STS, 30 de Mayo de 2000

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva, que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Millán contra Resolución del Ministerio del Interior de 9 de Abril de 1992 y su confirmación en reposición por la de 11 de Septiembre de 1992 sobre sanción, a que se contraen las actuaciones, declaramos ser las mismas contrarias a derecho revocándolas íntegramente, sin perjuicio del efecto que tenga en la relación de servicio del actor la condena penal impuesta por sentencia firme de 3 de Septiembre de 1988. Sin costas".

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación, y por Providencia de 13 de noviembre de 1.995 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, el Abogado del Estado presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

Admitido el recurso, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida, que lo impugnó con el suyo, en el que terminaba suplicando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación y confirmatoria en su integridad de la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 4 de abril de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La sentencia recurrida en esta fase de casación estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Millán frente a las resoluciones de 9 de abril y 11 de septiembre de 1992 de la Secretaría de Estado para la Seguridad-Dirección de la Seguridad del Estado, y declaró a tales resoluciones no conformes a Derecho, revocándolas integralmente.

El fallo se completó con esta afirmación: "sin perjuicio del efecto que tenga en la relación del actor la condena penal impuesta por sentencia firme de 3 de septiembre de 1988".

Esa inicial resolución administrativa de 9.4.92, que luego fue confirmada en vía de reposición por la posterior de 11.9.92, había decidido imponer al citado Sr. Millán , Comisario del Cuerpo Nacional de Policía, tres grupos de sanciones:

- a) Como autor de tres faltas muy graves tipificadas en el art. 206.b) del Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa de 17 de julio de 1975, la de separación de servicio, por cada una de ellas, del art. 216-1ª, en relación con el art. 217, ambos del Reglamento citado. Y derivándose tales faltas: una, de los hechos relativos a la detención y desaparición forzada de Don Juan ; otra de las falsedades documentales; y la tercera de las torturas a Don Jose Enrique .

- b) Como autor de otra falta muy grave tipificada en el mismo art. 206.b) antes mencionado, la de seis años de suspensión de funciones, prevista en el art. 216-2ª, en relación con el art. 217, ambos también del Reglamento antes citado. Y derivando esta falta de la privación de derechos cívicos a Don Jose Enrique y Doña María Consuelo .

- c) Como autor de otras dos faltas muy graves, tipificadas también en el mismo art. 206.b) que se viene repitiendo, la de tres años de suspensión de funciones, por cada una de ellas, prevista en las mismas normas en que lo están las del párrafo anterior. Y derivando una de estas faltas de las torturas a María Consuelo , y la otra de la detención ilegal de los hermanos María Consuelo .

La sentencia de instancia, para llegar a su pronunciamiento anulatorio de las resoluciones administrativas impugnadas, utilizó como principal razón la de que tales resoluciones habían vulnerado "el principio non bis in ídem, en su aspecto de interdictar la doble sanción penal y administrativa, siendo prevalente la sanción penal".

Y las premisas que previamente consignó para justificar esa principal argumentación fueron éstas:

- Que los hechos determinantes de las anteriores sanciones administrativas eran los mismos que habían motivado la condena impuesta, también al Sr. Millán , en la sentencia firme de la Sección Cuarta de la Audiencia Provincial de Madrid, de fecha 3 de septiembre de 1988.

- Que entre las normas aplicadas en la condena penal y las normas administrativas aplicadas para las sanciones de ese carácter, no existía la diversidad de intereses que resulta necesaria para que sea posible esa posibilidad de sancionar administrativamente de forma cumulativa a la condena penal.

- Que esa diversidad de intereses que resulta necesaria no es de apreciar en el caso presente, ya que los tipos por lo que fue condenado el demandante solo admiten como sujeto activo al funcionario público cuyo ámbito de actuación competencial se halle precisamente en la esfera de actuación contenida en la norma penal.

El actual recurso de casación lo interpone el Abogado del Estado, y, por el cauce del ordinal 4º del artículo 95 de la Ley jurisdiccional, esgrime en su apoyo un solo motivo: la infracción del artículo 25.1 de la Constitución.

La argumentación desarrollada para justificar ese motivo es que la sentencia combatida en casación no ha recogido de forma adecuada la jurisprudencia constitucional existente sobre el principio "non bis in ídem". Y se cita específicamente con esta finalidad la doctrina contenida en la STC 234/1991, de 10 de diciembre.

Por tanto, la primera fase del análisis que aquí ha de realizarse debe consistir en determinar cual es el alcance con el que esta STC 234/1991 configura las excepciones al principio "ne bis in ídem", esto es, los supuestos en los que constitucionalmente es posible una dualidad de sanciones por unos mismos hechos.Y la lectura de ese pronunciamiento del Tribunal Constitucional -que contiene citas de otras sentencias suyas anteriores- permite extraer las siguientes consecuencias:

- Para entender justificada una doble sanción al mismo sujeto por unos mismos hechos no basta simplemente con la dualidad de normas. Es necesario, además, que la normativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no es el mismo que aquel que en la primera sanción se intenta salvaguardar, o, si se quiere, desde la perspectiva de una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado.

- La existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma para justificar esa dualidad de sanciones, ya que esa clase de relaciones no son un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales. Para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria de una conducta que ya fue objeto de una condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a la sanción.

- El interés legítimo de la Administración en su conjunto es servir con objetividad los intereses generales (art. 103. 1 CE), y el de los entes u órganos que la integran asegurar el funcionamiento del servicio público que tienen encomendado. Y de ello se infiere que la conducta de los funcionarios como simples ciudadanos, al margen de su función propia, no entra dentro del circulo de interés legítimo de la Administración, y no puede ser objeto de la disciplina de esta, salvo, claro está, y la salvedad es decisiva, que esa conducta redunde en perjuicio del servicio dada la naturaleza de éste.

- La irreprochabilidad penal de los funcionarios de la policía gubernativa es un interés legítimo de la Administración, y al sancionarse disciplinariamente a los que hayan sido objeto de condena penal no se infringe el principio "non bis in ídem".

Enmarcada la controversia del actual recurso de casación en la doctrina constitucional que ha quedado expuesta, fácilmente se advierte que el principal punto polémico que aquí ha de resolverse es éste:

Si el dato, consistente en que la condición de funcionario público del sujeto activo haya sido considerada en la calificación penal realizada para imponer una condena de ese carácter, determina, por sí solo y necesariamente, que el bien jurídico protegido por la infracción penal aplicada sea el buen funcionamiento de la Administración pública, y, por dicha razón, hace que la aplicación de una sanción disciplinaria junto a la penal deba comportar obligatoriamente una vulneración de la prohibición "non bis in ídem".

La solución de dicha cuestión requerirá tener presente, ciertamente, la importancia que por su significación de derecho fundamental tiene el principio de legalidad en materia sancionadora (art. 25 CE), en el que aparece incluida la prohibición "non bis in ídem". Pero no podrá olvidar que la eficacia de la Administración pública es igualmente un desiderátum constitucional (art. 103 CE), y que un planteamiento que desde patrones de puro formalismo conduzca a resultados irracionales podría atentar contra la también constitucional interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos (art. 9.3 CE).

Por lo cual, esa solución habrá de buscarse casuísticamente, a la vista de la concreta calificación que en cada caso haya determinado la imposición de la sanción penal, y a partir de las siguientes premisas:

- A) El bien jurídico protegido en cada infracción penal no viene determinado por la condición del sujeto activo, sino por aquel valor social o individual cuya lesión o puesta en peligro encarna la acción típica de la infracción.

- B) La rúbrica de los títulos con los que aparece sistematizada la parte especial del Código penal es un importante elemento de interpretación para determinar cual es el bien jurídico protegido en cada supuesto delictivo.

- C) La singular condición de funcionario del sujeto activo, cuando es considerada para la definitiva calificación penal de unos hechos, lo puede ser de dos maneras o con dos finalidades distintas.

Puede ser ponderada como un elemento imprescindible para que una determinada acción tenga relevancia penal. Y cuando así sucede la norma penal lo que suele reflejar es el propósito de reprimir determinadas conductas funcionariales porque se estiman contrarias al interés propio de la Administración pública de la que dicho funcionario es agente o elemento integrante.Pero, en otras ocasiones, opera sobre acciones o conductas que habrían sido constitutivas de infracción penal aunque las hubiera realizado un particular no funcionario; es decir, la condición funcionarial se sobreañade a infracciones en las que el bien jurídico protegido no constituye un interés propio de la Administración pública. Apareciendo entonces esa condición funcionarial, no como elemento imprescindible para apreciar la existencia de una figura penal, sino como circunstancia genérica de agravación de la pena, o como determinante de un subtipo agravado de otro tipo básico u ordinario.

Y cuando esto segundo acontece, ello es revelador de que la condición de funcionario no opera en el ámbito penal como elemento expresivo de la protección de un determinado interés que es propio o exclusivo de la Administración pública, sino como factor demostrativo de una superior culpabilidad, o de una mayor perversidad moral, en esas acciones que serían delictivas aunque las hubiera realizado un sujeto no funcionario, y hace que esas acciones sean merecedoras de una mayor penalidad.

- D) A efectos penales no son identificables ni confundibles los conceptos de Estado y Administración pública, aunque esta forme parte de aquel. El Estado es la global estructura con la que se organiza una colectividad para resolver su convivencia (aspecto orgánico), y también el conjunto de valores y derechos fundamentales que se proclaman como esenciales para esa convivencia (aspecto moral). Y la Administración pública es solo una parte de la organización estatal, y sus cometidos representan por ello solamente una parcela de la actividad estatal.

A partir de lo que antes se ha expuesto, lo que procede seguidamente es contrastar, entre sí, la infracción disciplinaria sancionada con los tipos delictivos cuyas aplicaciones determinaron las condenas penales impuestas. Y ello en aras de averiguar si en ambos grupos de infracciones son o no coincidentes el fundamento de la sanción, o los bienes jurídicos objeto de protección.

Y realizada esa comparación, el resultado es la falta de coincidencia, ya que:

- 1) La infracción disciplinaria aplicada en todas las sanciones de este carácter impuestas al demandante es la falta muy grave tipificada en el en el art. 206.b) del Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa de 17 de julio de 1975, que describe como tal: "Cualquier conducta constitutiva de delito doloso".

Por otra parte, similar descripción ha sido reiterada en la falta muy grave descrita en los arts. 27.3.b) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y 6.2 del Reglamento del Cuerpo Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía (aprobado por RD 884/1989, de 14 de julio).

Y en todos estos preceptos se constata fácilmente que el fundamento de la sanción es procurar la irreprochabilidad penal de los funcionarios de policía, en cuanto interés legítimo y propio de la Administración pública, y para que esta satisfaga adecuadamente los intereses generales a cuyo servicio viene constitucionalmente obligada.

- 2) Los tipos delictivos aplicados en la condena penal impuesta, según recoge la sentencia de instancia, fueron los definidos en el Código penal (texto anterior al hoy vigente de 1995) en los siguientes preceptos:

1. un delito continuado de falsedad del art. 302 (párrafos 1,2,4,9); b) un delito detención ilegal con desaparición forzada del art. 483 (en relación con 184 y 204 bis a); c) tres delitos de detenciones ilegales simples del art. 184 d) un delito de torturas con resultado de lesiones menos graves del art. 204 bis (párrafos 1 y 5), en relación con el art. 422, y un delito de torturas con resultado de falta del art. .204 bis (párr. 1 y 5), en relación con el art. 582; y e) dos delitos de privación de delitos cívicos del art. 194

- 3) Esos tipos delictivos aparecen incluidos en títulos o capítulos del Código penal en los que dentro de una común rúbrica se engloban una pluralidad de delitos que pueden ser cometidos por particulares o por funcionarios. Esto sucede tanto con el título de las falsedades como con el capítulo de los delitos cometidos con ocasión de los derechos de la persona reconocidos en la leyes.

Lo anterior pone de manifiesto que el bien protegido en tales tipos delictivos es un valor o interés diferente al representado por el buen o regular funcionamiento de la Administración pública. Así: en el de falsedad se trata de la fe publica, o , lo que es igual, la confianza en la exactitud o veracidad de determinadas manifestaciones que socialmente resulta conveniente; en los de detención ilegal del art. 483 la libertad y seguridad individual; y en los de torturas y privación de derechos cívicos, respectivamente de los arts. 204 bis y 194, lo que se contemplan son agravios o lesiones a derechos muy fundamentales de lapersona reconocidos en las leyes.

- 4) Algunos de los delitos anteriores forman parte del título relativo a los "Delitos contra la seguridad interior del Estado", y respecto de estos es de recordar algo de lo que ya se avanzó en el fundamento anterior. Que en todos los delitos de dicho título se protege, no a la Administración pública, sino al Estado en su conjunto. Que dentro de dicho título hay un capítulo dedicado a los "Delitos cometidos con ocasión de los derechos de la persona reconocidos por las leyes", y lo que en este concreto capítulo se protege de manera específica es ese cuadro de valores y derechos fundamentales que, por ser inherentes a la dignidad humana y esenciales para la convivencia, constituyen la manifestación moral del edificio estatal. Y que ese capítulo dedicado a los "Delitos cometidos con ocasión de los derechos de la persona reconocidos por las leyes" comprende, a su vez, dos secciones, respectivamente referidas a los delitos cometidos por los particulares y a los cometidos por los funcionarios públicos.

- 5) La lesión de bienes jurídicos que constituye la acción básica de cada uno de los tipos delictivos que fueron aplicados en esa condena penal que fue considerada por las resoluciones administrativas aquí controvertidas habría tenido relevancia criminal aunque el sujeto activo que la realizó no hubiera sido funcionario publico.

Por tanto, la presencia del dato funcionarial en dichos delitos no es expresiva del propósito de salvaguardar a la Administración pública, sino del interés de penalizar más gravemente el atentado a otros derechos o intereses, que no son propios de la Administración pública, cuando en ellos se produce esta específica circunstancia: que en el sujeto activo de ese atentado concurre adicionalmente esa superior culpabilidad o mayor perversidad moral que puede comportar el prevalerse de la condición de funcionario público.

- 6) Las acciones básicas de esos específicos tipos delictivos, de haber sido realizadas por el sujeto activo al margen de su actuación funcionarial, constituirían, como se viene diciendo, otras figuras criminales, que, además, en muchos casos estarían sancionadas con una penalidad menos grave.

Y al no operar en estos últimos casos la condición funcionarial como obstáculo para las excepciones permitidas frente al principio "non bis in ídem", se produciría un resultado que por irracional sería representativo de la arbitrariedad constitucionalmente prohibida.

Sería este: que en los casos en que la lesión de un mismo bien pudiera ser constitutiva de un tipo penal básico y de un subtipo agravado, la doble sanción -administrativa y penal- estaría permitida en el primero y no lo estaría en el segundo.

Todo lo antes razonado permite concluir que asiste razón a la Abogacía del Estado en el reproche que dirige a la sentencia recurrida en cuanto a la interpretación que ha hecho del principio "non bis in ídem", y que resulta justificada la infracción del art. 25 CE denunciada como motivo de casación.

Lo cual hace procedente declarar haber lugar al recurso de casación, anular la sentencia la recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo deducido en el proceso de instancia.

Y en cuanto a costas procesales, la aplicación de lo establecido en el art. 102.2 de la Ley jurisdiccional de 1956 determina lo siguiente: a) no hay razones que aconsejen un pronunciamiento especial sobre las causadas en el proceso de instancia; y b) por lo que hace a las correspondientes al recursos de casación, cada parte satisfará las suyas.