STS, 26 de Octubre de 2000

JurisdicciónEspaña
Fecha26 Octubre 2000

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Octubre de dos mil.

Visto el recurso de casación nº 5751/95 interpuesto por la Procuradora Sra. Fernández-Criado Bedoya, en nombre y representación de Dª Nuria , contra la sentencia dictada en fecha 5 de Mayo de 1995 y en sus recursos acumulados números 346/94 y 347/94 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sobre impugnación de licencia de edificación y de modificación de Normas Subsidiarias, siendo partes recurridas el Ayuntamiento de Medio Cudeyo, representado por el Procurador Sr. Argos Linares y la entidad "Construcciones y Reformas DAL S.L.", representada por el Procurador Sr. Cereceda Fernández-Oruña. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictó sentencia declarando inadmisible el recurso nº 347/94 y desestimando el recurso 346/94. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Dª Nuria se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de Junio de 1995, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de Julio de 1995, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimaran los recursos contencioso administrativos.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 16 de Abril de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Ayuntamiento de Medio Cudeyo y la entidad "Construcciones y Reformas DAL S.L.") a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 27 y 28 de Mayo de 1997, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 12 de Septiembre de 2000, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Octubre de 2000, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 5 de Mayo de 1995, y en sus recursos acumulados números 346/94 y 347/94, por medio de la cual se resolvió lo siguiente:

  1. - Declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo nº 347/94. Este recurso iba dirigido contra la desestimación presunta, por la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, de la solicitud presentada por la actora en fecha 10 de Mayo de 1993, y consistente en que, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, se declarara la nulidad de la modificación de las Normas Subsidiarias del Arco Sur-Este, publicadas en el Boletín Oficial de Cantabria el 8 de Julio de 1991, sirviendo la denuncia como solicitud para instar el proceso de revisión regulado en el artículo 102 de la Ley 30/92.

    La declaración de inadmisibilidad la fundó la Sala de instancia en la circunstancia de haber incurrido la parte actora en una desviación procesal, pues solicitó de la Administración que iniciara un procedimiento de revisión de oficio de la modificación de las Normas Subsidiarias, mientras que en la demanda del recurso contencioso administrativo no solicitó esa iniciación, sino directamente la declaración judicial de nulidad de tal modificación.

  2. - También resolvió la Sala de instancia desestimar el recurso contencioso administrativo nº 346/94. Este recurso iba dirigido contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Medio Cudeyo de fecha 20 de Enero de 1994 por el cual se desestimó la solicitud que la actora formuló en fecha 7 de Mayo de 1993 en petición de que se revocara la licencia de construcción concedida para las obras que se venían efectuando en la parcela sita en Solares colindante con la Avenida de Oviedo o carretera nacional N-634, a favor de Construcciones DAL, S.L., resolviendo asimismo sobre la suspensión de las mismas. La denunciante fundaba su impugnación en la ilegalidad tanto de la modificación de las Normas Subsidiarias (a que el otro pleito se refiere) como en la ilegalidad del Estudio de Detalle que habían propiciado la licencia impugnada.

    La desestimación de este recurso contencioso administrativo la basó el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en los siguientes argumentos:

    1. No se podían estimar las razones fundadas en la ilegalidad de la modificación de las Normas Subsidiarias porque ello sólo sería posible por medio de una impugnación indirecta, y ello exclusivamente se admite respecto de las disposiciones de carácter general, circunstancia ésta que dificulta notablemente su admisibilidad.

      Además, se alegaba un motivo de impugnación, a saber, la falta de Estudio Económico-Financiero en la modificación de las Normas Subsidiarias que constituye un vicio formal cuya alegación no es posible en un recurso indirecto.

    2. Respecto del Estudio de Detalle (en el que también se fundaba la licencia impugnada), razonó el Tribunal de instancia, a fin de desestimar el recurso contencioso administrativo, lo siguiente:

      1. - No había infracción del artículo 14-3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, ya que ni la diferencia de rasantes ni el ancho de la vía constituían alteración de la ordenación del predio colindante ni causaban perjuicio a éste.

      2. - Tampoco existía infracción del artículo 140-3 del citado Texto Refundido, pues este precepto no exige, para la tramitación de los Estudios de Detalle, la notificación a los colindantes, sino sólo a los directamente interesados, que son los propietarios de los terrenos comprendidos en el ámbito territorial del Estudio de Detalle, lo que no es el caso.

SEGUNDO

Contra esa sentencia ha interpuesto la actora recurso de casación, en el que esgrime cinco motivos de impugnación, unos afectantes a la sentencia en cuanto declara la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo 347/94 y otros en cuanto desestimó el recurso nº 346/94.

TERCERO

En cuanto el recurso 346/94, en el que se impugna la licencia de edificación, se funda (entre otros motivos que se refieren al Estudio de Detalle) en la ilegalidad de la modificación de las Normas Subsidiarias, parece razonable procesalmente que comencemos nuestro estudio por el recurso 347/94, en el que se discute directamente sobre esa posible ilegalidad.

CUARTO

Como antes vimos, la Sala de instancia declaró inadmisible el recurso contenciosoadministrativo nº 347/94 por haber incurrido la parte actora en una desviación procesal, pues solicitó de la Administración la iniciación de un expediente de revisión de oficio de la modificación de las Normas Subsidiarias y en la demanda solicitó directamente la nulidad de aquélla.

Frente a esta decisión, la recurrente esgrime dos motivos de casación, a saber, primero, infracción de los artículos 43,1 y 2 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, (por haberse declarado la inadmisibilidad del recurso por una causa no esgrimida por las partes ni discutida en el proceso, causando así indefensión a la parte actora) y, segundo, infracción de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo según la cual las causas de inadmisibilidad deben ser interpretadas restrictivamente, (STC 201/87, de 16 de Diciembre y 204/87 de 21 de Diciembre, y STS de 2 de Septiembre de 1993, 5 de Mayo de 1993, 15 de Junio de 1993, 28 de Octubre de 1991, etc).

En la medida en que la parte recurrente a pesar de fundar su primer motivo en el nº 3 del artículo 95-1 de la Ley Jurisdiccional, no solicita la retroacción de actuaciones, (como sería coherente), y en la medida en que esa posible retroacción de uno solo de los recursos acumulados podría producir perniciosos efectos procesales, parece razonable estudiar en primer lugar el segundo motivo de casación.

Ese motivo debe ser estimado, ya que la Sala de instancia ha realizado una aplicación poco razonable de la desviación procesal, extendiendo así indebidamente el alcance de esta causa de inadmisibilidad, con infracción de la jurisprudencia ya citada.

Es cierto que el Tribunal Supremo tiene declarado que "en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos y disposiciones generales, suscitado al amparo del artículo 109 de a Ley de Procedimiento Administrativo dicho examen de fondo está condicionado a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración actora del acto o el reglamento sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del Consejo de Estado, de tal manera que, eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en denegación presunta por silencio, bien por resolución expresa que inicia el trámite pero no lo concluye, lo procedente no es que la Jurisdicción entre a examinar la validez o invalidez del acto o de la norma, sino que ordena a la Administración que inicie el trámite y lo concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si se produjo la nulidad radical pretendida". (Por todas, sentencias de 7 de Mayo de 1992, 21 de Febrero de 1983, 18 de Abril de 1988 y 22 de Octubre de 1990).

Ahora bien, en el presente caso, si bien la parte ha pedido en vía judicial directamente la nulidad de la modificación de las Normas Subsidiarias (y no que se inicie un procedimiento de revisión de oficio), puede razonablemente evitarse la inadmisibilidad del recurso considerando que lo que pidió en vía administrativa está incluido en lo que pide en vía judicial, que no son peticiones de naturaleza distinta, sino sólo de diversa intensidad y que, por ello, basta para hacer admisible el recurso con rebajar la petición de la denuncia a sus justos límites. Con sólo esta consideración se evita la inadmisibilidad del recurso y se satisface razonablemente el derecho a una tutela judicial efectiva, reconocido en el artículo 24 de la Constitución Española.

Hay, por lo tanto, que declarar haber lugar al recurso de casación y revocar la sentencia en cuanto declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo nº 347/94, con la consecuencia entonces de que hemos de estudiar los motivos de impugnación que en la instancia se esgrimieron contra el acto recurrido, a fin de averiguar si existe algún indicio de que la modificación de las Normas Subsidiarias incurre en alguna causa de nulidad de pleno derecho que hubiera obligado a la Administración autonómica a iniciar un procedimiento de revisión de oficio.

QUINTO

Se alegaba, en primer lugar, que la modificación impugnada de la Normas Subsidiarias procedía de un Convenio entre el Ayuntamiento de Medio Cudeyo y la entidad "DAL S.L.", y que "los Convenios Urbanísticos no pueden derogar ni en beneficio de la Administración ni en favor de los particulares las reglamentaciones de carácter imperativo ni pueden comprometer tampoco el ejercicio de las potestades regladas de las que la Administración dispone", y que, por ello, la jurisprudencia ha decido que "no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual" (STS 30 de Abril de 1979 y 13 de Julio de 1990).

Por tres razones rechazaremos este argumento:

  1. - En primer lugar, porque aquí no se está impugnando convenio alguno, ni en realidad puede decirse que lo hubiera, sino una mera iniciativa de un particular que es aceptada por la Administración sólo como solicitud de modificación del planeamiento.2ª.- En segundo lugar, porque el Ayuntamiento de Medio Cudeyo no era competente ni siquiera para tramitar la modificación, pues las Normas Subsidiarias de que se trata son de ámbito supramunicipal. De forma que no hay manera de atribuir voluntad contractual alguna a la Administración autonómica que tramitó y aprobó la modificación de aquéllas.

  2. - Finalmente, es cierto que el ordenamiento jurídico no admite la disposición contractual de las potestades públicas urbanísticas, pero ello no impide que la iniciativa del planeamiento o de su modificación sea privada y que la Administración puede obtener lícitas ventajas adicionales en la consecución del interés público. En tales casos, quien impugna la actuación administrativa debe alegar (y probar) que ésta perjudica el interés público en beneficio del interés privado, lo que aquí no se ha hecho.

En segundo lugar se alegaba que la modificación de las Normas Subsidiarias carecía del correspondiente Estudio Económico Financiero, exigido (según la parte actora) por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS 21 de Enero de 1992), aunque no venga impuesto en el artículo 97 del Reglamento de Planeamiento.

Tampoco aceptaremos este argumento, por dos razones:

  1. La primera, porque el artículo 97 del Reglamento de Planeamiento no cita, entre la documentación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, el Estudio Económico Financiero. Es cierto que ello no impide su exigencia, ya que el artículo 71-5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo dice que "las Normas se compondrán de los documentos necesarios para justificar las determinaciones y extremos que comprendan y la función para la que se dicten", razón por la cual la citada sentencia del Tribunal Supremo impone el Estudio Económico Financiero en unas Normas en las que se preveían adquisiciones de suelo para dotaciones y obras de urbanización en suelo urbano. Pero en el presente caso se trata de una simple y específica modificación de unas Normas Subsidiarias, que afecta a una sola finca de un solo propietario y que no impone a nadie, salvo a él, carga económica alguna, resultando, por tanto, innecesario el Estudio Económico Financiero.

  2. La segunda, porque, como quiera que sea, la falta de E.E.F. no originaría una nulidad de pleno derecho, sino la mera anulabilidad, de suerte que el supuesto no encajaría en los límites que la interesada dio a su solicitud en vía administrativa.

SEXTO

Debemos, pues, desestimar el recurso contencioso administrativo nº 347/94, por no existir ni siquiera indicios de que la modificación impugnada incurra en alguna causa de nulidad de pleno derecho, indicios que hubieran debido llevar a la Administración autonómica a iniciar un procedimiento de revisión de oficio.

SÉPTIMO

Comenzamos ahora a estudiar la impugnación casacional de la sentencia recurrida en cuanto resolvió, desestimándolo, el recurso contencioso administrativo nº 346/94.

En aquél recurso se impugnaba, según vimos más arriba, un acto municipal que rechazó la "denuncia de infracciones urbanísticas" contra la licencia de edificación (en realidad, que desestimó un recurso de reposición contra la misma).

En la demanda del recurso contencioso administrativo se alegaban en contra de la licencia motivos que hacían referencia a la ilegalidad de la modificación de las Normas Subsidiarias y a la ilegalidad del Estudio de Detalle en que la licencia se amparaba.

El Tribunal de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, con base (en lo que aquí importa) en el argumento de que la ilegalidad de la modificación de las Normas Subsidiarias, no podía ser examinada "porque es improcedente que en un recurso contra un acto administrativo dictado por un órgano municipal se ataque la legalidad de las Normas Subsidiarias aprobadas por el órgano competente de la Administración regional. El único modo de vencer los notables obstáculos que dicha situación origina es tratar de articular el denominado recurso indirecto contra reglamentos, que es realmente lo que el actor hace como señala en el Hecho Tercero de su escrito de demanda. Ahora bien, con independencia de que dicho recurso sea postulado por un importante y autorizado sector doctrinal, lo cierto es que carece de cobertura normativa puesto que la Ley Jurisdiccional admite solamente la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, circunstancia ésta que dificulta notablemente su admisibilidad". (Hasta aquí, el razonamiento literal de la sentencia de instancia).

En relación con este argumento, la recurrente esgrime en su tercer motivo de casación la infraccióndel artículo 39, apartados 2 y 4 de la Ley Jurisdiccional, preceptos que permiten la impugnación indirecta, es decir, la impugnación de los actos de aplicación de las disposiciones generales con base en que éstas no son conformes a Derecho.

Y este motivo debe ser estimado.

Parece que el argumento del Tribunal de instancia descansa en la idea de que no es posible la impugnación indirecta cuando la disposición general procede de una Administración distinta de la autora del acto impugnado. (Por esa razón no halla inconveniente en examinar los motivos que se refieren al Estudio de Detalle).

Este es un argumento equivocado, que infringe el artículo 39 (2 y 4) de la L.J., pues este precepto no impide en absoluto la impugnación indirecta en esos supuestos; en los recursos contencioso administrativos en materia de urbanismo es frecuentísimo que la impugnación de actos municipales (v.g. denegación de licencias) se funde en la ilegalidad de Planes Generales o Normas Subsidiarias (que son actos procedentes de la Comunidad Autónoma). Si el acto impugnado se basa o funda en una disposición de carácter general, aunque uno y otra procedan de Administraciones distintas, puede alegarse para impugnar aquél la disconformidad a Derecho de ésta, ya que el artículo 39 no lo impide.

(Quizá ocurra que la Sala esté pensando en algo distinto, a saber, en la imposibilidad de que en los recursos indirectos se declare en la parte dispositiva de la sentencia la disconformidad a Derecho de la disposición de carácter general, lo que, en efecto, aun no estando admitido por la anterior L.J., era auspiciado por un autorizado sector doctrinal ---y está hoy admitido en los artículos 21-3 y 27-2 de la nueva

L.J. de 13 de Julio de 1998---. Pero este no es el caso que nos ocupa, ya que aquí la parte interesada pidió en vía administrativa y pide en la demanda exclusivamente la anulación del acto de aplicación, es decir, de la licencia, y no de la modificación de las Normas Subsidiarias en que aquélla se basa).

En cuanto la sentencia impugnada infringe el artículo 39 (2 y 4) de la Ley Jurisdiccional, debemos declarar haber lugar al motivo, y, con estimación del recurso de casación, revocar la sentencia impugnada, a fin de estudiar los argumentos que la Sala dejó de estudiar por aquella causa, y que se concretan en los motivos de casación números IV y V.

Esos motivos son dos, a saber, el referente a la nulidad de la disposición por proceder de un convenio ilegal (motivo de casación IV) y el referente a la inexistencia de Estudio Económico Financiero (motivo de casación V). Ahora bien, estos motivos ya han sido examinados al resolver más atrás el recurso contencioso administrativo nº 347/94, y, en consecuencia, deben ser rechazados por las mismas razones que entonces expusimos.

OCTAVO

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la L.J.) y no existen razones que la impongan respecto de las de instancia (artículo 131 L.J.).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 5751/95 interpuesto por Dª Nuria contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en fecha 5 de Mayo de 1995 y en sus recursos acumulados números 346/94 y 347/94, y, en consecuencia:

  1. - Revocamos dicha sentencia.

  2. - Desestimamos los recursos contencioso administrativos números 346/94 y 347/94 interpuestos por Dª Nuria contra los actos administrativos descritos en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia.

  3. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el MagistradoPonente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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