STS, 16 de Diciembre de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, el Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la "Federación de Asociaciones de Vecinos de Valencia" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de Octubre de 2005, previa la estimación de un recurso de queja, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 5 de Diciembre de 2005, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, y se declara no ajustada a Derecho la resolución impugnada.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 15 de Enero de 2007, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Generalidad Valenciana y Ayuntamiento de Valencia) a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 11 y 15 de Junio de 2007, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 12 de Noviembre de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de Diciembre de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 7136/05 la sentencia que el Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha 1 de Octubre de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 1189/01, por medio de la cual se desestimó el formulado por la "Federación de Asociaciones de Vecinos de Valencia", contra la resolución del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de fecha 23 de Marzo de 2001, que aprobó definitivamente la Homologación Modificada y el Plan Especial de Reforma Interior "Cabanyal- Canyamelar", de Valencia.

Esta Sala y Sección ha conocido ya de otros pleitos en que se impugnaba el mismo Plan Especial, concretamente, los recursos de casación números 4054/05 y 4048/05, en los que se dictaron las sentencias de 12 y 13 de Mayo de 2008, que declararon no haber lugar a las respectivas impugnaciones. En esas sentencias (en que esta Sala respondió a once y nueve motivos de casación, respectivamente) se hace un minucioso estudio del contenido de la sentencia recurrida y se estudian y resuelven la mayor parte de los argumentos jurídicos con los que el Plan Especial ha sido impugnado en los distintos recursos contencioso administrativos.

A esas dos sentencias nos remitimos, pues, ya que en ellas se encuentra una visión general y a la vez pormenorizada del problema planteado. Aparte de las necesarias respuestas a motivos de casación de tipo formal, se estudian en ellas las distintas competencias administrativas para la defensa del Patrimonio Cultural contra el expolio, el concepto de expolio, la interpretación del artículo 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, la necesidad de consulta previa en la elaboración del Plan Especial, la respuesta al argumento de la vulneración del Convenio de Granada de 1985 y al de haberse ignorado la Unidad de Inspección de la Consellería de Cultura, la necesaria titulación de los técnicos informantes, la posible infracción de las normas de directa aplicación, la exigencia de motivación de los actos que se apartan del criterio de actuaciones procedente y la posible infracción del artículo 46 de la Constitución Española.

En el presente caso la parte recurrente esgrime sólo dos motivos de impugnación contra la sentencia recurrida, que nosotros hemos de estudiar a continuación, si bien ya desde ahora anunciamos su desestimación.

1. Al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, se alegan dos submotivos, que hemos de rechazar.

   1. No existe la infracción de los artículos 67 y 70 de la citada Ley, que se dicen infringidos al no haber contestado la Sala de instancia al argumento esgrimido en la demanda sobre el principio de jerarquía normativa y sobre vulneración de preceptos constitucionales.

      Es cierto que la Sala de instancia no se refiere al concepto específico de "jerarquía normativa", (que la Federación recurrente decía infringido porque tratándose de un Bien de Interés Cultural conforme dispone la Ley 16/1985, de 25 de Junio, no se puede por vía de Reglamento modificar esa calificación jurídica ni intervenir sobre la misma con un instrumento normativo de inferior rango). Sin embargo, el alegato está contestado de forma implícita, pero muy clara, en los fundamentos de Derecho segundo a séptimo de la sentencia recurrida, donde se razona la aplicación del Derecho autonómico de la Comunidad Valenciana, en virtud de la competencia exclusiva que ésta tiene sobre la materia del Patrimonio Histórico, Artístico y Monumental, y sobre la función de los Planes Especiales de Protección y de su Catálogo. De esa manera, el Tribunal de instancia está trazando el dibujo del esquema normativo aplicable al caso, y rechazando que ese esquema esté viciado por la infracción del principio de jerarquía normativa.

   2. Por lo que se refiere a la alegación de infracción de preceptos constitucionales, está sin duda respondida en la fundamento de Derecho segundo de la sentencia, donde se citan los artículos 9.3 y 103.1 de la C.E., concluyendo que la cita de esos preceptos es indiferente para la resolución del presente litigio, porque, según dice la Sala, el fondo de éste es el de si la prolongación de la Avenida que se pretende es o no respetuosa y beneficiosa con el patrimonio histórico y cultural.

      Estas razones convencerán o no a la parte actora, pero no pude decirse que no existan.

   3. En el mismo motivo se alega la incongruencia de la sentencia, pero ni se citan preceptos infringidos ni sentencias concretas del Tribunal Supremo que hayan sido desconocidas, tratándose en consecuencia de un motivo defectuosamente formulado, al no citar "las normas y la jurisprudencia que se consideren infringidas" (artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), el cual debe por ello ser rechazado.

2. Al amparo del artículo 88-1 -d) se alega la infracción de "normativa estatal y preceptos constitucionales".

   El motivo es confuso y fruto de una defectuosa técnica casacional, que exige precisión y claridad.

   Parece que la parte recurrente alega en este motivo dos cosas, primero, la infracción de los artículos 21.2 de la Ley del Patrimonio Histórico Español 16/1985, de 25 de Junio y 39.2 de la Ley autonómica 4/98, de 11 de Junio, del Patrimonio Cultural Valenciano, y, segundo, la infracción del principio de jerarquía normativa, a que antes nos referíamos.

   Pero ninguno de estos alegatos puede ser aceptado.

   1. - Las sentencias de esta Sala de 12 y 13 de Marzo de 2008 (casaciones 4054/05 y 4048/05 ) ya han respondido suficientemente a los argumentos que atañen a aquellos preceptos legales. Vamos a reproducir lo que entonces decíamos, si bien para llegar al artículo 21 de la LPHE hemos de reproducir también (a fin de enmarcar el tema) lo que razonábamos entonces sobre el expolio. Lo que decíamos era esto:

      "Se alega la infracción de las normas reguladoras de la competencia para la defensa del patrimonio cultural contra el expolio (artículos 4, 6 y 21.3 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español ).

      Ante todo debe quedar señalado que si bien en la demanda presentada en el proceso de instancia la recurrente invoca los preceptos que acabamos de mencionar, no lo hace para plantear allí de forma directa la cuestión de una posible invasión de las competencias de la Administración del Estado, sino para sostener que, aun en la hipótesis de que la normativa valenciana diese cobertura al Plan Especial impugnado, éste sería contrario a lo dispuesto en la normativa estatal en tanto que constitutivo de expolio, supuesto éste en el que el Estado tiene reservada la competencia exclusiva (artículo 149.8 de la Constitución y artículos 4 y 6.b/ de la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español ). Y ese razonamiento, que en lo sustancial se reitera en casación, lo engarza la recurrente con lo que dispone el artículo 21 de la citada Ley 16/1985 sobre las determinaciones que son propias del Plan de protección de un Conjunto Histórico, precepto que a su juicio ha sido incumplido en el caso que nos ocupa.

      Así planteado el motivo, para su adecuado análisis debemos abordar de manera diferenciada las siguientes cuestiones: en primer lugar, la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de protección del patrimonio histórico, cultural y artístico; en segundo lugar, si cabe hablar de expoliación en el caso que nos ocupa; y, por último, qué relación tiene lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Español con las dos cuestiones anteriores.

      En torno a la distribución de competencias relativas a la protección del patrimonio histórico cultural y artístico procede recordar aquí algunas de las consideraciones expuestas en las sentencia de la Sección Séptima de esta Sala de 26 de junio de 2006 (casación 2948/01 ) y 10 de diciembre de 2006 (casación 5689/01), que, a su vez, recogen la doctrina contenida en la sentencia del tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero.

      Esta sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, que resolvió los conflictos y recursos formulados contra la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico-Artístico Español, contiene, entre otras, las siguientes consideraciones:

      << (...) El artículo 149.1.28 de la C.E. señala como competencia exclusiva del Estado la "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas". Y los distintos Estatutos de Autonomía de las Comunidades recurrentes asumen, como se ha dicho, competencias exclusivas en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental y arqueológico y en archivos, bibliotecas y museos que no sean de titularidad estatal, dejando siempre a salvo la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.28 de la C.E. Pero, además, les atribuyen también competencia exclusiva en materia de cultura (artículos 9.4 del Estatuto catalán, 27.19 del gallego y 10.17 del País Vasco, donde asimismo se deja a salvo lo previsto en el artículo 149.2 de la Constitución). Esa atribución de competencia en la materia a las Comunidades Autónomas recurrentes se extiende a todo el patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, puesto que sólo se atribuye expresamente al Estado en cuanto a la defensa contra la exportación y la expoliación o a los museos, bibliotecas, y archivos de su titularidad (artículo 149.1.28 )>>.

      Vemos así que, frente a lo que pretendían las Comunidades Autónomas recurrentes en aquel proceso de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional señala que las competencias del Estado no quedan reducidas a las señaladas en el mencionado artículo 149.1.28 de la Constitución, esto es, las referidas a la defensa del patrimonio contra la expoliación y la exportación en sentido estricto, pues de lo dispuesto en el artículo 149.2 del texto constitucional también se deriva un ámbito de actuación en materia de cultura. En definitiva, la sentencia del Tribunal Constitucional afirma.

      << (...) la existencia de una competencia concurrente del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura con una acción autonómica específica, pero teniéndola también el Estado 'en el área de preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias' (STC 49/1984, ambas citadas). La integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico en la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la potestad del Estado para legislar en aquélla>>.

      Ahora bien, a fin de delimitar el alcance de esa concurrencia competencial la STC 17/1991 añade algunas matizaciones:

      < (...) No cabe sin embargo extender la competencia estatal a ámbitos no queridos por el constituyente, por efecto de aquella incardinación general del patrimonio histórico artístico en el término cultural, pues por esta vía se dejarían vacíos de contenido los títulos del bloque de la constitucionalidad que se limitan a regular una porción definida del amplio espectro de la misma. Existe en la materia que nos ocupa un título de atribución al Estado definido en el artículo 149.1.28 C.E. al que se contrapone el que atribuye competencias a las Comunidades fundado en los Estatutos de Autonomía. De ahí que la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en cuanto al Patrimonio Cultural, Artístico y Monumental haya de partir de aquel título estatal pero articulándolo con los preceptos estatutarios que definen competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia. El Estado ostenta, pues, la competencia exclusiva en la defensa de dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, y las Comunidades Autónomas recurrentes en lo restante, según sus respectivos Estatutos; sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto. (Así los títulos que resultan, v. gr. de los números 6 y 8 del artículo 149.1.)...>>.

      Se obtiene de todo ello, a los efectos que aquí nos interesan, una doble conclusión: de un lado, que las competencias del Estado en materia de protección del patrimonio histórico no se circunscriben a las enunciadas en el artículo 149.1.28 de la Constitución; de otra parte, que el ejercicio por la Administración del Estado de las competencias que le reconoce ese precepto constitucional, desarrollado luego en diferentes preceptos de la Ley 16/1985, de 25 de junio, debe producirse en ese marco de colaboración al que acabamos de aludir y sin menoscabo del ámbito competencial que en esta misma materia ostentan las Comunidades Autónomas.

      Hechas las anteriores precisiones sobre la distribución de competencias en materia protección del patrimonio histórico cultural y artístico, pasamos a examinar la alegación referida a la expoliación del Conjunto protegido.

      Lo primero que procede destacar es que, aunque la recurrente alega que el Plan Especial de Reforma Interior del Cabanyal- Canyamelar comporta un verdadero expolio del Conjunto, lo cierto es que no hay constancia, ni ha sido alegado siquiera, que se haya promovido actuación alguna conforme a lo previsto en los artículos 4 y 6.b/ de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y 57.bis del Reglamento de Ejecución aprobado por Real Decreto 111/1986, de 10 de enero (precepto este último introducido por Real Decreto 64/1994, de 21 de enero, que fue dictado para adaptar el Real Decreto 111/1986 a la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero, y en el que se desarrolla el ejercicio de la competencia estatal en materia de expoliación). No hay constancia, por tanto, de que haya habido un procedimiento administrativo referido a esa cuestión ni un pronunciamiento de la Administración competente acerca de la expoliación que se alega.

      Por lo demás, el significado y alcance que debe darse al término expoliación tampoco respalda el planteamiento de la recurrente. Es cierto que la mencionada sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, al delimitar el alcance de la atribución competencial a favor del Estado contenida en el artículo 149.1.28 de la Constitución, señala que la acepción constitucional del concepto de expoliación no debe quedar limitada al estricto significado gramatical del término, pues ello supondría restringir la competencia del Estado a las meras funciones de vigilancia, protección y represión contra los ataques físicos que dañen o destruyan el patrimonio o priven ilegalmente del mismo, competencia que en general ya le viene atribuida por el artículo 149.1.6 de la Constitución como comprendida en las medidas de orden público, penales o civiles. En consecuencia, señala la STC 17/1991, "... La utilización del concepto de defensa contra la expoliación ha de entenderse como definitoria de un plus de protección respecto de unos bienes dotados de características especiales. Por ello mismo abarca un conjunto de medidas de defensa que a más de referirse a su deterioro o destrucción tratan de extenderse a la privación arbitraria o irracional del cumplimiento normal de aquello que constituye el propio bien según su naturaleza...".

      Como ya quedó señalado en la sentencia antes citada de la Sección Séptima de esta Sala de 10 de diciembre de 2006 (casación 5689/01), esta configuración amplia del concepto de expoliación obliga a admitir que el protagonista o autor del expolio puede ser un órgano administrativo. Pero en esa misma sentencia añadíamos de inmediato que <<....cuando se="" formula="" una="" denuncia="" en="" ese="" sentido="" ante="" la="" administraci="" del="" estado="" debe="" proceder="" con="" singular="" prudencia="" especialmente="" cuando="" como="" sucede="" el="" caso="" que="" nos="" ocupa="" de="" propia="" desprende="" las="" obras="" denunciante="" califica="" expolio="" encuentran="" respaldadas="" por="" un="" proyecto="" promovido="" y="" aprobado="" administraciones="" local="" auton="" tienen="" competencias="" para="" ello="">>.

      En el caso que nos ocupa el reproche de expoliación se dirige contra un instrumento de planeamiento que ha sido objeto de una tramitación compleja y en cuya formulación y aprobación han intervenido las administraciones Local y Autonómica, en el ejercicio de sus respectivas competencias, produciendo todo ello como resultado un Plan Especial de Protección cuyas determinaciones, se compartan o no, no puedan ser tachadas de irracionales o arbitraras. Ese modo de proceder las dos Administraciones actuantes y el resultado que ello se ha derivado no tienen encaje, por tanto, en el concepto de expoliación, por amplio que sea el sentido que quiera darse a este término. Y a ello se une el dato que antes hemos señalado de que no hay constancia de que haya habido denuncia ni procedimiento administrativo sobre una posible expoliación ni, por tanto, un pronunciamiento de la Administración estatal acerca de esta cuestión.

      La invocación del artículo 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Español la formula la recurrente engarzándola con el alegato de expoliación, de manera que la constatación de ésta es la que activaría la competencia de la Administración del Estado - Ministerio de Cultura- para proteger un conjunto histórico declarado Bien de Interés Cultural, entrando entonces en juego los niveles mínimos de protección que para los conjuntos históricos aparecen definidos en el citado artículo 21 de la Ley 16/1985, de 25 de junio.

      El planteamiento debe ser rechazado porque parte de unas premisas que no concurren, como son la existencia de expoliación y la consiguiente activación de la competencia estatal frente a ella".

      Después de estas consideraciones, las sentencias de 12 y 13 de Marzo de 2008 decían lo siguiente, con referencia al artículo 21 de la LPHE, que es el precepto en el que insiste la Federación aquí recurrente:

      "Faltando tales presupuestos, el punto de partida ineludible consiste en señalar que la Comunidad Valenciana tiene asumida la competencia en materia de protección del patrimonio histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico y científico, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.28 de la Constitución (artículo 31. cinco del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio ; en la actualidad, artículo 49.1.5ª del citado Estatuto de Autonomía modificado por Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril ); y que en ejercicio de esa competencia fue dictada la Ley 4/1998, de 11 de junio, del Patrimonio Cultural Valenciano, cuyo artículo 39.2 regula específicamente el contenido propio de los Planes Especiales de protección de los Conjuntos Históricos. Por tanto, como acertadamente explica la sentencia recurrida en su fundamento tercero, este artículo 39.2 de la Ley 4/1998 es la norma de obligada referencia para determinar si el Plan Especial de Protección del Cabanyal-Canyamelar es o no ajustado a derecho.

      Cabe dejar apuntado que, en el punto concreto a que alude la recurrente cuando invoca artículo 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, que se refiere a la exigencia de mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto, el nivel de protección definido en el artículo 39.2 de la Ley valenciana no es substancialmente diferente al previsto en el citado artículo 21 de la Ley estatal (...)".

      Con ello queda contestado el argumento de la parte recurrente.

   2. - Tampoco hay infracción del principio de jerarquía normativa.

      Dice la parte recurrente que el Cabanyal-Canyamelar sigue teniendo la calificación de Bien de Interés Cultural y sin embargo se está actuando sobre dicho patrimonio cultural mediante una simple disposición administrativa.

      Pero para rechazar este argumento bastará con consignar (tal como hace la sentencia impugnada) que, conforme al artículo 34.2 de la Ley del Patrimonio Cultural Valenciano, "la declaración de un bien inmueble como Bien de Interés Cultural determinará para el Ayuntamiento correspondiente la obligación de aprobar provisionalmente un Plan Especial de Protección del Bien".

      Es decir, es la propia Ley la que remite la protección a una disposición administrativa (el Plan Especial de Protección), razón por la cual no puede decirse que al aprobar éste se haya infringido aquel principio de jerarquía normativa.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado de las partes recurridas, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros para la Generalidad Valenciana y 3.000'00 euros para el Ayuntamiento de Valencia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.