STS, 25 de Noviembre de 2008

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2008:7166
Número de Recurso5958/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución25 de Noviembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de noviembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 5958 de 2004, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre y representación del Ayuntamiento de Muxika, contra la sentencia pronunciada, con fecha 31 de marzo de 2004, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo número 2605 de 2002, sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de Muxika contra la Orden, de 19 de agosto de 2002, del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la Orden, de 6 de junio de 2002, por la que se impone a la Comisión de Gobierno del citado Ayuntamiento una multa de 2067'63 euros, así como el deber de anular la licencia otorgada el 12 de febrero de 1998 contraviniendo el Plan Rector de Uso y Gestión de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez y después por el Procurador Don Felipe Juanas Blanco.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó, con fecha 31 de marzo de 2004, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2605 de 2002, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar como desestimamos el presente recurso nº 2605/2002, interpuesto por la Procuradora Doña Idoia Malpartida Larrinaga en nombre y representación del Ayuntamiento de Muxika contra la Orden de 19 de agosto de 2002 del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la orden de 6 de junio de 2002 por la que se impone a la Comisión de Gobierno del citado Ayuntamiento una multa de 2.607,63 euros así como el deber de anular la licencia otorgada el 12 de febrero de 1998 contraviniendo el Plan Rector de Uso y Gestión de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Sin imposición de las costas».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Ciertamente el art. 29.3 de la Ley vasca 2/98, de 20 de febrero dispone que, de no existir una unidad especializada, la instrucción de los expedientes sancionadores corresponderá a un funcionario de la asesoría jurídica del departamento competente en la materia, siendo así que, en el supuesto de autos, fue nombrado instructor un funcionario con la titulación de arquitecto. La Sala considera que conforme a lo previsto por el art. 63.2 LRJAP y PAC el vicio denunciado no tiene virtualidad invalidante, ya que se trata de un defecto meramente formal al que el Ayuntamiento recurrente no anuda indefensión alguna. Por lo demás el hecho de que el funcionario nombrado instructor hubiera emitido con anterioridad informe apreciando la vulneración del PRUG no infringe precepto alguno. La LRJAP y PAC exige la separación entre las fases instructora y sancionadora del expediente, que deben estar encomendadas a órganos distintos (art. 134.2 ), disponiendo el art. 29.4 de la Ley vasca 2/98 que el funcionario instructor no tendrá ninguna dependencia funcional en la referente al cumplimiento de su labor instructura y durante el tiempo que dure ésta. Por lo demás, el funcionario designado instructor del expediente sancionador está sometido a las causas de abstención legalmente previstas pudiendo, en su caso, ser recusado por los interesados. Pues bien en el caso de autos se respetan los principios materiales antedichos, sin que se aprecie que concurra en el funcionario designado instructor causa de abstención alguna, puesto que, de conformidad con lo previsto por el art. 28.2 LRJAP y PAC, no la constituye el hecho de que hubiera emitido con anterioridad informe apreciando la vulneración del PRUG.».

TERCERO

También se declara por la sentencia recurrida en su fundamento jurídico tercero que: «Se alega en segundo lugar que la Comisión de Gobierno carece de personalidad jurídica y que en cuanto mero órgano administrativo no puede ser sujeto responsable de infracción alguna. La resolución impugnada sanciona la infracción del régimen de usos del PRUG, cometida en la modalidad prevista por el art. 28.2 de la Ley 5/89, de 6 de julio de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera del Urdaibai, esto es infracción muy grave o grave del régimen de usos amparada por licencia municipal, supuesto en el cual, además de la responsabilidad en que pudieran incidir el titular de la licencia, el empresario y el director técnico, el precepto citado señala como sujetos responsables de la infracción a todo cargo o autoridad pública que hubiese autorizado su otorgamiento. Por tanto los miembros integrantes de la Comisión de Gobierno, que mediante acuerdo adoptado el 12 de febrero de 1998 por unanimidad otorgaron la licencia de obras con infracción del régimen de usos del PRUG, son responsables a título personal e individual de la infracción que se les imputa, pese a que integren un mero órgano de gobierno sin personalidad jurídica, ya que responden a título personal de conformidad con lo previsto por el art. 9.1 de la Ley vasca 2/1998, de 20 de febrero, aun cuando sus actos conformen la voluntad de una persona jurídica cual es el Ayuntamiento que arrostrará las consecuencias inherentes a los mismos, particularmente en lo relativo a la restauración de la legalidad medioambiental alterada. Ciertamente la resolución sancionadora incurre en un error al considerar que la responsabilidad de la Comisión de Gobierno lo es en cuanto persona jurídica de conformidad con el art. 9.3 de la Ley 2/98. Se trata como hemos dicho de un órgano colegiado sin personalidad jurídica que conforma la voluntad de la Administración local que gobierna, lo que hace a sus integrantes responsables a título individual por su participación en la toma de decisiones de dicho órgano, responsabilidad que podrán salvar mediante su voto en contra. La resolución recurrida impone en su parte dispositiva a la propia Comisión de Gobierno el deber de restaurar la legalidad medioambiental perturbada estableciendo que deberá proceder a la anulación de la licencia concedida a través del procedimiento previsto para la revisión de oficio de los actos administrativos declarativos de derechos. Evidentemente se trata de un error, puesto que el cumplimiento de dicho deber incumbe al Ayuntamiento Pleno y no a la Comisión de Gobierno (art. 22.2.j ) LBRL ). Ahora bien, es esta una cuestión escasamente relevante desde el momento en que el expediente se ha entendido en todo momento con el Ayuntamiento de Muxika, a quien se notificó la incoación del expediente sancionador y el nombramiento de instructor (folio 163 del expediente), siendo el propio Ayuntamiento quien recurrió en reposición (folio 231) y finalmente interpuso el presente recurso jurisdiccional, en el correcto entendimiento de que a dicha Administración pública corresponde el cumplimiento del deber de restauración de la legalidad impuesto en la resolución recurrida».

CUARTO

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Muxika presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 19 de mayo de 2004, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

QUINTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez y después por el Procurador Don Felipe Juanas Blanco, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Muxika, representado por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 130, 134, 135 y 137 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 11, 19, 20 y 23 de la Ley de Bases de Régimen Local y 24.2 de la Constitución, pues si, como se afirma en la sentencia recurrida, la responsabilidad es a título personal de los concejales, ellos deberían ser los sancionados y no la Comisión de Gobierno, de manera que sobre ellos debería recaer el reproche de culpabilidad individualmente, no de forma objetiva, y menos cabe atribuírselo a un órgano colegiado carente de personalidad jurídica, cual es la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento, mientras que el hecho de que tanto en el expediente administrativo sancionador como en sede jurisdiccional se haya personado el Ayuntamiento recurrente no es razón para hacer tabla rasa de la aplicación de los principios generales informadores del régimen sancionador, puesto que su comparecencia ha tenido la exclusiva finalidad de hacer patentes tales deficiencias; y el segundo por haber vulnerado el Tribunal sentenciador lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 9.3 y 25 de la Constitución, porque, al haberse solicitado autorización municipal para reformar la planta baja del inmueble, al objeto de construir una cocina, un baño y un trastero, variando la ubicación de las escaleras de acceso a la planta primera, el técnico municipal informó favorablemente por considerar que no se modificaba la actividad o uso inicial del edificio, mientras que el artículo 28.2 de la Ley 5/89 de Urdaibai sólo sanciona la resolución que se adopte en contra del informe técnico desfavorable, pues, para poder derivar responsabilidades a las autoridades públicas, el tipo infractor requiere que se conceda la licencia en contra del informe expreso negativo, ante todo cuando en la propia licencia se ha efectuado la advertencia expresa en el sentido de no autorizarse el cambio de uso de agropecuario a residencial, por lo que no puede considerarse que exista infracción consumada por modificación o cambio de uso, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declaren sin valor ni efecto alguno las resoluciones del Consejero del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, objeto de impugnación, por no ser ajustadas a derecho.

SEXTO

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 5 de febrero de 2007, aduciendo primero la inadmisibilidad de dicho recursos por insuficiencia de cuantía, ya que la multa impuesta fue de 2.067,63 euros, a la que debería sumarse la cuantía de la anulación de la licencia, que vendrá determinada por el coste de los obras de construcción autorizadas por la referida licencia, que, con arreglo al presupuesto presentado, asciende a 9.280, 23 euros, de modo que la cuantía del recurso asciende a 11.347,86 euros, de modo que, aun fijada la cuantía como indeterminada, lo cierto es que no supera la cifra establecida legalmente para que tenga acceso a la casación, siendo también inadmisible el recurso de casación porque éste pretende fundarse en infracción de normas de derecho estatal que no fueron oportunamente invocadas en el proceso ni consideradas por la Sala de instancia, y, en cuanto al fondo del primero motivo de casación, en el derecho administrativo sancionador cabe que las personas jurídicas sean responsables de ilícitos administrativos, según establece el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, y en el caso enjuiciado fue la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Muxika la que concedió la licencia, por lo que frente a ella se siguió el procedimiento sancionador, sin que tal hecho, como se declara en la sentencia, resulte relevante porque fue el Ayuntamiento quien actuó y compareció tanto en la vía previa como en sede jurisdiccional, mientras que, en cuanto a la presunción de inocencia y a la tipicidad, los hechos sucedidos corroboran que se concedió una licencia en contra del régimen de usos regulado en el Plan Rector de Uso y Gestión de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, como se declara en la sentencia recurrida, pues las modificaciones autorizadas fueron sustanciales al dotar al edificio inicialmente proyectado, para el que se había dado licencia y había sido autorizado, de unos servicios que la convertían en una vivienda, lo que viene expresamente recogido como infracción grave al referirse la norma tanto a la licencia concedida en contra del informe técnico como a la que se otorga contraviniendo el régimen de usos previstos aun cuando el informe fuese favorable, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se impongan las costas a la parte contraria.

SEPTIMO

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 11 de noviembre de 2008, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Alega la representación procesal de la Administración comparecida como recurrida la inadmisibilidad del presente recurso de casación por defecto de cuantía y porque se invocan, al articular los dos motivos esgrimidos, infracciones de normas que no fueron aducidas en la instancia ni tenidas en cuenta por la Sala sentenciadora, de manera que dicho recurso está incurso en las causas de inadmisión previstas en el artículo 86.2 b) y 4 de la Ley Jurisdiccional, y así se debe declarar conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 93.2 y 95.1 de la misma Ley.

Para rechazar ambas causas basta recordar que la resolución administrativa impugnada no sólo impuso a la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Muxika una multa de 2.067,63 euros sino el deber de restaurar la legalidad, para lo que debería proceder a la anulación de la licencia concedida por acuerdo de 12 de febrero de 1998 a través del procedimiento previsto en el artículo 103 de la Ley 30/1992, pronunciamiento éste de cuantía indeterminada, según se fijó en la instancia, sin que sea cierto que los preceptos esgrimidos como conculcados por la Sala sentenciadora en el primer motivo de casación no han sido invocados oportunamente en el proceso ni considerados por dicha Sala, dado que tal cuestión es la que ésta examina en el tercer fundamento jurídico de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, y, al resolverla, le achaca el Ayuntamiento recurrente la vulneración de los preceptos estatales que invoca en ese primero motivo de casación.

SEGUNDO

Como hemos dejado expuesto en el antecedente quinto de esta sentencia, en el primer motivo de casación la representación procesal del Ayuntamiento recurrente denuncia que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 130, 134, 135 y 137 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 11, 19, 20 y 23 de la Ley de Bases de Régimen Local y 24.2 de la Constitución, pues si, como se afirma en la sentencia recurrida, la responsabilidad es a título personal de los concejales, ellos deberían ser los sancionados y no la Comisión de Gobierno, de manera que sobre ellos debería recaer el reproche de culpabilidad individualmente, no de forma objetiva, y menos cabe atribuírselo a un órgano colegiado carente de personalidad jurídica, cual es la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento, mientras que el hecho de que tanto en el expediente administrativo sancionador como en sede jurisdiccional se haya personado el Ayuntamiento recurrente no es razón para hacer tabla rasa de la aplicación de los principios generales informadores del régimen sancionador, puesto que su comparecencia ha tenido la exclusiva finalidad de hacer patentes tales diferencias.

Este primer motivo de casación, resumidamente transcrito, debe ser estimado por las razones que seguida y brevemente vamos a exponer.

TERCERO

La Sala de instancia declara en el tercer párrafo del fundamento jurídico tercero que «los miembros integrantes de la Comisión de Gobierno, que mediante acuerdo adoptado el 12 de febrero de 1998, por unanimidad otorgaron la licencia de obras con infracción del régimen de usos del PRUG, son responsables a título personal e individual de la infracción que se le imputa, pese a que integran un mero órgano de gobierno sin personalidad jurídica, ya que responden a título personal de conformidad con lo previsto por el artículo 9.1 de la Ley vasca 2/1998, de 20 de febrero, aun cuando sus actos conformen la voluntad de una persona jurídica, cual es el Ayuntamiento que arrostrará las consecuencias inherentes a los mismos, particularmente en lo relativo a la restauración de la legalidad medioambiental alterada».

Pues bien, a pesar de que el procedimiento sustanciado, que ha finalizado con la imposición de una multa y el deber de restaurar la situación mediante la anulación de la licencia concedida a través del procedimiento establecido en el artículo 103 de la Ley 30/1992, se ha seguido exclusivamente frente a un órgano del Ayuntamiento, cual es la Comisión de Gobierno, que carece de personalidad jurídica, lo que el Ayuntamiento ha venido denunciando en sus comparecencias tanto en la vía previa como en sede jurisdiccional, el Tribunal a quo considera que tal modo de proceder constituye un mero error irrelevante jurídicamente porque el Ayuntamiento formuló alegaciones en el expediente administrativo y dedujo el oportuno recurso de reposición frente a aquella decisión y después interpuso recurso contencioso-administrativo.

No compartimos nosotros esta tesis de la Sala sentenciadora porque la actuación de la Administración autonómica, al tramitar y resolver el procedimiento sancionador, ha eludido lo establecido en el artículo 130.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia.

La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento no es una persona jurídica sino un órgano de éste, de manera que, como recabó desde el inicio el Ayuntamiento, el procedimiento sancionador debería haberse seguido frente a las personas físicas integrantes de la Comisión de Gobierno o frente al propio Ayuntamiento, lo que obstinada e incomprensiblemente no se hizo, sin que pueda lícitamente entenderse que, en contra de lo claramente sucedido, el procedimiento se ha dirigido frente al Ayuntamiento recurrente cuando la realidad es que se ha seguido y se ha sancionado a la Comisión de Gobierno, razón por la que este primer motivo de casación debe ser estimado, lo que hace innecesario que entremos a examinar el segundo.

CUARTO

La declaración de haber lugar al recurso comporta, según lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

Las mismas razones expresadas para estimar el primer motivo de casación conducen a la anulación del acuerdo administrativo impugnado por ser contrario a derecho, según lo establecido concordadamente en los artículos 68.1 b), 70.2 y 71.1 a) de la Ley de esta Jurisdicción.

QUINTO

Al ser procedente la declaración de haber lugar al recurso de casación, no se debe formular expresa condena respecto de las costas causadas tanto en la tramitación de éste como en la instancia, conforme a lo dispuesto en los artículos 68.2, 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al no apreciarse temeridad ni mala fe en los litigantes.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS

Que, rechazando las causas de inadmisión alegadas por la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida y con estimación del primer motivo de casación alegado sin entrar a examinar el segundo, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre y representación del Ayuntamiento de Muxika, contra la sentencia pronunciada, con fecha 31 de marzo de 2004, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo número 2605 de 2002, la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de Muxika contra la Orden, de 19 de agosto de 2002, del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra la Orden del mismo Departamento, de 6 de junio de 2002, por la que se impuso a la Comisión de Gobierno del citado Ayuntamiento una multa de 2067'63 euros, así como el deber de anular la licencia otorgada el 12 de febrero de 1998 contraviniendo el Plan Rector de Uso y Gestión de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, las que anulamos también por ser ambas Ordenes impugnadas contrarias a derecho, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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