STS, 19 de Diciembre de 1996

Ponente:ELADIO ESCUSOL BARRA
Número de Recurso:6893/1992
Fecha de Resolución:19 de Diciembre de 1996
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Diciembre de mil novecientos noventa y seis.

Visto el recurso arriba indicado, interpuesto por la entidad mercantil HISPANO FRANCESA DE ENERGÍA NUCLEAR, S.A., representada por la Procurador de los Tribunales Doña Rosina Montes Agustí, contra el acuerdo del Consejo de ministros de fecha 7 de febrero de 1.992, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo anterior del mismo Consejo de Ministros de fecha 3 de mayo de

1.991, por el que se impuso a la entidad recurrente una sanción de multa de setenta millones de pesetas por la comisión de una infracción tipificada en el artículo 91 de la Ley 25/1.964, de 29 de abril, reguladora de la Energía Nuclear.

Es parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

1. La representación procesal de la entidad mercantil HISPANO FRANCESA DE ENERGÍA NUCLEAR, mediante escrito de fecha 22 de abril de 1.992, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de febrero de 1.992, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo anterior del mismo Consejo de Ministros de fecha 3 de mayo de

1.991, por el que se impuso a la entidad recurrente una sanción de multa de setenta millones de pesetas por la comisión de una infracción tipificada en el artículo 91 de la Ley 25/1.964, de 29 de abril, reguladora de la Energía Nuclear.

  1. Mediante escrito de fecha 6 de octubre de 1.992, la parte actora formuló su demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se declare no ajustado a Derecho el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de febrero de 1.992, por el que se impuso a la actora la sanción de multa de 70.000.000 de pesetas.

SEGUNDO

El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 24 de diciembre de 1.993. El Abogado del Estado, en su demanda, solicita que se dicte sentencia desestimando el presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO

Ninguna de las partes solicitaron el recibimiento del pleito a prueba; y en sus escritos de conclusiones reiteran sus peticiones de la demanda y del escrito de contestación a la misma.

CUARTO

Por providencia de fecha 16 de septiembre de 1.996 se señaló el día 11 de diciembre de

1.996 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó ponente al Magistrado EXCMO. Sr. Don Eladio Escusol Barra.HECHOS PROBADOS

PRIMERO

Sobre las 21 horas, 44 minutos y 27 segundos, del día 19 de octubre de 1.989, el Centro de Coordinación Operativa de Protección Civil de Tarragona, recibió una llamada telefónica anónima de un ciudadano de la población de Hospitalet del Infante (Tarragona). Por esa llamada telefónica anónima se comunicó que se observaba salida de gran cantidad de humo de la CENTRAL NUCLEAR DE VANDELLOS I, sita en la provincia de Tarragona.

SEGUNDO

El Centro de Cooperación Operativa de Protección Civil de Tarragona, confirmó, telefónicamente, que se había producido un incendio en la CENTRAL NUCLEAR DE VANDELLOS I (el incendio se produjo a las 21 horas, 39 minutos), lo que a las 21 horas, 46 minutos y 59 segundo, fue comunicado por dicho Centro al Control central de Bomberos, donde ya tenían conocimiento del hecho. Entre las 21 horas y 49 minutos y las 22 horas del 19 de octubre de 1.989 el Centro de Cooperación Operativa de Protección Civil de Tarragona, comunicó el hecho producido (el incendio) a los Ayuntamientos de L´Atmella de Mar, Pratdip, Mont-roig, Vandellós y Tovissa.

TERCERO

A las 22 horas, 21 minutos y 47 segundos, el Centro de operaciones de la Guardia Civil, comunicó al Servicio de Protección Civil que el incendio se había producido en una turbina de la CENTRAL NUCLEAR VANDELLOS I, sobre las 21 hora, 15 minutos del día 19 de octubre de 1.989.

CUARTO

A las 22 horas, 22 minutos del día 19 de octubre de 1.989, el Gobernador Civil de Tarragona, activó el Plan PENTA, y un minuto después, el Jefe de los Servicios Provinciales de Protección Civil de Tarragona, informó del hecho sucedido (del incendio), a la Delegación del Gobierno en Cataluña y a la Dirección General de Protección Civil.

QUINTO

A partir de las 2 horas, 36 minutos y 25 segundos, del día 19 de octubre de 1.989 y a lo largo de la tarde-noche del día 20 de octubre de 1.989 y primeras horas del día 21 de octubre de 1.989, distintos ciudadanos requirieron del Servicio Provincial de Protección Civil de Tarragona, información sobre lo sucedido en la CENTRAL NUCLEAR DE VANDELLOS I.

SEXTO

Se declara igualmente probado:

a). Que la CENTRAL NUCLEAR DE VANDELLOS I, no notificó el incendio producido en la Central mediante el impreso Notificación de Emergencia Nuclear.

b). Que la primera llamada hecho al Centro de Coordinación Operativa de Protección Civil, por parte de la CENTRAL NUCLEAR DE VANDELLOS I, tuvo lugar a las cero horas un minuto (0 h, 1 m) del día 20 de octubre de 1.989.

c). Que a las 4 horas, 12 minutos del día 20 de octubre de 1.989, el director de Emergencia de la CENTRAL NUCLEAR DE VANDELLOS I, informó al Centro de Coordinación Operativa de Protección Civil, que la situación de dicha CENTRAL NUCLEAR estaba normalizada y que el reactor se encontraba en parada segura.

d). Que la fase de preemergencia, finalizó la tarde del día 21 de octubre de 1.989 a indicación de la Sala de Emergencia del Consejo de Seguridad Nuclear.

SÉPTIMO

Finalmente se declara probado:

Que el expediente administrativo sancionador fue propuesto por el Consejo de Seguridad Nuclear al Ministro de Industria y Energía, el día 24 de noviembre de 1.989; con la propuesta se remitió un informe preliminar, propuesta e informe que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se acordó unir al expediente sancionador que en fecha 26 de octubre de

1.989 había sido incoado por la Dirección General de Energía, en cuya fecha se designó, también, instructor del expediente.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación de la parte actora, en su demanda, expresó los siguientes datos fácticos:

A). Que el incendio al que se refiere el expediente administrativo sancionador, afectó a un equipoconvencional no relevante de la CENTRAL NUCLEAR.

B). Que la conducta del personal de la CENTRAL NUCLEAR fue, en todo momento, la adecuada, puesto que colaboró en la labor de extinción del incendio y llevó el reactor a parada segura.

C). Que en ningún momento la emisión de radioactividad al exterior de la CENTRAL NUCLEAR fue superior a la permitida durante un funcionamiento normal.

D). Que no existió retraso en la comunicación del incendio. Explica la demanda que ni el Plan Interior de la Central, ni el Plan de Emergencia de la Provincia de Tarragona, especifican el tiempo exacto en que debe realizarse la comunicación de emergencia, puesto que utilizan, únicamente, las expresiones sin demora, tan pronto como sea posible e inmediatamente después de la identificación del suceso; y que no le parece excesivo que se tardara 29 minutos en producirse la comunicación. Añade la demanda que no se utilizó el modelo de Notificación de Emergencia Nuclear, por entender que la utilización de tal documento implica un incidente con trascendencia externa, lo que la demanda niega.

SEGUNDO

Desde el punto de vista jurídico, la demanda plantea las siguientes cuestiones: que, a su juicio, el hecho infractor que se le imputa no está tipificado en la Ley; que, a su juicio, la entidad mercantil sancionada actuó con la máxima diligencia, y que, finalmente, que el procedimiento sancionador estuvo paralizado más de dos meses, por lo que le ampara el instituto de la prescripción de la infracción administrativa.

TERCERO

Respecto a la infracción administrativa por la que fue sancionada la entidad mercantil HISPANO-FRANCESA DE ENERGÍA NUCLEAR, S.A. (HIFRESA), debemos hacer las siguientes consideraciones:

  1. Dispone el artículo 25.1 de la Constitución Española de 1.978 que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

  2. Entiende la doctrina científica, al hilo de la jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional (V. gr. SSTC de 30-3-81 y de 21-1-88), que el artículo 25.1 de la Constitución Española exige, en materia sancionadora, una reserva de ley en sentido estricto. Tal criterio está también expresamente reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (V. gr. SSTS de 20-1- 87 y de 7-7-87, que afirmaron que la atribución a la Administración Pública de la potestad para sancionar ha de realizarse a través de Ley formal, y que con ese significado estricto ha de entenderse la palabra legislación que utiliza el referido artículo constitucional. La denominación Ley hay que entenderla en el sentido de comprenderse bajo ese término tanto las Leyes Orgánicas como las Leyes Ordinarias (SSTS de 6-2-85, 23-3-87, 20-5-87 y 30-9-87), y también, en su caso, las leyes autonómicas.

  3. El principio de legalidad en la materia sancionadora, no debe ser entendido sólo en su sentido formal, sino que hay que contemplarlo, también, desde el punto de vista material, lo que equivale a la necesidad de que en la Ley se contemple en concreto la tipificación de la infracción administrativa. Los dos aspectos dichos -el formal y el material- actúan como límites de la potestad sancionadora (STS de 20-1-87 y SSTC 42/1.987, de 7 de abril y 61/90, de 29 de marzo).

  4. Lo antedicho, enlaza con el dictamen del Consejo de Estado de 1 de Julio de 1.982, que enseña que después de la entrada en vigor de la Constitución de 1.978, no es posible crear ex novo infracciones administrativas mediante reglamentos, sino que ha de ser la Ley la que introduzca los elementos básicos y definitorios de las infracciones administrativas. Ello nos lleva a consignar lo siguiente: que es doctrina correcta la de que, ante la imposibilidad, a veces, de encontrar en la Ley una descripción rigurosa y perfecta de la infracción administrativa, es necesario atender al dato relevante de la suficiente tipificación en norma con rango de ley. Y el Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este extremo, precisando que el principio de legalidad expresado en el artículo 25.1 de la Constitución, exige que la Ley describa suficientemente los elementos de la conducta ilícita administrativa, de suerte que exista una perfecta adecuación entre la acción definida como transgresión administrativa y la imputación de la misma (SSTS de 25-3-77, 28-5-87 y 2-6-92). En otras palabras: la norma legal debe expresar que determinada conducta constituye infracción y que la respuesta o sanción a la misma está claramente definida en la Ley; así queda salvaguardado el principio de seguridad jurídica (SSTC de 15-10-82, 122/87, 33/87, 69/89, 219/89 y 49/91).

  5. Suele la doctrina científica, y también la jurisprudencia (V. gr. STS de 29-1-92), reparar en las diferencias que existen entre tipificación de los delitos y la de las infracciones administrativas, de suerte queexpresa como peculiaridad de la infracción administrativa, que aparece a veces en la norma legal, la siguiente: que la descripción de la infracción administrativa se descompone en dos fases: una primera fase sin contenido material que expresa genéricamente la infracción (a ello hace referencia la demanda deducida en este proceso), y otra fase en la que distinta norma a la que se remite la ley, completa el tipo: tal puede ocurrir en las infracciones que supongan incumplimiento de mandatos o prohibiciones, en que el tipo se define a través de la conjunción de dos normas: la que manda o prohibe y la que señala que el incumplimiento de ese mandato o prohibición es una infracción administrativa. Completa la doctrina científica esta idea, que no dudamos en expresar en esta sentencia, defendiendo lo siguiente: que si bien la norma que contiene el mandato o la prohibición suele ser expresa, hay veces que el tipo de infracción administrativa queda completo implícitamente al expresar en la Ley el mandato o la prohibición, porque no es admisible que la Ley establezca un mandato imperativo y no se cumpla. Pues bien, el artículo 91 de la Ley 25/64, de 29 de abril, reguladora del a Energía Nuclear, manda que se comunique a la Administración los datos referentes a las condiciones de seguridad técnica o sanitaria del personal, así como los datos referentes a la explotación de las instalaciones nucleares. El incumplimiento de esos mandatos comporta una grave infracción administrativa porque son mandatos que obligan inexcusablemente; tal es así porque el mandato legal mira a la protección de las vidas, salud y haciendas contra los peligros derivados de la energía nuclear y de los efectos nocivos de las radiaciones ionizantes (art. 1º B) de la Ley 25/64). Ello exige (lo que es fácilmente comprensible), un adecuado y puntual control de las instalaciones nucleares que garantice el buen funcionamiento de una Central Nuclear (en este caso la Central Nuclear de Vandellos I), y la atención inmediata a cualquier incidencia (en el caso que resolvemos un incendio producido en una Central Nuclear) que pueda potencialmente poner en peligro, la vida, la salud de las personas y pueda producir daños en los bienes en determina área al que pudiera llegar los efectos radioactivos; de ahí que la Ley defina como accidente nuclear cualquier hecho o sucesión de hechos que tengan el mismo origen y hayan causado daños nucleares (art. 2.17 de la Ley 25/64), y que la propia Ley 25/64, en su artículo 36, mande imperativamente que las instalaciones nucleares funcionen sin riesgo y se cumpla toda norma legal y reglamentaria en relación con la protección contra radiaciones ionizantes.

  6. Al producirse el incendio en la Central Nuclear de Vandellos I, a las 21 horas, 39 minutos, del día 19 de octubre de 1.989, en el grupo turboalternador principal, número 2, que determinó la rotura de las tuberías de aceite de lubricación de la turbina y una fuga de hidrógeno de refrigeración del alternador, el personal de turno procedió al inicio de las labores de extinción del incendio inmediatamente. Veinte minutos después, en la Sala de Control se observaron problemas en la regulación automática de la alimentación al cambiador principal de calor, lo que provocaba paradas y arranques alternativos y simultáneos de las bombas de alimentación del agua al cambiador, por bajo nivel en los tanques de alimentación complementarios. También que los tanques de almacenamiento de agua EDOK y de transferencias TFOR, perdían nivel y que la cava empezó a inundarse. A partir de las 22 horas del día en que se produjo el incendio referido, comenzaron las labores de extinción del mismo por los bomberos ya que a las labores de extinción seles dio prioridad sobre las labores de achique del agua consecuencia a dicha inundación. El incendio quedó extinguido entre las 3,30 horas y 4 horas del día 20 de octubre de 1.989.

  7. Finalmente debemos consignar que tal como queda expresado en la declaración de HECHOS PROBADOS, la entidad mercantil HISPANO FRANCESA DE ENERGÍA NUCLEAR, S.A. no cumplió la específica obligación que le incumbía de comunicar el incidente (del incendio) a la Administración, mediante la NOTIFICACIÓN DE EMERGENCIA NUCLEAR (ni siquiera la mera comunicación del incendio, fue diligente, toda vez que la primera llamada hecha por parte de la CENTRAL NUCLEAR VANDELLOS I, al Centro de Coordinación Operativa de Protección Civil, tuvo lugar a las cero horas y un minuto del día 20 de octubre de 1.989, y fue a las 4 horas, 12 minutos del día 20 de octubre de 1.989, cuando el Director de Emergencia de la CENTRAL NUCLEAR DE VANDELLOS I, informó al Centro de Coordinación Operativa de Protección Civil, que la situación de dicha CENTRAL NUCLEAR estaba normalizada y que el reactor se encontraba en parada segura), comunicación de datos que, en función de la necesaria protección de personas y bienes a que se refieren los preceptos legales citados, es el instrumento adecuado e ineludible para dar a conocer a la Administración, los datos absolutamente esenciales; dicha actitud de la empresa demandante supone un incumplimiento claro del mandato contenido en el artículo 91 de la Ley 25/64 tan mencionada y de lo establecido en el Plan Básico de Emergencia Nuclear y en el Plan de Emergencia Nuclear de Tarragona (PENTA), lo que imposibilitó la correcta actuación de la Administración encaminada a proteger a las personas y bienes que potencialmente pudieran resultar afectados.

La conclusión de todo lo razonado es que la infracción por la que fue sancionada la entidad mercantil actora está tipificada en la Ley.

CUARTO

En la demanda se alega que por parte del personal de la empresa actora, hubo la máxima diligencia en cumplir con su obligación, añadiendo lo siguiente: que el incendio producido en la CentralNuclear de Vandellos I, fue un desgraciado suceso fortuito. Ante tal alegato, teniendo en cuenta el contenido del expediente administrativo y el del proceso, hacemos las siguientes consideraciones:

  1. El hecho por el que la Administración sancionó a la entidad mercantil HISPANO FRANCESA DE ENERGÍA NUCLEAR, S.A., fue el no comunicar lo acontecido en la Central Nuclear Vandellos I a la Administración, mediante el instrumento adecuado (mediante la Notificación de Emergencia Nuclear), a fin de que aquella (la Administración), conociendo los datos esenciales, absolutamente relevantes, pudiera, dado el incendio producido, actuar con eficacia para proteger, como hemos precisado, a la población y bienes que potencialmente pudieran resultar afectados.

  2. La anterior consideración, nos sitúa ante el problema de la responsabilidad de la entidad mercantil actora, en cuanto persona jurídica. La jurisprudencia (V. gr. STS. Sala 3ª, de 28 de noviembre de 1.989), se ha inclinado de manera clara por admitir la responsabilidad de las personas jurídicas en los supuestos de culpa in eligendo o de culpa in vigilando, recogiendo así lo que había razonado la STS (Sala 3ª) de fecha 24 de febrero de 1.989. Esta sentencia declaró, con carácter general, que en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, las personas jurídicas pueden incurrir en responsabilidad por la actuación de sus empleados.

  3. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 246/1.991, de 19 de diciembre, admitió la responsabilidad directa de las personas jurídicas, porque en la persona jurídica -precisó-, falta el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad infractora. Razonó dicha Sentencia, así; que la capacidad de infracción y, por ende, reprochabilidad directa de la persona jurídica, deriva del bien jurídico protegido por una norma que se infringe y de la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz. La capacidad de infracción, en el caso que nos ocupa, nació inmediatamente en que el personal de la entidad mercantil HISPANO FRANCESA DE ENERGÍA NUCLEAR, S.A., dejó de cumplir el mandato de la Ley, puesto que el incumplimiento determinó, per se, la comisión de la infracción administrativa definida y castigada en la Ley.

QUINTO

La parte actora alega, en su defensa, el instituto de la prescripción invocando al efecto los artículos 113 y 114 del Código Penal de 1.944. Ante ello y teniendo en cuenta los alegatos de la parte demandante y los del Abogado del Estado, debemos hacer las siguientes precisiones:

El instituto jurídico de la prescripción, trata de evitar situaciones contrarias a la seguridad jurídica. La prescripción opera bien por haber transcurrido el plazo señalado en la Ley desde la comisión del ilícito administrativo sin que se haya iniciado expediente sancionador, bien porque, habiéndose iniciado tal expediente sin que el plazo de prescripción haya transcurrido, el procedimiento administrativo sancionador se paralice durante dicho plazo. Pues bien, en el caso que resolvemos, no es posible estimar que haya transcurrido el plazo de prescripción antes de la iniciación del procedimiento, puesto que el procedimiento administrativo sancionador se inició el día 26 de octubre de 1.989; ni cabe estimar que el procedimiento administrativo sancionador estuviere interrumpido durante el plazo que, como de prescripción, señala el precepto legal invocado por la parte actora y aplicable. Basta el examen del expediente administrativo para que sin otro argumento que la constatación objetiva de que el expediente no estuvo interrumpido, por lo que no cabe estimar ni la prescripción ni la caducidad alegada.

SEXTO

La parte demandante se refiere también a que, a su juicio, la sanción resulta desproporcionada. También este alegato lo debemos desestimar, puesto que la sanción de setenta millones de pesetas impuesta a la actora, está prevista en la Ley y debe considerarse adecuada a la gravedad de la infracción cometida y que ha quedado explicitada tanto en los hechos declarados probados como en los anteriores Fundamentos de Derecho.

SÉPTIMO

Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación, en su totalidad, de la demanda, sin que proceda que nos ocupemos de aquellos aspectos que se contienen en la misma, a los que no se refiere el expediente administrativo.

OCTAVO

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativointerpuesto por la entidad mercantil HISPANO FRANCESA DE ENERGÍA NUCLEAR, S.A., representada por la Procuradora de los Tribunales Doña Rosina Montes Agustí, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 7 de febrero de 1.992, que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo anterior del mismo Consejo de Ministros de fecha 3 de mayo de 1.991, por el que se impuso a la entidad recurrente una sanción de multa de setenta millones de pesetas por la comisión de una infracción tipificada en el artículo 91 de la Ley 25/1.964, de 29 de abril, reguladora de la Energía Nuclear. DECLARAMOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS SON CONFORMES A DERECHO.

Devuélvase a la Administración General del Estado el Expediente Administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado , lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Fernando Ledesma Bartret.- D. Eladio Escusol Barra.- D. Fernando Cid Fontán.-D. Oscar González González.- D. Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico Sra. Palencia Guerra.