STS, 19 de Diciembre de 2008

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo 1985/01, promovido por la «Sociedad Azucarera Larios, S.A.», contra el acuerdo adoptado el 15 de febrero de 2001 por el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Málaga. Este acuerdo había fijado en 6.479,44 euros, más el 5 por 100 de afección, el justiprecio de los 1.369 metros cuadrados de la finca 312.1 del proyecto de construcción de la Autovía del Mediterráneo, tramo Algarrobo-Frigiliana, en el término municipal de Torrox.

Dicho pronunciamiento principia con la descripción de la resolución recurrida y de las pretensiones de las partes (fundamentos primero), siguiendo con la exposición de la doctrina jurisprudencial sobre la valoración como urbanizable del suelo rústico expropiado para ejecutar sistemas generales (fundamentos segundo y tercero), que, sin embargo, estima inaplicable al caso debatido (fundamento cuarto) porque:

[...] ni la demanda ni incluso la pericial practicada contienen justificación alguna de la afirmación en que se basan, es decir, sobre la consideración de la autovía en cuestión, cuya construcción dio lugar a la expropiación que se trata, como sistema general de la localidad por la que discurre en el lugar en que se ubica la parcela afectada, ni mucho menos se ha justificado que dicha autovía se contemplara en el Plan General de la localidad como integrada en su red viaria, extremo que, desde luego, no es posible extraer de la documentación aportada una vez superado incluso el trámite de conclusiones, consistente en un plano de calificación correspondiente a la Revisión del PGOU de Torrox, en el que ni tan siquiera aparece indicación alguna sobre la vía en cuestión.

Cuestión distinta es saber si la parcela expropiada se encontraba inserta en suelo destinado a otras vías de comunicación sí incluidas en el sistema general viario de la localidad, circunstancia que si bien se indicaba en la hoja de aprecio del expropiado, no se manifestaba (al menos de forma clara) en la demanda, la cual, según se ha dicho, se basaba en la consideración de la citada autovía como sistema general. Además, y al margen de la trascendencia que pudiera tener sobre la valoración expropiatoria que ahora se trata, dicha circunstancia tampoco puede considerarse acreditada mediante la simple aportación del referido plano, que sin apoyo técnico alguno se limita a señalar con rotulador el lugar en el que se supone que se encuentra la parcela expropiada, elemento de juicio que debe considerarse insuficiente al fin pretendido, máxime si se tiene en cuenta que tanto la hoja de aprecio de la Administración (folio 52 del expediente) como el propio Jurado de Expropiación Forzosa consideraban que la parcela afectada se insertaba en suelo no urbanizable (sin referencia a su adscripción o no a sistema general alguno).

Consecuentemente, considera no desvirtuada la presunción de validez de la actuación administrativa recurrida, que confirma, con desestimación de la demanda (fundamento quinto).

La sentencia fue aclarada en auto de 9 de mayo de 2007, indicando que en dicho quinto fundamento se encontraba implícita también la desestimación de la pretensión destinada a obtener una valoración más elevada incluso como suelo no urbanizable.

La «Sociedad Azucarera Larios, S.A.», en escrito de 18 de septiembre de 2007, interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina trayendo a colación, como término de comparación, la sentencia dictada el 15 de diciembre de 2005 por la propia Sala sentenciadora, en el recurso 1160/00, con el propósito de que se case y anule la que combate. Pide que, en su lugar, se dicte otra por la que, a la vista de la prueba obrante en autos, se estime íntegramente la demanda, fijándose un justiprecio de 41.468,25 euros o el que se estime justo por esta Sala, incrementado con el interés legal desde la fecha de la ocupación hasta la verificación del pago, con expresa condena en costas a la Administración demandada.

Para justificar su pretensión explica que los casos resueltos por ambos pronunciamientos presentan las identidades requeridas, pues se dictaron en procedimientos que tienen por objeto la impugnación de justiprecios de terrenos clasificados como no urbanizables, expropiados para la construcción de las Autovía del Mediterráneo, siendo aplicada la misma Ley, la 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (BOE de 14 de abril ). Pues bien, la aportada como término de comparación estimó el recurso contencioso-administrativo considerando que el suelo expropiado debía valorarse como urbanizable, pese a no tener esa condición urbanística.

Expone que la sentencia impugnada infringe la doctrina jurisprudencial ya que la finca se utilizó para el acceso que conecta Torrox con la autovía y que enlaza varias zonas urbanas del pueblo. Considera que, al igual que en el supuesto que esgrime como término de comparación, la autovía del Mediterráneo, a su paso por el término municipal, queda integrada en la red viaria local, estando clasificada como tal por el Plan General de Ordenación Urbana. A su juicio, resulta erróneo no considerar probado que tal infraestructura se contemplara en el planeamiento general, pues así consta en los autos gracias a la ingente documentación aportada.

La Sala malagueña, en providencia de 26 de septiembre de 2007, admitió a trámite el recurso y dio traslado a la Administración General del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizara su oposición. Evacuó el traslado el 13 de noviembre de 2007, en escrito en el que, tras subrayar que la demanda fue desestimada porque la compañía recurrente lisa y llanamente no acreditó que la Autovía estuviese incluida en las determinaciones del trazado del sistema general viario de la localidad, sostiene que, de considerarse presentes las identidades requeridas, no resulta correcta la doctrina de que, expropiado un suelo para la ejecución de un sistema general viario, automáticamente y sin más deba valorarse como urbanizable pese a su condición rústica.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en providencia de 29 de enero de 2008, tuvo por formalizada la oposición y mandó elevar la documentación a esta Sala, poniéndolo en conocimiento de las partes.

Recibidas las actuaciones y repartidas a esta Sección Sexta, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en providencia de 2 de septiembre de 2008, fijándose al efecto el día 17 del siguiente mes de diciembre, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquín Huelin Martínez de Velasco

En el ámbito contencioso-administrativo no existe un derecho al recurso, salvo que el legislador así lo disponga. Dicho de otra manera, el contenido esencial de la tutela judicial efectiva (artículo 24, apartado 1, de la Constitución) no exige que en todo caso y circunstancia los pronunciamientos jurisdiccionales sean susceptibles de revisión. El titular de la potestad legislativa, en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio ), ha dispuesto que las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia sólo puedan recurrirse en casación si la cuantía litigiosa supera los veinticinco millones de pesetas (150.253,02 euros), salvo que se hayan dictado en el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales [artículo 86, apartado 2, letra b)]. Este recurso de casación, común u ordinario, tiene por objeto controlar que el ejercicio de la potestad jurisdiccional se haya desenvuelto de forma correcta, por quien la tiene atribuida para el caso concreto, a través del procedimiento adecuado y respetando las formas y los ritos dispuestos en garantía de los justiciables, así como defender el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que lo interpreta (artículo 88, apartado 1 ).

Los demás pronunciamientos en única instancia de las mencionadas Salas jurisdiccionales cuyo interés litigioso no alcance el indicado montante no pueden revisarse por el Tribunal Supremo a través del cauce que representa el recurso de casación común. Ahora bien, el legislador ha querido también que aquellas decisiones que, emanando de litigios cuya importancia económica no llega a los ciento cincuenta mil euros pero supera los dieciocho mil treinta (tres millones de pesetas), puedan examinarse por el Tribunal Supremo, para fijar la doctrina correcta, siempre y cuando se detecte que contradicen otras decisiones dictadas para los mismo litigantes u otros en idéntica situación, en atención a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales (artículo 96, apartado 1 ). Aquí ya no se trata de depurar el ordenamiento jurídico expulsando aquellas decisiones que resulten incorrectas, sino de purgarlo mediante la anulación de las sentencias que, además de contener una doctrina equivocada, contradigan la sentada correctamente en otros supuestos sustancialmente iguales, haciendo padecer la seguridad y la igualdad jurídicas que proclama al más alto nivel nuestra Constitución (artículos 9, apartado 3, y 14 ).

El recurso de casación para la unificación de doctrina constituye, pues, tal y como ha subrayado una jurisprudencia consolidada de esta Sala [véanse las sentencias de 24 de mayo de 1999 (2725/94, FJ2º), 26 de mayo de 1999 (4379/94, FJ2º), 26 de julio de 1999 (6329/93 FJ2º) y 1 de abril de 2008 (200/07, FJ1º)], un remedio extraordinario y subsidiario respecto de la casación ordinaria. Se trata de que determinadas sentencias, que por razón de la cuantía tienen vedado el acceso a esa casación común, puedan revisarse cuando, superando el interés litigioso los dieciocho mil euros, contradicen otros pronunciamientos, a los solos efectos de unificar criterios y de declarar la doctrina correcta.

El objetivo radica, como hemos apuntado, en potenciar la seguridad jurídica, pero no en cualquier circunstancia, como en la modalidad general de casación, sino sólo cuando la inseguridad derive de la oposición en que incurren las resoluciones judiciales en presencia de litigantes en la misma situación procesal y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. En consecuencia, la finalidad esencial de esta modalidad de casación no es tanto corregir la eventual infracción legal en que haya podido incidir la sentencia impugnada, cuanto en reducir a la unidad los criterios judiciales diseminados y discrepantes.

Siendo tal la meta, resulta imprescindible que en el escrito de interposición se explicite, junto a la infracción legal que se impute a la sentencia discutida, la relación precisa y circunstanciada de las identidades entre los pronunciamientos enfrentados (artículo 97, apartado 1, de la Ley 29/1998 ), «precisa» en el lenguaje y «circunstanciada» en su objeto y contenido, en clara alusión a las igualdades subjetiva, objetiva y causal determinantes del juicio de contradicción. Sólo cuando los pronunciamientos alegados como incompatibles sean antitéticos con el recurrido, puede declararse la doctrina correcta y, si procediese por exigencias de tal declaración, casar este último. Y esa antítesis ha de ser ontológica, es decir, derivada de dos proposiciones que no pueden reunir, al propio tiempo, la condición de verdaderas o correctas jurídicamente y falsas o contrarias a derecho.

No cabe, en consecuencia, apreciar aquella triple identidad sobre supuestos de hecho diversos, entre sujetos en diferente situación o en aplicación de normas distintas. Si se bajara la guardia en la exigencia estricta de esta tríada, el recurso de casación para la unificación de doctrina no se distinguiría del ordinario por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, convirtiéndose en un instrumento espurio para eludir la prohibición de impugnar las sentencias que, pudiendo estimarse contrarias a derecho, no alcanzan los límites establecidos por el legislador para acceder a la casación común.

Vienen a cuento las anteriores reflexiones porque la «Sociedad Azucarera Larios, S.A.», buscando que se case la sentencia dictada el 27 de febrero de 2007 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (recurso 1985/01 ) por oponerse a la doctrina contenida en la aprobada por la propia Sala el 15 de diciembre de 2005 (recurso 1169/00 ), en el escrito en el que formaliza la impugnación expone, sin éxito, unos argumentos para convencer al Tribunal Supremo de que ambos pronunciamientos deciden de forma contradictoria en relación con litigantes en la misma situación y en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. Sin embargo, no es así.

Ciertamente, en los dos supuestos la Sala territorial revisó acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Málaga, a instancia de los propietarios expropiados, en los que se tasaron terrenos de suelo no urbanizable expropiados para la construcción de la Autovía del Mediterráneo; pero aquí acaba la historia común. No acredita la compañía actora, como le incumbía, que el terreno justipreciado en el caso de contraste se encontrase ubicado en el término municipal de Torrox y en la misma zona que la suya: en el vial de acceso que conecta la localidad con la autovía.

Conviene recordar que, tratándose de valorar bienes afectados por una operación expropiatoria, en principio no pueden per se equipararse, a los efectos del artículo 96, apartado 1, de la Ley 29/1998, terrenos rústicos emplazados en lugares distintos y, por consiguiente, en términos municipales diferentes por la mera circunstancia de que se expropien para la ejecución de idéntico sistema general. Se requiere que la situación fáctica sea igual y que los terrenos sirvan al mismo trecho del sistema general de que se trate, pues, conceptualmente, dentro de una infraestructura de esa naturaleza, puede, y debe, distinguirse entre unos tramos y otros, pues resulta posible que unos «creen ciudad» y otros, por el contrario, no, justificando en el primer caso la aplicación de nuestra doctrina sobre la valoración del suelo como urbanizable, pese a su clasificación de rústico. Por ello, la situación del terreno expropiado resulta relevante [véanse las sentencias de 18 de julio de 2008 (casación 5259/07, FJ 2º), y de 17 de noviembre del mismo año (casación 5709/07, FJ 8º)]. Al fin y al cabo, nuestra doctrina sobre la consideración de los suelos no urbanizables como urbanizables a efectos de su valoración expropiatoria responde a la necesidad de satisfacer el principio de justa distribución de los beneficios y cargas derivados de la ordenación urbanística cuando el suelo rústico se adquiere para ejecutar infraestructuras que contribuyen a «crear ciudad». Bien se comprende, por tanto, que ha de tenerse muy presente la realidad física sobre la que se actúa [sentencias de 21 de julio y 15 de septiembre de 2008 (casaciones para la unificación de doctrina 236/07 y 243/07, FJ 3º en ambos casos)].

En paridad, el debate se reduce a los hechos y a su fijación. Así se obtiene del escrito de interposición del recurso, en el que, tras afirmarse que resulta erróneo sostener que no se probó que la autovía se contemplase en el plan general (página 4), se analiza la prueba practicada (páginas 4 y 5) para intentar convencer a esta Sala de lo contrario. Pues bien, la apreciación que del material probatorio haya realizado el Tribunal de instancia tampoco es revisable en esta modalidad singular de casación, salvo que se alegue y medie la infracción de algún precepto regulador del juicio sobre las pruebas tasadas o que las inferencias obtenidas resultan arbitrarias o contrarias a la lógica [véanse las sentencias de esta Sala de 24 de mayo de 1999 (casación para la unificación de doctrina 2725/94, FJ2º), de 26 de mayo del mismo año (casación para la unificación de doctrina 4379/94, FJ2º) y 21 de julio de 2008 (casación para la unificación de doctrina 208/07, FJ 2º )].

En cualquier caso, aun cuando se estimara que concurren las identidades requeridas, no podría acogerse el recurso porque la doctrina correcta es, precisamente, la que se contiene en la sentencia combatida. No cabe, como se deriva de la de contraste, afirmar que la expropiación de un terreno para ejecutar una autovía lleva como automática consecuencia que deba tasarse en cuanto urbanizable, pese a que no tenga esa condición por encontrarse clasificada como no urbanizable. Tal no es nuestra doctrina, que, recientemente, hemos tenido ocasión de repetir y sistematizar en los fundamentos octavo y noveno de la sentencia de 17 de noviembre pasado, ya citada.

Hemos afirmado que, como excepción al principio general de que el suelo se valore conforme a su clasificación urbanística (artículo 25, apartado 1, de la Ley 6/1998 ), en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede tasarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada (recuérdese el carácter reglado de la potestad del planificador en este punto). Esta doctrina se explica porque, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable [por todas, véanse las sentencias de 29 de enero de 1994 (apelación 892/91, FJ 2º), 29 de mayo de 1999 (casación 1346/95, FJ 3º), 29 de abril de 2004 (casación 5134/99, FJ 1º) y 6 de febrero de 2008 (casación 9131/04, FJ 4º )]. El «leitmotiv» de esta doctrina se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2, letra b), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976, presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso debatido afecta, en el artículo 5 de la Ley 6/1998, y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14 ), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2 ).

El anterior criterio jurisprudencial presupone, pues, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de «crear ciudad» (expresión que ha hecho fortuna en la jurisprudencia), discriminando, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no valorarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios.

Por ello, nuestra jurisprudencia, en lo que a las vías de comunicación se refiere, ha tenido mucho cuidado de comprobar que se encontraban al servicio de la ciudad, incorporadas al entramado urbano, negando la aplicación sin más de aquella doctrina a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas y las carreteras nacionales en toda su extensión [véanse la sentencia de 29 de abril de 2004, ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 (casación 429/05, FJ 1º)]. Para que esta clase de infraestructuras puedan beneficiarse de nuestra doctrina hemos exigido que estén integradas en la red viaria local o como tal clasificadas en el plan de ordenación del municipio [sentencias de 14 de febrero de 2003 (casación 8303/98), FJ 3º, y de 18 de julio de 2008 (casación 5259/07), FJ 2º ].

Por consiguiente, resulta decisivo acreditar, como ya hemos apuntado, la situación concreta de la parcela, así como que la infraestructura o el tramo de la que aquélla forma parte se encuentra inserto en la malla urbana, contribuyendo al desarrollo del núcleo ciudadano.

En cuanto a la inclusión de la obra en el planeamiento general hemos afirmado también [sentencias de 1 y 9 de diciembre de 2008 (casaciones 5033/05 y 4994/05, FFJJ 1º y 3º, respectivamente)] que no basta con esa incorporación, sino que tiene que serlo como red viaria del sistema local. La mera consideración por un plan general municipal de una infraestructura que trasciende los intereses locales no la convierte automáticamente en una dotación que contribuya a «crear ciudad». Tal incorporación responde a las exigencias de un principio de gran calado en nuestro sistema jurídico, el de coordinación, que demanda acomodar el planeamiento municipal a las determinaciones de los instrumentos de ordenación de superior alcance territorial, en cuanto prevean dotaciones e infraestructuras supralocales que hayan de implantarse o discurrir por el término municipal. Dicho principio emana de nuestra Constitución como pauta de actuación de las administraciones públicas (artículos 103, apartado 1 ) o de relación entre ellas (por ejemplo, artículo 149, apartado 1, materias 13ª, 15ª, 16ª ) y se encuentra presente en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre ), en particular, en los artículos 3 y 4, y al mismo servían los artículos 9, apartado 2, del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 13, apartado 2, y 15, apartado 2, del Reglamento de Planeamiento Urbanístico.

En atención a las consideraciones expuestas, procede declarar que no ha lugar a este recurso, pronunciamiento que determina la imposición de las costas causadas a la parte recurrente en virtud del artículo 139, apartado 2, de la Ley de esta jurisdicción, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el aparado 3 de dicho precepto, tiene en cuenta la entidad del debate y su dificultad para fijar en 1.000 euros el límite de los honorarios del abogado del Estado.