecesariedad en julio de 1997. También se dice que los terrenos son inundables. Destacaba que aunque el escrito de Defensa no llegó hasta el 13 de julio, el 5 de julio de dictó la Resolución. Se dice que los motivos de la decisión son económicos y no ambientales, pues Defensa indicaba que había procedido a la subasta de parte de los terrenos habiéndose adjudicado a Consorcio de Tablada SA y de mantenerse la decisión, la subasta podría ser declarada nula de pleno derecho, declarándose la responsabilidad de la Administración. Razonaba además que el requerimiento del art 44 se realizó fuera de plazo. Además entiende que el art 44 no es de aplicación y que la anulación debió obtenerse por la vía del art 102, 103 o 105 de la Ley 30/1992. 10.- Obra informe del Jefe de Servicio al recurso de reposición en el que se dice que al motivo de la declaración inicial de la franja de 200 metros fue asegurar la protección paisajística que la Ley de Costas encomienda a la zona de servidumbre de protección, en una franja más amplia que los 100 metros que establece el art 23.1 de la Ley de Costas. La ampliación a 200 metros se fijó por analogía con lo establecido en el art 23.2 de la Ley. Añadiendo que la delimitación del dominio público marítimo-terrestre en el rió Guadalquivir en la zona afectada por las mareas se ha venido haciendo a partir del alcance efectivos actual de las mismas y de los testimonios recientes, pero en ningún caso se ha delimitado los terrenos alcanzados por las mayores crecidas fluviales pues no es esta la definición de dominio público marítimo-terrestre que da la Ley de Costas. Así pues, las consideraciones de inundabilidad por avenidas fluviales tienen cabida en la definición de dominio público hidráulico, en el planeamiento urbanístico y en la Ordenación del Territorio, pero no en la definición de dominio público marítimo terrestre. 11.- El 24 de abril de 2001 se dicta Resolución desestimando el recurso de reposición. Acordándose estimar el requerimiento de la Gerencia. Se razona que la línea de deslinde es la trazada y desde ella se cuentan los 100 metros de servidumbre de protección. Además es la Administración del Dominio Público Hidráulico la que tiene competencias en orden a las mayores avenidas fluviales y está representada en la Administración de Ordenación del Territorio y Urbanismo, sin que haya considerado a los terrenos inundables. Se razona que ciertamente el escrito tiene entrada el 13 de julio, pero que existen otras vías más rápidas de transmisión y que la Administración tenía conocimiento del mismo antes del 13 de julio».

Se declara también en el segundo fundamento jurídico de la sentencia que: «Establece el art 109 de la Ley 22/1988 que "será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en esta Ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación", estableciendo el art 19.1.h) que tiene legitimación "cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las leyes". Siendo lo típico de la acción pública que el título legitimador es de índole formal -la atribución por la ley-, estando desvinculado de cualquier interés sustantivo o material del recurrente. Por lo tanto, los esfuerzos de los codemandados tendentes a patentizar la ausencia de interés material del recurrente son irrelevantes al existir acción pública. Por lo demás, el juego de la acción pública cuando se trata de hacer efectivos los preceptos de la Ley de Costas se encuentra reconocido, entre otras, en la STS de 18 de noviembre de 2003 (Rec 8111/1999 ). Debemos por todo lo expuesto rechazar la excepción de falta de legitimación que al amparo del art 69.b) de la LJCA han articulado todos los demandados».

Finalmente, la Sala de instancia esgrime, como razones para estimar el recurso contencioso-administrativo ante ella interpuesto, que: «El segundo argumento que debemos analizar es si por la vía del art 44 de la LJCA podía el Ministerio de Medio Ambiente revocar y dejar sin efecto la Resolución anterior declarando los terrenos de la Base Aérea de Tablada (Sevilla) innecesarios para protección y utilización del dominio público marítimo-terrestre, excepto la franja de 200 metros de ancho colindantes con dominio público marítimo terrestre, delimitada por la línea de deslinde y la paralela hacia el inferior, separada 200 metros. Lógicamente el análisis de este argumento es previo, pues de estimarse acertado procedería la anulación de la resolución recurrida sin entrar a analizar si materialmente esta justificada o no la reducción finalmente acordada. Todo ello dejando al margen la argumentación relativa a la extemporaneidad del requerimiento, pues no está acreditado cuando conoció este dato la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Defensa. El recurrente sostiene que el art 44 no es de aplicación pues el GIED y el Ministerio de Medio Ambiente son la misma administración pública, indicando que si el Ministerio de Medio Ambiente quería dejar sin efecto su resolución, debía proceder con arreglo a lo establecido en los arts 102 y siguientes de la Ley 30/1992. Frente a este argumento el Sr. Abogado del Estado entiende que si estamos ante un supuesto del art 44 de la LJCA, si bien centra su análisis en la razonabilidad del cambio de criterio, posición que comparten los codemandados. Establece el art 44 de la LJCA que en los litigios "ente Administraciones públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada". El precepto es interpretado en el sentido de que cualquier Administración pública que esté procesalmente legitimada para formular una pretensión frente a otra puede utilizar la vía del art 44 de la LJCA. Analizando este precepto la STS de 31 de diciembre de 2001 (Rec 43/2000 ) ha dicho que el "artículo 44 LRJCA ha extendido a todos los litigios entre Administraciones Públicas el trámite del requerimiento previo al recurso previsto, en el ámbito de la Administración local, en el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y, en el ámbito de los conflictos constitucionales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en el artículo 63 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional. En los casos del artículo 44 de la LRJCA la Ley ha establecido un mecanismo de concertación y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, conforme al clima de coordinación que es principio general de las relaciones entre todas ellas (artículo 103.1 CE; artículo 55 de la LRBRL; artículo 3 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado artículos 3 y 4 de la LRJPAC, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero y artículo 4 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del proceso autonómico)". Por lo tanto, el precepto en el que se ha amparado la Administración para dejar sin efecto su anterior resolución no es de aplicación, pues no estamos ante un caso de litigios entre Administraciones Públicas. En este sentido conviene recordar que la Ley 28/1984, de 31 de julio, de creación de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa estableció que dicho organismo se regiría por las disposiciones de la citada norma y por el régimen jurídico de las entidades estatales autónomas y por la Ley 11/1977, general presupuestaria. Se trata, por lo tanto, de un organismo autónomo dependiente del Ministerio de Defensa que, en principio, no tiene legitimación para impugnar la actividad de la Administración de la que dependen, en este caso la Administración del Estado -art 20.c) de la LJCA -, lo que abunda en el hecho de que no resulta de aplicación el art 44 de la LJCA. Por lo tanto, si la Administración del Estado quiere dejar sin efecto una resolución anterior, por así exigirlo el interés público, debe acudir a los mecanismos establecidos en los arts 102 y siguientes de la Ley 30/1992. Procede, por lo tanto, la estimación del recurso dejando claro que no hemos juzgado la procedencia o improcedencia de la reducción realizada por la Resolución de 5 de julio de 2000. Por lo demás, vistos los términos del debate el documento presentado por el recurrente en su escrito de 5 de septiembre de 2003 es irrelevante; y en cuanto a la posible indefensión de terceros insinúa uno de los codemandados, no cabe alegar la indefensión por quien no la padece».

Notificada la referida sentencia a las partes, tanto el Abogado del Estado como la representación procesal de la entidad Consorcio de Tablada S.A. presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 12 de mayo de 2004, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, Don Rodrigo, representado por la Procuradora Doña Yolanda Serna Sierra, y, como recurrente, la entidad Consorcio Tablada S.A., representada por el Procurador Don Luis Estrugo Muñoz, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación y, recibidas las actuaciones de la Sala de instancia, se dio traslado al Abogado del Estado, en la representación que le es propia, para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por el preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el mismo plazo, quien, con fecha 8 de julio de 2004, presentó escrito manifestando que no sostenía el recurso de casación, por lo que esta Sala, con fecha 15 de julio de 2004, dictó auto declarando desierto el recurso de casación preparado por el Abogado del Estado.

La representación procesal de la entidad Consorcio Tablada S.A. basa su recurso de casación en dos motivos, al amparo el primero del artículo 88.1 a) de la Ley de esta Jurisdicción, por considerar que la Sala de instancia ha interpretado incorrectamente lo establecido en el artículos 109 de la Ley de Costas al considerar que el demandante estaba legitimado para el ejercicio de la acción pública, ya que aquél no la esgrimió para defender el dominio público marítimo-terrestre sino para hacerse eco de una campaña periodística organizada en evitación del desarrollo urbanístico de los terrenos del aeródromo de Tablada, por lo que ha usado la acción pública para la defensa de unos intereses espurios, y el segundo, invocado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala sentenciadora lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dado que no se está ante un supuesto de este precepto, aunque así lo califique el Ministerio de Medio Ambiente, contemplando dicho precepto exclusivamente un tema de legalidad y no de discrecionalidad administrativa, puesto que el requerimiento que en él se prevé no es más que un requisito previo y potestativo para deducir recurso contencioso-administrativo, y, en consecuencia, se está refiriendo a conflictos entre Administraciones cuando una considera que la otra ha infringido con una resolución dictada el ordenamiento jurídico, pero en el presente caso se está ante un supuesto de petición de revocación que, en ejercicio de una potestad discrecional, un órgano, la Gerencia del Ministerio de Defensa, dirige a otro, Ministerio de Medio Ambiente, petición que no se puede considerar el trámite previo para el ejercicio del recurso contencioso-administrativo del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, mientras que el artículo 17 de la Ley de Costas permite a la Administración decidir la necesidad o no de adscribir los terrenos al dominio público, no teniendo el escrito de la Gerencia del Ministerio de Defensa otra finalidad que la de pedir a la Administración que reconsidere su decisión y la sustituya por la no adscripción de los terrenos al dominio público, al quedar suficientemente garantizada su protección con la servidumbre de cien metros ampliable a otros cien, y, además, la primera decisión podría revocarse sin necesidad de recurso jurisdiccional ni de utilizar el trámite del artículo 44 de la Ley de esta Jurisdicción sino con una simple petición de la Gerencia del Ministerio de Defensa porque la primera decisión no generó derechos subjetivos a favor de nadie y podía revocarse sin acudir al procedimiento del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común con sólo acudir a lo establecido en el artículo 105 de esta misma Ley, siempre que no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico, supuestos todos que no concurren en este caso, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto y se declare la legalidad de la resolución impugnada con imposición de las costas al demandante.

Planteada a la recurrente la posible inadmisibilidad del recurso de casación, alegó lo que a su derecho convino y la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, después de oír también al recurrido, dictó auto con fecha 13 de julio de 2006 declarando admisible el recurso de casación interpuesto, por lo que, con fecha 12 de enero de 2007, se dio traslado a la representación procesal del comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 2 de marzo de 2007, aduciendo que, con arreglo a la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencia de esta Sala que se citan, la acción ejercitada en la instancia es pública, y, en cuanto al segundo motivo de casación, se plantea una cuestión jurídica no abordada en la instancia, dado que la razón de decidir la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas fue que no se siguió el procedimiento adecuado para revocar la primera resolución que adscribía los terrenos al dominio público marítimo-terrestre, de modo que, si la entidad recurrente considera que por el procedimiento del artículo 105 de la Ley 30/1992 es posible revocar aquella primera resolución administrativa, lo que debe hacer es así instarlo de la Administración, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de las costas a la parte recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 12 de noviembre de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Las causas de inadmisión que alega la representación procesal del comparecido como recurrido no procede examinarlas porque, planteadas en su día por esta Sala, fueron expresamente rechazadas por el auto que admitió a trámite el recurso de casación interpuesto.

En el primer motivo de casación la representación procesal de la entidad recurrente afirma que, aun cuando el ordenamiento jurídico, concretamente el artículo 109 de la Ley de Costas, admita el ejercicio de la acción pública para exigir el cumplimiento de lo establecido en esta Ley, el demandante esgrimió tal acción con la torcida finalidad de hacerse eco de una campaña periodística para evitar que fuesen urbanizados los terrenos del aeródromo de Tablada en Sevilla y no lo hizo en defensa del dominio público marítimo-terrestre, por lo que ha efectuado un uso abusivo de dicha acción.

Este motivo de casación no puede prosperar porque, además de basarse en una hipótesis gratuita, lo cierto es que la acción pública ejercitada viene claramente reconocida en el citado artículo 109 de la Ley de Costas y en el artículo 202 de su Reglamento, según lo ha interpretado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, entre otras, en sus Sentencias de fechas 18 de noviembre de 2003 (recurso de casación 8111/1999) y 9 de junio de 2004 (recurso de casación 875/2002 ), que es, en definitiva, la tesis del Tribunal de instancia, quien ha estimado tal acción por las razones que se expresan en la sentencia recurrida al examinar la cuestión relativa a la ilegalidad de las resoluciones administrativas impugnadas.

La Sala sentenciadora, según hemos indicado, anula la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 5 de julio de 2000 y la resolución del propio Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 24 de abril de 2001, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la anterior, porque, para dejar sin efecto lo decidido en su previa resolución de 13 de abril de 2000, había aceptado un requerimiento formulado por la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de Defensa de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuando, por tratarse de la misma Administración del Estado (Medio Ambiente y Defensa), no cabe seguir dicho procedimiento previsto para litigios entre Administraciones Públicas distintas, de manera que, si la Administración del Estado trataba de dejar sin efecto una resolución anterior propia por así exigirlo el interés público, debería ajustarse a los procedimientos contemplados en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992.

La entidad recurrente, al articular el segundo motivo de casación, asegura que la Sala de instancia ha infringido el citado artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, dado que, aun cuando el Ministerio de Medio Ambiente así lo calificase, lo cierto es que no se estaba ante un supuesto contemplado en dicho precepto.

Con esta argumentación se viene, en definitiva, a dar la razón al Tribunal a quo por su modo de proceder declarando ilegal la aplicabilidad del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional, pero, más adelante, al continuar con el desarrollo de este segundo motivo de casación, se asegura que, al no existir en este caso derechos subjetivos derivados de la primera resolución del Ministerio de Medio Ambiente, cabía que éste la revocase conforme a lo establecido en el artículo 105 de la Ley 30/1992 sin necesidad de acudir al procedimiento del artículo 102 de esta misma Ley.

Este argumento arranca de un presupuesto inexistente, cual es que la Sala a quo ha declarado que la Administración del Estado debió seguir, para revocar su decisión anterior, el trámite contemplado en el artículo 102 de la Ley 30/1992, cuando lo que dicha Sala declaró es la ilegalidad del procedimiento seguido, que fue el previsto en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, mientras que, para revisar dicha Administración de oficio su acto previo, se debió «acudir a los mecanismos establecidos en los artículos 102 siguientes de la Ley 30/1992 », sin indicar cuál de ellos debería haberse seguido.

Tiene razón la representación procesal del comparecido como recurrido cuando afirma que si la entidad recurrente considera que el procedimiento a seguir es el previsto en el artículo 105 de la Ley 30/1992, así lo deberá solicitar a la Administración para que ésta, en su caso, decida en consecuencia, pero lo cierto es que el procedimiento seguido en el caso enjuiciado para revocar su previa decisión (artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ) ha sido incorrecto, por lo que la Sala de instancia ha anulado las resoluciones impugnadas, de manera que este segundo motivo de casación ha de ser desestimado también.

La improcedencia de ambos motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del comparecido como recurrido, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.