STS, 11 de Octubre de 2000

Con fecha 14 de febrero de 1.994 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Bartau Rojas, en nombre y representación del movimiento de Mujeres de Acción Católica, contra la denegación de la inscripción de la misma en el Registro Municipal de Asociaciones por el Area de Relaciones Ciudadanas y descentralización del Ayuntamiento de Bilbao, debemos declarar y declaramos:

1. ) La no conformidad a derecho de la resolución recurrida, anulándola y dejándola sin efecto.

2. ) El derecho de la actora a ser inscrita en el Registro Municipal de Asociaciones del Ayuntamiento de Bilbao.

Y, en consecuencia, debemos condenar y condenamos a las partes a estar y pasar por las anteriores declaraciones y darles cumplimiento.

Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas del presente recurso".

Mediante escrito de 29 de abril de 1.994 por la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Auto del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 12 de diciembre de 1.994, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 19 de enero de 1.995 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, tras los restantes trámites, dicte en su día Sentencia por la que, estimando los motivos de casación, declare la nulidad de la Sentencia recurrida, y declare en su lugar que los actosmunicipales por ella anulados son conformes a Derecho y deben por tanto ser tenidos por válidos y eficaces.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrida la Asociación del Movimiento de Mujeres de Acción Católica representada por el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu.

Mediante Providencia de 22 de octubre de 1.996 se admitió el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido el Procurador Don José Manuel Dorremochea Aramburu en representación de la Asociación de Mujeres de Acción Católica presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites legales, dictar sentencia en su día por la que se rechacen los motivos de casación alegados y se desestime el recurso interpuesto, confirmando en todas sus partes la Sentencia de instancia, con todo lo demás que en derecho proceda.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 4 de octubre de 2.000, en cuya fecha tuvo lugar.

En un primer motivo (artículo 95.1.3º de la Ley jurisdiccional) se denuncia la incongruencia de la sentencia de instancia, con vulneración de los artículos 43 y 80 de la misma norma.

Se basa la supuesta infracción alegada en que, si bien la resolución recurrida no anula el artículo 36.3 del Reglamento Municipal de 19 de abril de 1.989, sí declara la nulidad del acto denegatorio de inscripción en el Registro Municipal de Asociaciones creado por el artículo 35 del mismo Reglamento, por considerar que el precepto primeramente invocado se halla en contradicción con el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución Española. La tesis del Ayuntamiento recurrente es que semejante conclusión conduce a un resultado antijurídico e incongruente, puesto que la subsistencia del artículo 36.3 implica la subsistencia de la prohibición que ha servido de base para denegar el acceso al Registro Municipal, pese a lo cual el cumplimiento del fallo impone que la inscripción de la entidad demandante se verifique, en clara contravención con dicho precepto.

Al argumentar así parece olvidar la recurrente que el artículo 39.2 de la Ley de 27 de diciembre de

1.956 permite la impugnación de los actos dictados en aplicación de las normas que se estimen no conformes a Derecho, sin necesidad de impugnar, a su vez, de modo directo la norma que se reputa disconforme con el ordenamiento jurídico. Esta posibilidad aparece nuevamente recogida en al apartado 4 del mismo artículo 39, de manera clara e inequívoca, reiterándose posteriormente en el artículo 26 de la Ley de 15 de julio de 1.998 actualmente vigente.

En consecuencia ni la pretensión puede estimarse opuesta a lo que permite el ordenamiento jurídico, ni tampoco su acogimiento en la sentencia de instancia ha de reputarse incongruente "ultra petita" por la circunstancia de que se declare la nulidad de un acto administrativo singular, amparado por un precepto cuya aplicación se estime opuesta al principio constitucional de igualdad, pese a no haberse pretendido, ni declararse en el fallo recurrido, la nulidad de dicho precepto. Al demandar un pronunciamiento como el efectivamente obtenido, la parte actora está obrando dentro de los límites admisibles de lo que constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo; y al acordarlo así, la Sala de instancia se mueve dentro de la congruencia exigible en las resoluciones judiciales.

Cuestión distinta sería el examen de la legalidad del pronunciamiento judicial efectuado en dichos términos a la luz de lo dispuesto en el artículo 27 de la nueva Ley jurisdiccional de 13 de julio de 1.998; pero en todo caso la infracción habría de denunciarse por el cauce de la vulneración de las normas del ordenamiento jurídico aplicables al tema debatido, y nunca por el camino de la incongruencia recogido en el actual nº 3º del artículo 95.1, que siempre implica un desajuste entre lo solicitado en el procedimiento y lo efectivamente resuelto por el Tribunal de instancia.

Se desestima este primer motivo.

Con el mismo amparo se articula el segundo motivo de casación, alegando esta vez la infracción del artículo 14 de la Constitución, y de la doctrina que lo interpreta, en la medida en que la sentencia recurrida entiende indebidamente que el artículo 36.3 del Reglamento ya citado vulnera elprincipio de igualdad, al establecer una diferencia de trato, no justificada, entre la asociación cuya inscripción se pretende y otras de distinto origen o constitución. En sustancia, se estima que no se produce una discriminación por razón de las creencias religiosas al denegar el acceso al Registro Municipal de la entidad "Movimiento de Mujeres de Acción Católica", ya que el auténtico motivo de la denegación es que, en atención a su objeto fundamental, dicha entidad no es de aquellas que por su manifiesto interés local sería susceptible de resultar beneficiada con la inscripción en el Registro.

Para enfocar debidamente el motivo ahora examinado se hace preciso tener en cuenta determinadas circunstancias concurrentes en este asunto, sin olvidar que recientemente la Sala ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre un tema idéntico en Sentencia de 9 de diciembre de 1.999, con la única salvedad de que la cuestión decisiva en aquel supuesto era determinar si cabía apreciar la inadmisibilidad, por razón de extemporaneidad, del recurso contencioso interpuesto:

1. - La razón determinante de la denegación de la inscripción, en vía administrativa, en el Registro Municipal de Asociaciones del Ayuntamiento de Bilbao de la Asociación Canónica "Movimiento de Mujeres de Acción Católica" -inscrita en el Registro de Entidades Religiosas-, no fue otra que la falta de inscripción previa de la misma en el Registro General de Asociaciones del Gobierno Vasco, según aparece confirmado en el expediente previo y en el recurso de reposición entablado contra la misma con fecha 9 de enero de

   1.990, si bien se alegaban en dicho recurso dos motivos fundamentales de impugnación: a) la falta de necesidad de que la entidad actora figurase inscrita con carácter previo -para acceder al Municipal- en otro Registro que no fuese el de Entidades Religiosas, de conformidad con lo dispuesto en el acuerdo de 3 de enero de 1.979, concertado entre la Iglesia Católica y el Estado Español; b) la discriminación que ello suponía frente a otras asociaciones que actuaban sin ánimo de lucro en el ámbito territorial del Municipio de Bilbao.

2. - El recurso de reposición fue desestimado expresamente por acuerdo del Teniente Alcalde Delegado del Área de Relaciones Ciudadanas y Descentralización de 13 de marzo de 1.990, sobre la base del contenido de un informe técnico, referido precisamente al recurso de reposición entablado por otra Asociación Diocesana y cuyo texto se reproducía literalmente en el acuerdo desestimatorio. En dicho informe se reivindicaba la capacidad de autoorganización de los Ayuntamientos a través de sus Reglamentos Orgánicos, defendiendo la decisión de acotar la representatividad asociacional en los términos prevenidos en el artículo 36 del Reglamento de 19 de abril de 1.989, su conformidad a derecho, y la corrección de adoptar la decisión política de que la representación asociacional que tuviese acceso al Registro se limitase a aquellas agrupaciones que figurasen incluidas en el Registro General de Asociaciones del Gobierno Vasco.

   El artículo 3º.1.c de la Ley del Parlamento Vasco establece expresamente que las Asociaciones Religiosas están excluidas del ámbito de aplicación de la misma; de suerte que no es posible obtener la inscripción en el Registro General de la entidad actora.

3. - En la demanda origen de este proceso se solicitó que se anulase el acto administrativo por el cual se negaba el acceso al Registro Municipal de Asociaciones del Movimiento de Mujeres de Acción Católica, ordenándose por el contrario la inscripción en el mismo.

   Se fundaba jurídicamente la petición en la discriminación constitucional que suponía el negar ese acceso a una institución cuya finalidad suponía una aspiración a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y el servicio a los intereses generales de la ciudad, alegándose de modo explícito la infracción del artículo 14 de la Constitución en cuanto esa denegación se producía en desigualdad flagrante con otras asociaciones de carácter cultural y representativo; siendo así que el requisito de previa inscripción en el Registro General de Asociaciones que impone el artículo 36.3 del Reglamento Municipal supone una auténtica discriminación al impedir a las asociaciones de índole religiosa -siquiera persigan fines culturales, asistenciales o recreativos- el acceso al mismo.

   A los argumentos anteriores se añadía la infracción de lo dispuesto en el artículo I.4, párrafo tercero, del Acuerdo Iglesia- Estado de 3 de enero de 1.979, en cuanto se vulneraba el derecho de las entidades religiosas a recibir el mismo tratamiento jurídico que otras entidades no religiosas, razonando que dichas entidades habían de inscribirse obligatoriamente en el Registro dependiente del Ministerio de Justicia antes citado, con lo que, al privárseles por esta misma razón de acceder al Registro General de Asociaciones de la Comunidad Vasca, se establecía una verdadera imposibilidad, totalmente discriminatoria, de que pudiesen obtener el acceso al Registro Municipal del Ayuntamiento de Bilbao, aplicando el artículo 36.3 del Reglamento de 1.989.4ª.- La oposición del Ayuntamiento demandado se centró en sostener la ausencia de todo vestigio de infracción del principio de igualdad constitucional que consagra el artículo 14, y en mantener su oposición razonando la circunstancia de que la Asociación demandante -cuyos loables fines no se ponían en tela de juicio- no encarnaba actividades que tuviesen un interés municipal, puesto que no tenía por objeto fundamental estatutario el servicio a los intereses generales de la ciudad y la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos. Asimismo defendía la decisión política del Ayuntamiento de que la representación asociacional que ha de integrar el Consejo de Distrito (artículo 8º del Reglamento) tuviese su procedencia de un cierto sector de las Asociaciones, concretado en las incluidas en el Registro General del Gobierno Vasco.

5. - Finalmente, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia prescinde de todo razonamiento relativo a la supuesta vulneración del Acuerdo de 3 de enero de 1.979, y se centra en la imputada infracción del artículo 14, examinando la constitucionalidad de la previsión normativa que excluye del Registro Municipal de Asociaciones a las que no figuren inscritas previamente en el Registro General del Gobierno Vasco, con la ineludible consecuencia de que las asociaciones de carácter religioso no podrían tener acceso al mismo.

   La estimación del recurso contencioso efectuada en primera instancia se basa pues en este último aspecto, cuya justificación se hace depender de las peculiaridades de la normativa registral municipal antedicha. Se reconoce expresamente en la resolución recurrida que el término de comparación para apreciar la desigualdad mencionada ha de realizarse con respecto a otras asociaciones de distinta naturaleza a la religiosa, subrayando que corresponde a la Administración la carga de demostrar que, al obrar de semejante manera, no se ha actuado arbitrariamente y que la decisión administrativa impugnada es razonable y proporcionada, llegándose a la solución negativa con respecto a este último extremo y concluyendo, por lo tanto, que la previsión del Reglamento Municipal enjuiciado (artículo 36.3) en la medida en que exige para tener acceso al Registro la previa inscripción en el Registro General del Gobierno Vasco -inaccesible para las asociaciones de carácter religioso-, atenta contra lo preceptuado en el artículo 14 de la Constitución.

Así planteado el tema, el motivo de casación debe de ser acogido, siguiendo en la línea de lo ya acordado por esta Sala en la Sentencia de 9 de diciembre de 1.999.

Efectivamente, ya entonces se desechó análoga alegación -si bien formulada en este caso por vía de recurso de casación- contra el acto del Ayuntamiento de Bilbao que había denegado la inscripción de una asociación de escultismo, erigida canónicamente. Se razonaba en la Sentencia mencionada que no cabe apreciar trato discriminatorio que infrinja el principio de igualdad en los supuestos en que la denegación de la inscripción registral se hubiese producido exclusivamente por defecto de previa inscripción en el Registro de Asociaciones del Gobierno Vasco, ya que consta acreditado en autos, sin contradicción alguna, que esa denegación se produce en todos los casos en que la entidad que pretende tener acceso al Registro Municipal no haya sido previamente inscrita en el de la Comunidad Autónoma, cualquiera que sea la naturaleza, fines y modo de constitución de la misma, tenga o no carácter religioso. Con ello desaparece la identidad entre los distintos supuestos de hecho, que ha de ser el presupuesto que imponga resoluciones idénticas.

El segundo motivo de casación se esfuerza por dejar sentados dos postulados: que la supuesta discriminación constitucional únicamente podría apreciarse en el caso de que se excluyese del acceso al Registro Municipal a la entidad demandante por su carácter religioso, permitiendo en cambio la inscripción de otras entidades de idéntica naturaleza y fines, y, en segundo término, que los fines perseguidos por la Agrupación de Mujeres de Acción Católica, fundamentalmente evangelizadora, carecen de interés local, en el sentido de no es concebible su participación en el marco de los temas de esta última naturaleza, ateniéndose a la cuádruple clasificación que efectúa el artículo 8.2 del Reglamento de 1.989: asociaciones de familias y vecinos, culturales y recreativas, asistenciales, y de otra naturaleza siempre que figuren inscritas en el Registro Municipal. Prescindiendo ahora de este segundo argumento, lo cierto es que, a efectos casacionales, el primero de ellos resulta totalmente acertado. Así ha venido ya declarado por la resolución anterior de esta Sala objeto de cita, y así ha de mantenerse ahora por evidentes razones de coherencia y seguridad jurídica.

En consecuencia, se estima el segundo motivo.

Procediendo en consecuencia entrar a resolver en la instancia sobre el recurso contencioso planteado (artículo 102.1.3º de la Ley jurisdiccional), se impone la estimación parcial de la demanda por las razones ya expuestas en nuestra resolución de 9 de diciembre de 1.999.Ya ha quedado expuesto en anteriores Fundamentos que dicha demanda se basaba no solamente en la vulneración del artículo 14 de la Constitución, sino también en la infracción del artículo I.4º del Acuerdo de 3 de enero de 1.979 concluido con la Santa Sede, y cuyo carácter de Tratado Internacional no puede ser puesto en duda. Como asimismo se razonaba en la precitada Sentencia de este Tribunal, el párrafo 2º del precepto mencionado establece que las asociaciones de carácter religioso han de inscribirse necesariamente en el Registro posteriormente regulado por el R.D. de 9 de enero de 1.981, dictado en desarrollo de la Ley Orgánica 7/80, inscripción que surte plenitud de efectos en el derecho interno español, tanto frente al Estado como frente a los demás entes públicos, haciendo innecesario que, como asociaciones inscritas en los Registros estatales -siquiera de carácter especial- hayan de someterse a cualquier otro tipo de inscripción previa en los de Asociaciones del Estado o de las Comunidades Autónomas. Por ello, cualquier denegación de la petición de inscripción en el Registro Municipal de Bilbao que se funde en la aplicación del último inciso del artículo 36.3 del Reglamento de 19 de abril de 1.989 ha de reputarse ilegal, y consiguientemente ha de ser anulada.

No obstante lo anteriormente expuesto, la nulidad del acto impugnado no ha de conducir necesariamente a la total estimación de la demanda contenciosa, desde el momento en que si bien resulta contrario a derecho el acuerdo denegatario basado en la falta de inscripción previa de la entidad demandante en el Registro General de Asociaciones del Gobierno Vasco, se formula una segunda pretensión en la súplica de la demanda: que se ordene como consecuencia de dicha anulación la inscripción de la misma en el Registro Municipal.

Siendo el motivo por el que formalmente se denegó, en un primer momento, la inscripción en dicho Registro la falta de inscripción previa en el de Asociaciones de la Comunidad Autónoma, cabría plantearse la posibilidad de acordar en cuanto a este segundo extremo que por el Ayuntamiento de Bilbao se instruyese el oportuno expediente, a fin de resolver sobre la petición de inscripción de la asociación demandante por distintos y posibles motivos en el que ha sido desestimado, todo ello con las posibles consecuencias procesales derivadas de la resolución a adoptar.

Sin embargo, es preciso reconocer que esos distintos y posibles motivos ya han sido alegados y discutidos a lo largo del actual procedimiento. Primeramente en vía administrativa, a través del recurso de reposición y resolución recaída en el mismo. Ulteriormente a través de los apartados 2.2.1 y 2.2.2. del segundo de los Fundamentos de Derecho de la demanda presentada, así como de la frontal oposición del Ayuntamiento que ya ha quedado reflejada en los anteriores razonamientos, negando que la asociación actora encarnase actividades que tuviesen un interés municipal que la hiciese merecedora de acceder al Registro, creado para que en él figuren únicamente aquellas asociaciones que pueden participar con el Ayuntamiento en la defensa y mejora de los intereses municipales y excluyendo a las que carecen de un interés general municipal, por muy loables que puedan ser los fines que persigan o las actividades que desarrollen.

Cabe, por tanto, a juicio de esta Sala abordar frontal y definitivamente la procedencia de la concreta petición de inscripción en el Registro Municipal a la luz de los motivos que subyacen en la primitiva denegación de inscripción, que no son otros que los indicados en el párrafo precedente, y que las partes han tenido ocasión de desarrollar y debatir con toda amplitud en el curso del procedimiento. Desde el momento en que, en virtud de la estimación del recurso de casación, la Sala se ve obligada a actuar en calidad de juzgador de primera instancia, resultaría procesalmente antieconómico deferir a un ulterior litigio la resolución sobre la inscripción de la entidad actora en el Registro del Ayuntamiento; máxime cuando se han traído al procedimiento todos los elementos necesarios para pronunciarse sobre la misma.

El Registro creado por el Reglamento Municipal de 19 de abril de 1.989 viene a reproducir, con escasas variantes, lo ya previsto en el artículo 236 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, en desarrollo de la previsión contenida en el artículo 72 de la Ley de Bases de 2 de abril de 1.985. En todos los preceptos mencionados se destaca la obligación de las Corporaciones de esta índole de favorecer el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, con la consiguiente posibilidad de otorgarles el uso de los medios públicos y subvenciones económicas para la realización de sus actividades, que impulsen su participación en la gestión de las mismas Corporaciones Locales en los términos previstos en el artículo 69. Y como consecuencia de semejante obligación se prevé la creación de un Registro Municipal de Asociaciones Vecinales que tendrá la finalidad de permitir el ejercicio de los derechos reconocidos a las asociaciones mencionadas, siempre que figuren inscritas en el mismo. O sea: que el primordial objetivo de defensa, fomento o mejora de los intereses de los vecinos del Municipio es el requisito que permite acceder al Registro Municipal de Asociaciones, matizado en el caso del Reglamento de 19 de abril de 1.989 por la circunstancia de que se ha de tratar (artículo 36.1.a), bien de asociaciones sin ánimo de lucro que tuviesenpor objeto fundamental estatutario de su actividad el servicio a los intereses generales de la ciudad y la mejora en la calidad de vida de sus ciudadanos, bien (artículo 36.1.b) de asociaciones que representen intereses sectoriales, económicos, comerciales, profesionales, científicos, culturales o similares.

Obviamente esa configuración legal no atribuye a la Corporación de que se trate la facultad de proceder arbitrariamente, apartándose de las pautas consagradas en la legislación básica estatal y reglamentos municipales, con respecto a la precisa determinación de cuales sean las asociaciones que han de tener acceso al Registro; pero sí apunta en la dirección de que ha de ser algo más que la persecución de fines genéricamente espirituales los que han de justificar ese acceso, siquiera esa espiritualidad pudiera redundar en la consecución de un más elevado nivel ético-religioso que, no cabe dudarlo, podría dar lugar a una mayor satisfacción personal y, de manera indirecta, a un mejor cumplimiento de los deberes ciudadanos.

Pues bien: después de afirmar en su artículo 1º que el Movimiento "Mujeres de Acción Católica" tiene carácter nacional, integrado en la Acción Católica Española, los Estatutos de la asociación actora especifican claramente en su artículo 3º que el objeto y fines del mismo es "la evangelización de los propios ambientes de los asociados, mediante la promoción de militantes cristianos de acuerdo con la finalidad y características de la Acción Católica Española", comprometiéndose sus miembros en el artículo 5º, entre otras finalidades igualmente loables, a trabajar en solidaridad con todos los hombres de buena voluntad a favor de un hombre nuevo y de una sociedad nueva en la que reinen la justicia, el amor, la paz, la verdad y la libertad.

La indudable misión transcendente que se atribuyen los miembros de la asociación no encaja, sin embargo, dentro del concepto preciso de la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos a que se refiere el artículo 72 de la Ley de Bases, y menos todavía puede estimarse incluida dentro del objetivo fundamental del Reglamento de 1.989 de procurar una actividad en servicio a los intereses generales de la ciudad de Bilbao, o la mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos, ni aún a través de los intereses concretos que se reflejan en el apartado b) del artículo 36.1. El Movimiento "Mujeres de Acción Católica", prescindiendo de su naturaleza de asociación de tipo religioso, persigue el más satisfactorio desarrollo espiritual y cristiano de sus miembros y, a través del mismo, el desarrollo de los valores espirituales que menciona el artículo 5º; mas ello no supone equiparar su actividad a la de las asociaciones ciudadanas mencionadas en el artículo 33 del Reglamento, con especificas finalidades de carácter vecinal.

Ha de añadirse a lo anteriormente expuesto que en modo alguno se ha alegado, ni menos todavía acreditado, que la asociación demandante desempeñe actividad alguna de carácter sectorial, aparte de los fines que constituyen su justificación explícita.

Consiguientemente no cabe acoger el segundo pedimento de la súplica de la demanda, ordenando la inscripción de la entidad actora en el Registro Municipal.

No es procedente hacer pronunciamiento expreso en cuanto a las costas causadas en la instancia, ni tampoco en este trámite, según lo preceptuado en los artículos 131 y 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.