STS, 24 de Junio de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 83/2011 seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 8 de marzo de 2012, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que estimando el recurso interpuesto por "Automovilistas Europeos Asociados" contra la actuación administrativa descrita en el fundamento de derecho primero de la presente resolución, debemos anular y anulamos: Las modificaciones 43 y 45 por carecer de cobertura legal. La modificación nº 52, sólo en su apartado 14 por carecer de cobertura legal. La modificación nº 58, art. 99, d) por carecer de cobertura legal. Declaramos expresamente ajustadas a derecho las restantes modificaciones impugnadas, y todo ello sin pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales".

El Letrado del Ayuntamiento de Madrid en representación del mismo, presentó con fecha 19 de abril de 2012 escrito de preparación del recurso de casación.

La Secretaria Judicial de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó por Diligencia de Ordenación de fecha 27 de abril de 2012 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 11 de octubre de 2012 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte nueva resolución por la que acoja los motivos de casación invocados, estime el presente recurso, case la sentencia recurrida, desestime íntegramente el recurso contencioso administrativo y declare la conformidad a derecho del Acuerdo municipal recurrido.

La Asociación "Automovilistas Europeos Asociados (AEA), representada por el Procurador de los Tribunales don Álvaro Francisco Arana Moro.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Auto de fecha 20 de diciembre de 2012 "Declarar la admisión del recurso de casación interpuesto por la letrada del Ayuntamiento de Madrid, en la representación que ostenta, contra la Sentencia de 8 de marzo de 2012 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso nº 83/2011 ; y para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos".

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación de la asociación "Automovilistas Europeos Asociados (AEA), parte recurrida, presentó en fecha 12 de abril de 2013 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala desestime el recurso de casación, dictando sentencia confirmatoria de la recurrida.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 20 de mayo de 2014, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

El Ayuntamiento de Madrid interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictada el 8 de marzo de 2012 en el recurso 83/2011 , estimatoria en parte del recurso interpuesto por AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS (AEA) contra acuerdo del Pleno de aquel de 30 de noviembre de 2010, que había modificado la Ordenanza de Movilidad para la Ciudad de Madrid.

Razona la sentencia impugnada que

TERCERO.- (...), la articulación de las relaciones entre Ley y Reglamentos y demás normas de inferior rango, consiste en una colaboración entre una y otra norma siempre que se respete la primacía absoluta vertical y piramidal de la Ley como expresión de la voluntad general, sobre las normas administrativas que son la expresión de la voluntad subordinada de la Administración de acuerdo con lo dispuesto en el art. 103 de la C.E ., y que no es exclusiva de las materias reservadas constitucionalmente a la Ley, ya que existiendo Leyes en el ámbito de la organización y funcionamiento de la Administración (materia característica del Reglamento), y en el ámbito competencial de los Municipios, mediante Ordenanzas municipales en desarrollo del art. 25 del Texto Refundido de la Ley de Bases de Régimen Local aprobado por Ley 7/85 de 5 de Abril, pese a no constituir en ningún caso, materia reservada constitucionalmente a la Ley, no podrán ser contradichas por normas de rango inferior en virtud del principio de "jerarquía normativa" o " congelación del rango".

Por tanto, en ningún caso, las normas procedentes de la autonomía legislativa local, pueden invadir competencias atribuidas al Estado o a las Comunidades Autónomas, ni contradecir, modificar, ampliar o innovar las Leyes existentes porque la actuación municipal está supeditada a toda la legislación de Régimen Local, que sólo puede ser derogada o modificada por normas con rango legal, pero nunca en virtud de una Ordenanza o de otra disposición general dictada en desarrollo del referido Texto Refundido.

Sin embargo, no sólo los Reglamentos que contradicen o amplían la Ley que les debe dar cobertura son ilegales sino que también lo son los que reproducen literalmente el texto de una norma estatal dictada en materia en la que sólo puede legislar el Estado por tener constitucionalmente atribuida competencia exclusiva. Según establece el TC en Sentencia nº 341/2005 de 21 de Diciembre , además de ilegal e inconstitucional, dicha práctica puede mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado, manteniéndose vigente, sin embargo, el que lo reproducía".

CUARTO.- Teniendo en cuenta pues el fundamento de derecho anterior, entiende la Sala que los preceptos que constituyen reproducción literal de la LSV o del Reglamento Gral. de circulación, no pueden constituir ilegalidad alguna ni ser inconstitucionales, pues ello sólo sucedería si se tratara de materia de la exclusiva competencia del Estado, que no es el caso, por tratarse de materia compartida con aquél, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 25.2, b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985 de 2 de Abril en relación con el art. 55 del mismo texto legal ; en la cual, el Estado legisla "básicamente", pudiendo los municipios hacerlo en el marco de su competencia conforme a la legislación básica estatal

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Fijado el anterior criterio, pasa la Sala de instancia a analizar cuales de las modificaciones introducidas por el Acuerdo recurrido infringen el principio de jerarquía normativa por contradecir o extralimitar la Ley de Trafico aprobada por RDL 339/90, modificada por Ley 18/2009, y el Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 1428/2003, infracción que considera que cometen las siguientes modificaciones:

La modificación nº 43, y nº 45, amplían los supuestos de inmovilización de vehículos establecidos en el art. 84 LSV pues incluye el supuesto de que "se incumplan las normas de estacionamiento" y "la obligación del registro de la transferencia de titularidad del vehículo" . Estas modificaciones no tienen cobertura legal y amplían los supuestos de inmovilización del vehículo que al ser restrictiva de derechos, necesitan la cobertura de una norma con rango de Ley. Procede por tanto, anular la misma.

La modificación nº 52 amplía los supuestos de retirada y depósito del vehículo establecido en el art. 85 LSV , pues introduce uno nuevo cual es "cuando se realice actividad de ofrecimiento en venta del propio vehículo o cualquier negocio jurídico no autorizado en vehículos estacionados en la vía pública". El supuesto que incluye "la retirada cuando el vehículo permanezca estacionado indebidamente en las zonas de estacionamiento restringido" no amplía nada pues está expresamente comprendido en el apartado 1, letras e ), f ), y g) del referido art. 85 LSV . Procede por tanto la anulación de ésta modificación, pero sólo en su apartado nº 14; declarando ajustado a derecho su apartado 12.

La modificación nº 58, art. 99, d) introduce en efecto, una causa legal nueva para que la notificación de la denuncia se realice en momento posterior a la comisión de la infracción, cual es "que el agente denunciante se encuentre realizando labores de regulación del tráfico y carezca de medios para proceder a la persecución del vehículo infractor". Dicha causa no está prevista en el art. 76 LSV , y careciendo de cobertura legal, debe ser anulada

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El recurso de casación se funda en tres motivos, todos acogidos a la letra d) del artículo 88.1 de la LJC.

Empezando nuestro razonamiento por el segundo de los motivos invocados, en él se entiende infringida por la sentencia la Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, en cuanto que la misma daría cobertura legal a las modificaciones 43, 45 y 52 de la Ordenanza impugnada y anuladas por la sentencia recurrida.

Vista la plena identidad de los supuestos descritos en estas modificaciones y el texto del artículo 41 de la mencionada Ley 22/2006 y, consecuentemente, la perfecta cobertura legal que el mismo ofrece a los correlativos de la Ordenanza, la objeción que a esta conclusión formula la entidad recurrida se limita a expresar que de la exposición de motivos de la Ordenanza se deduce que sus modificaciones tenían por finalidad adaptarla a los cambios efectuados por la Ley 18/2009, de Reforma de la Ley de Tráfico y Seguridad Vial, por lo que no puede admitirse que su cobertura responda a la Ley de Capitalidad.

No consideramos correcto este criterio: si la Ley de Capitalidad está vigente y dispone una regulación específica en materia de tráfico para la Villa de Madrid, las potestades reglamentarias a ejercer a partir de la misma no dependen de lo que se haga explícito en la formal motivación de la norma sino de si las mismas son materialmente ajustadas en este caso a los criterios de jerarquía normativa, por cierto teóricamente bien planteados en la sentencia recurrida, pero después no aplicados en la práctica a las modificaciones sobre las que aquí nos pronunciamos por limitar aquella posible cobertura a la Ley de Seguridad Vial, prescindiendo del contenido regulador de la Ley de Capitalidad, lo que, en consecuencia, nos obliga a estimar el motivo y también por eso desestimar el recurso contencioso-administrativo en cuanto a las referenciadas modificaciones 43, 45 y 52 de la Ordenanza de Movilidad, cuya legalidad declaramos.

En el motivo tercero se considera por la representación procesal del Ayuntamiento que la modificación 58, -en la que se establece como causa legal para que la notificación de la denuncia se realice en momento posterior a la comisión de la infracción la de que "el agente denunciante se encuentre realizando labores de regulación del tráfico y carezca de medios para proceder a la persecución del vehículo infractor"- encuentra su cobertura en el artículo único y Anexo 2 del Real Decreto 318/2003, por el que se modifica el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial, en el que se dice que "será causa legal que justifique la notificación de la denuncia en momento posterior el hecho de formularse en momentos de gran intensidad de circulación y concurriendo factores meteorológicos adversos, obras u otras circunstancias en que la detención del vehículo pueda originar un riesgo concreto".

AEA se limita a fundar su oposición al motivo señalando que este texto reglamentario resultó derogado por la entrada en vigor de la Ley 17/2005, por la que se reguló el permiso y la licencia de conducción por puntos, así como la Ley 18/2009, por la que se modificó la Ley de Tráfico en materia sancionadora, en cuyas disposiciones se incluía una cláusula general derogatoria respecto de las disposiciones de igual o inferior rango que se opusieran a lo dispuesto en las mismas.

Una vez hecha esta afirmación, la representación procesal de AEA no razona en absoluto sobre el porqué de la misma ni realiza desarrollo argumental alguno que explique su consideración de que la cláusula general derogatoria alcance al caso concreto de la disposición reglamentaria a la que se acoge el Ayuntamiento para entender a cubierto la letra d) del artículo 99 de la Ordenanza, objeto de la modificación 58, anulada en aquel punto.

En todo caso, la norma vigente sobre el particular cuando se dictó la Ordenanza era la del artículo 76.2.a) de la Ley 18/2009 , en la que se habilita para la notificación posterior de la denuncia cuando "se formule en circunstancias en que la detención del vehículo pueda originar un riesgo para la circulación. En este caso, el Agente deberá indicar los motivos concretos que la impidan".

Es por eso que deba ser este texto el que haya de servir de referencia para fijar la habilitación legal de que se sirve la Ordenanza y en este sentido cabe indicar que no siendo insólito que un supuesto como el en élla descrito pueda dar lugar a una situación incardinable en la descripción que se hace en la mencionada Ley de 2009, sin embargo no siempre estará presente el "riesgo para la circulación" que justifica sustancialmente en la norma con rango legal la excepción a la notificación en el acto, por lo que siendo suficientemente explícita, sencilla y clara no habría razón para admitir un texto reglamentario que amplía con respecto a élla la posibilidad de demorar una notificación que en principio y para garantía tanto de la Administración como del denunciado debe realizarse en el acto.

Ahora bien, la estimación del motivo por esta razón depende de la postura que adoptemos en relación con el primero, en el que la parte denuncia la infracción del principio de jerarquía normativa del artículo 9.3 de la Constitución en relación con el de autonomía local consagrado en los artículos 137 y 140 de la Constitución , a su vez en relación con el 3.1 de la Carta Europea de Autonomía Local, el 25.2 de la Ley 7/1985, los artículos 2.2 , 38 , 39 , 40 y 41 de la Ley 22/2006, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid , además del principio de legalidad garantizado por el art. 9.1 de la Constitución y del mandato de eficacia de las Administraciones Públicas que se contiene en el artículo 103 de la Constitución , así como infracción de la jurisprudencia que cita, complejo andamiaje normativo y jurisprudencial que como con acertada precisión matiza la parte recurrente en casación, trata de responder a la pregunta de si la Ordenanza local puede incorporar nuevas reglas de Derecho al ordenamiento sin contradecir ni vulnerar la Ley, pero sin necesitar una expresa habilitación legal para ello.

La sentencia impugnada ha contestado correctamente en las partes de sus fundamentos tercero y cuarto que con anterioridad hemos reproducido a la citada cuestión, al tratar de las relaciones entre Ley y Reglamento, en posición que por nuestra parte ratificamos con invocación de los criterios derivados de la protección de la autonomía local que constituye -como dijimos en sentencia de 26 de septiembre de 2013 (recurso de casación 4084/2010 )- "una garantía institucional que solo se ostenta dentro de la legalidad", si bien dicha garantía, como viene declarándose desde la STC 32/1981 y tras señalar que la concreción de las competencias a atribuir a los entes locales corresponde al legislador estatal y a los legisladores autonómicos, sin embargo supone en todo caso "reconocer un núcleo indisponible para el legislador sin el cual las Administraciones Locales no serían reconocibles como tales" ( sentencia de 14 de diciembre de 2012, recurso de casación 3382/2009 ), siendo asimismo doctrina de esta Sala la de rechazar cualquier tesis que trasluzca una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de la vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la forma en que previamente hubiera sido habilitada por el legislador sectorial, no pudiendo dictar una ordenanza sobre una materia sin la previa habilitación de éste para ello. Sin embargo, hoy en día no es esa concepción la que mejor se acomoda a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, a una que con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado fue incorporada a nuestro Ordenamiento, cuál es la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España por Instrumento de 20 de enero de 1988. Ni es tampoco la que mejor se adecua a algunos pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya la han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir ( sentencias de 7 de octubre , 17 de noviembre y 15 de diciembre de 2009 , recurso de casación 204/2008 , 1168/2008 y 496/2009 ).

Aceptado, por tanto, que no estamos ante un supuesto del que sea predicable la idea de la vinculación positiva, sin embargo también nos encontramos con una legislación sectorial (la de Tráfico y Seguridad Vial) que fija en términos claros y precisos los supuestos en que puede eludirse la garantía del administrado de que la denuncia se notifique en el acto, supuesto en el que, como antes hemos manifestado, cabrían algunas situaciones de las que describe la modificación de la Ordenanza de la que nos ocupamos, pero que sin embargo, al hacerlo extensivo con carácter general al en ésta descrito se excede con respecto a dicha legislación sectorial y por eso debe de mantenerse la declaración de su ilegalidad pronunciada por la sentencia impugnada, lo que nos lleva a la conclusión final de desestimación de los motivos primero y tercero.

No ha lugar a especial declaración sobre las costas ni de la instancia ni del recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,