STS, 16 de Octubre de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Octubre 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 3.062/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Alfonso Blanco Fernández, en nombre del Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez, contra la sentencia dictada el 16 de febrero de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso nº 5.018/93, sobre liquidación del importe de la obra Ponte Presa de Alende. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre de la entidad mercantil José Castro Matelo S.A..
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por 'José Castro Matelo, S.A.' contra resolución del Pleno del Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez de 2 de enero de 1.993 sobre liquidación de la obra 'Ponte Presa de Alende', así como la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición deducido contra la referida resolución; anulamos dichas resoluciones por ser contrarias a derecho, fijando como valoración final de las obras 188.412.461 ptas. lo que supone un adicional neto de 49.994.222 ptas., cantidad esta última a cuyo abono condenamos al Ayuntamiento, con los intereses de demora del cuatro por ciento anual, desde el 13 de julio de 1.992 hasta su completo pago; sin hacer especial condena en costas."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal del Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don Alfonso Blanco Fernández, en nombre del Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia estimando el presente recurso por todos o algunos de los motivos aducidos, casando la recurrida, se resuelva conforme a derecho lo que corresponda, dentro de los términos en que aparece planteado el debate.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre de la entidad mercantil José Castro Matelo S.A, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación, confirmando en todas sus partes la sentencia de instancia, ello con expresa imposición de costas a la recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 10 de octubre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez (en lo sucesivo el Ayuntamiento) contrató con la empresa José Castro Matelo S.A. la ejecución de la obra Ponte Presa de Alende. El Ingeniero Director de la obra suscribió una valoración final de la misma por un importe de 188.412.461 pesetas, que representaba un adicional líquido de 44.637.698 pesetas, que, aplicado el IVA, ascendía a la cantidad de 49.994.222 pesetas. Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 2 de enero de 1.993 se decidió denegar la petición de modificación solicitada así como de liquidación provisional de la obra. Contra dicha resolución, y contra la desestimación presunta del recurso de reposición, José Castro Matelo S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por sentencia dictada el 16 de febrero de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que anuló los actos impugnados por ser contrarios a derecho, fijando como valoración final de las obras la cifra de 188.412.461 pesetas, lo que supone un adicional neto de 49.994.222 pesetas, cantidad esta última a cuyo abono condenó al Ayuntamiento, con los intereses de demora del cuatro por ciento anual desde el 13 de julio de
1.992 hasta su completo pago. Contra la referida sentencia el Ayuntamiento ha promovido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone José Castro Matelo S.A..
El primer motivo de casación, formulado al amparo del número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, estima que la sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia omisiva, vulnerando, por no aplicación, el último inciso del artículo 80 de la citada Ley Jurisdiccional, al no decidir la cuestión planteada por el Ayuntamiento consistente en alegar que la empresa contratista había actuado de forma fraudulenta y de mala fe, porque cuando se presentó el proyecto reformado de la obra, que fue definitivamente aceptado, tanto la empresa adjudicataria como el Director de la obra sabían que dicho proyecto no permitiría la construcción del puente, como resultaba de la columna estratigráfica del perfil geológico del terreno, obtenida por el Departamento de Investigación e Ingeniería de ENDESA-Mina de As Pontes, de fecha 10 de octubre de 1.990 (folios 70 a 73 del expediente administrativo).
El motivo debe ser desestimado. La pretensión del Ayuntamiento se centraba en atribuir a la empresa José Castro Matelo S.A. una conducta fraudulenta y de mala fe, que, de haber sido apreciada, determinaría la improcedencia de aplicar la doctrina del enriquecimiento injusto como causa para abonar las modificaciones y excesos de obra verificados como consecuencia de órdenes de la Administración o de la dirección facultativa. Pues bien, esta cuestión se encuentra resuelta por la sentencia en el fundamento de derecho tercero, en que llega a la conclusión de que el conocimiento de la imposibilidad de ejecución de la obra conforme al proyecto definitivo reformado con sus modificaciones no se deduce de los datos que se citan. Entre estos datos no se menciona el estudio técnico sobre la columna estratigráfica del perfil geológico del terreno fechado el 10 de octubre de 1.990, pero ello sólo supone que se rechaza implícitamente esta alegación, que no constituye una verdadera pretensión del Ayuntamiento demandado en la instancia. En este sentido el Tribunal Constitucional ha declarado que el vicio de incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las pretensiones de las partes, salvo que el silencio de la resolución pueda razonablemente ser interpretado como desestimación tácita, tras ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso (sentencias 175/90, 198/90, 163/92 y 226/92). En el supuesto enjuiciado la Sala de instancia ha resuelto la pretensión del Ayuntamiento demandado, abordando la cuestión planteada y rechazando la concurrencia de fraude o mala fe en la empresa contratista, de lo que se infiere sin dificultad que no ha tomado en cuenta la argumentación expuesta, sobre cuya omisión trata de apoyarse el motivo examinado.
Los motivos segundo a séptimo del recurso, todos ellos fundados en el número 4º del artículo 95.1, deben ser resueltos conjuntamente, ya que responden a una misma argumentación, basada en la inalterabilidad del contrato administrativo, en la necesidad de expediente y acto expreso de aprobación para introducir modificaciones en la obra proyectada, y en la consiguiente falta de derecho del contratista a cobrar obras de modificación ejecutadas sin autorización de la Administración. Se alegan al respecto como infringidos: el artículo 51 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, de 9 de enero de
1.953, que establece la inalterabilidad de los contratos administrativos salvo nueva licitación; el artículo 44, párrafo 1º, de la Ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1.965, según el cual, los contratos se ejecutarán con estricta sujeción a las cláusulas estipuladas y al proyecto que les sirve de base (nueva expresión del principio de inalterabilidad de los contratos); el artículo 130, párrafo 1º, del Reglamento General de Contratación del Estado, de 25 de noviembre de 1.975, que reitera lo prevenido en el precepto legal antes citado; el artículo 136 del Reglamento General de Contratación, que, en caso de que sea necesario modificar las condiciones contractuales, exige que se tramite un expediente contradictorio con expresa resolución de la Administración; el artículo 155, párrafo segundo, del Reglamento General de Contratación, que dispone que los empresarios que ejecuten modificaciones del contrato no autorizadas, con conocimiento de su irregularidad, no tendrán derecho al abono de las mismas; y la cláusula 62 delPliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado, aprobado por Decreto 3.854/1.970, de 31 de diciembre, que prohibe al contratista y al Director de la obra introducir o ejecutar modificaciones en ella sin la debida aprobación.
Todos estos motivos, fundados en la inalterabilidad de los contratos administrativos una vez celebrados, salvo que la Administración contratante autorice su modificación, deben ceder ante la doctrina jurisprudencial que aplica a los contratos administrativos, como corrección al postulado de su inalterabilidad, el principio general del derecho que prohibe el enriquecimiento injusto o sin causa. De modo que si el Ayuntamiento ha experimentado un enriquecimiento como consecuencia de las obras realizadas por el contratista fuera de contrato, y el contratista ha sufrido un empobrecimiento correlativo al haber sufragado el importe de tales obras, el Ayuntamiento debe satisfacer su coste, pues de otro modo se enriquecería injustamente con dichas obras, que pasan a integrarse en su patrimonio, siempre que el contratista no hubiese actuado unilateralmente, sino siguiendo ordenes de la Administración o del Director de la obra, que, en este punto, representa a la Administración contratante, aunque tuviesen vicios de forma (cfr., entre otras muchas, sentencias de 20 de diciembre de 1.983, 24 de enero de 1.984, 20 de octubre de 1.987, y, más recientemente, 26 de febrero de 1.999 y 28 de enero de 2.000). En consecuencia, la sentencia de instancia no ha vulnerado los preceptos citados en los motivos segundo a séptimo del recurso de casación, ya que ha aplicado acertadamente para decidir la cuestión controvertida el principio que veda el enriquecimiento injusto, complementado por la figura de idéntica naturaleza de la gestión de negocios ajenos (cfr. fundamento de derecho tercero). Los motivos deben ser desestimados.
El motivo octavo (artículo 95.1.4º) alega infracción de la jurisprudencia aludida en el anterior fundamento de derecho sobre aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto, poniendo de manifiesto que la doctrina del Tribunal Supremo ha exigido, para la aplicación de dicho principio, el cumplimiento de tres requisitos: que se trate de incrementos de unidades de obra y no de modificaciones de la misma; que tales incrementos aparezcan como imprevisibles; y que su realización haya sido ordenada por el órgano competente de la Administración; mencionando las sentencias de 16 de febrero de 1.987, 18 de octubre de 1.988, 20 de octubre de 1.987, 29 de enero de 1.993, 17 de noviembre de 1.990 y 14 de noviembre de 1.985.
El motivo, como los anteriores, debe ser desestimado.
No es posible introducir una diferenciación conceptual, a efectos de la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto, entre incrementos de unidades de obra, excesos en la ejecución de las obras, ejecución de obras complementarias necesarias para la conclusión del proyecto o modificaciones de las obras contempladas en el proyecto técnico. Siempre que se realizan obras, unidades de obras u obras complementarias que no estaban comprendidas en el proyecto que sirvió de base al contrato administrativo, se están llevando a cabo modificaciones de dicho proyecto, y en todos los casos es aplicable el principio que prohibe el enriquecimiento injusto de la Administración, sin que de la jurisprudencia citada por el Ayuntamiento recurrente en casación se desprenda otra cosa.
Las obras adicionales del Proyecto de obra Ponte Presa de Alende ejecutadas por José Castro Matelo S.A. ni eran previsibles cuando se redactó y aprobó el Proyecto reformado de la obras, ni la empresa contratista obró de mala fé o fraudulentamente al aceptar el contrato, como afirma el Ayuntamiento, manteniendo que dicha mala fe derivaba de que tanto el Director de la obra como la empresa adjudicataria conocían, desde el 10 de octubre de 1.990, a través del perfil geológico del terreno, que la obra no se podría llevar a la práctica según el Proyecto reformado, que el Ayuntamiento aprobó. Examinado el estudio del perfil geológico del terreno, realizado por el Departamento de Investigación e Ingeniería de la Sección de Geotécnia e Hidrogeología de ENDESA-Mina As Pontes (folios 70 a 73 del expediente), que se limita a hacer constar una serie de datos técnicos, sin proporcionar explicación alguna sobre su significación y, menos aún, sobre sus posibles efectos en cuanto a la ejecución de la obra, de dicho estudio técnico no se deduce en modo alguno, como pretende el Ayuntamiento, que el Proyecto reformado fuese inviable y las nuevas obras previsibles. Tampoco es posible defender que la empresa José Castro Matelo S.A. valorase el referido estudio en el sentido que le atribuye el Ayuntamiento, ya que el Proyecto reformado, que el Ayuntamiento aprobó y al que la empresa contratista dió su conformidad, lo había redactado el Ingeniero Director de la obra, que representaba los intereses del Ayuntamiento, por lo que su pleno conocimiento y elaboración han de atribuirse a la actividad municipal y no a la de la empresa contratista. No existe pues previsibilidad de las obras adicionales que se ejecutaron, ni actuación fraudulenta o de mala fe por parte de José Castro Matelo S.A., que pudieran derivarse del estudio fechado el 10 de octubre de 1.990.
Por último, la realización de las obras adicionales en que consistió la modificación del Proyecto, en virtud de orden de la Administración, se encuentra consignada como hecho probado en la sentencia deinstancia, que pone de manifiesto que es irrelevante que alguna de las partidas de la obra cuyo abono se reclama tengan origen en modificaciones de la técnica constructiva, siempre que se acredite, "como acreditado resulta del examen del expediente", en especial de las certificaciones y memoria firmadas por el Director de las obras y de los informes de éste y del Ingeniero Municipal, su necesaria ejecución y su realización fuera de Proyecto, pero de conformidad con las órdenes emanadas de aquél (el Director de la obra), que por cierto fue el autor del Proyecto. El Ingeniero Director de la Obra era el representante del Ayuntamiento frente al contratista respecto a la correcta ejecución de la misma, directamente responsable de su comprobación y vigilancia (cláusula 4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales de 31 de diciembre de 1.970). Las obras adicionales ejecutadas por José Castro Matelo S.A. estaban autorizadas por el Ingeniero Director de la obra, que en este punto representaba al Ayuntamiento y creaba en el contratista la apariencia de que la Administración contratante aprobaba los mayores costes en que había de incurrirse. Así resulta (ratificándose con ello el criterio de la sentencia de instancia) de la valoración final de la obra suscrita por el Ingeniero Director, y de la certificación y memoria que justifican dicha valoración final, documentos incorporados al expediente administrativo. También este requisito exigido por la doctrina jurisprudencial para la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento injusto aparece cumplido, por lo que, como hemos señalado, el motivo debe ser desestimado y, con él, el recurso de casación.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción).
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de As Pontes de García Rodríguez contra la sentencia dictada el 16 de febrero de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso nº 5.018/93; e imponemos a la parte recurrente el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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