STS, 13 de Junio de 2014

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 12 de junio de 2013, contra el contra el Real Decreto 255/2013, de 12 de abril, por el que se establece la composición, estructura y funcionamiento del Consejo de Agua de la Demarcación Hidrográfica del Júcar, y por el que se modifican diversas normas relativas al ámbito y constitución de dicha demarcación hidrográfica y de la Confederación Hidrográfica del Júcar. Publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 13 de abril de 2013.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el citado escrito, tras hacer las alegaciones correspondientes, se solicita que se estime el recurso contencioso administrativo y se declare la nulidad de la disposición final primera, en cuanto da redacción al apartado 8 del artículo 1 del RD 650/1987 , disposición final tercera, apartados uno y tres, que dan nueva redacción al apartado 3 del artículo 2 del RD 125/2007 , y se añade también una disposición transitoria segunda al mismo texto.

Las partes personadas como recurridas que hemos relacionado en el encabezamiento, han tenido la siguiente posición procesal.

1. - El Abogado del Estado ha contestado a la demanda, solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo.

2. - Junta Central de Regantes de la Mancha Oriental ha contestado a la demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se declare la íntegra desestimación del recurso contencioso administrativo, con imposición de costas a la parte demandante.

3. - La Comunidad Autónoma de Murcia ha contestado la demanda solicitando se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso administrativo.

4. - La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha contestado la demanda solicitando se dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso contencioso administrativo con imposición de costas a la parte demandante.

Solicitado el recibimiento del pleito a prueba por la parte recurrente y por una de las partes recurridas, mediante Auto de 14 de febrero de 2013, se denegó el recibimiento a prueba.

Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de junio de 2014, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna el Real Decreto 255/2013, de 12 de abril, por el que se establece la composición, estructura y funcionamiento del Consejo de Agua de la Demarcación Hidrográfica del Júcar, y por el que se modifican diversas normas relativas al ámbito y constitución de dicha demarcación hidrográfica y de la Confederación Hidrográfica del Júcar.

La pretensión de nulidad que ahora se ejercita no se refiere a la totalidad de la disposición general recurrida, toda vez que en el suplico de la demanda se pide que se declare la nulidad, únicamente, de las tres disposiciones del citado RD 255/2013 siguientes:

1. - La disposición final primera, en relación con la nueva redacción dada al artículo 1.8 del RD 650/1987, de 8 de mayo , por el que se definen los ámbitos territoriales de los organismos de cuenca y de los planes hidrológicos.

2. - La disposición final tercera , apartado uno, que da nueva redacción al apartado 3 del artículo 2 del RD 125/2007, de 2 de febrero , por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas.

3. - La disposición final tercera, apartado tres, al añadir una disposición transitoria segunda al citado RD 125/2007 .

La Comunidad Autónoma recurrente fundamenta la presente impugnación en el incumplimiento de los objetivos y contenido de la Directiva 2000/60/CE y de la Ley de Aguas, en la infracción del reparto de competencias previsto en la CE en materia de aguas, en la lesión de las normas que regulan la demarcación hidrográfica, en el incumplimiento de la STS de 20 de octubre de 2004 y, en fin, considera también que se da un trato discriminatorio a la Generalidad Valenciana.

Por su parte, las recurridas alegan, en el caso del Abogado del Estado que ha de estarse a lo resuelto por la STC 149/2012, de 5 de julio , y a la STS de 22 de septiembre de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 60/2007 ), que el RD recurrido no define la demarcación ni en qué comunidad autónoma se encuentran las cuencas intracomunitarias, y que tampoco se establece un trato discriminatorio para la Comunidad Valenciana, pues las diferencias se basan en criterios objetivos.

En el caso de la Junta Central de Regantes de la Mancha Oriental se señala que efectivamente los preceptos que impugna son inconstitucionales pero no por las razones que aduce la recurrente, que la Directiva marco de aguas no ha supuesto una mutación de los criterios de distribución de competencias, que las Comunidades Autónomas pueden ejercer las competencias estatutariamente asumidas en los ámbitos territoriales antes gestionados por las confederaciones hidrográficas, y que no se ha producido discriminación. Por lo que termina solicitando la desestimación del recurso contencioso administrativo.

Por su parte, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha considera que el recurso debe desestimarse en virtud de lo declarado por la STC 149/2012 , y que la situación creada tras la aparición de las demarcaciones hidrográficas tiene carácter provisional, según declaró la STS de 22 de septiembre de 2011 . También termina señalando que no se ha vulnerado ni la igualdad ni la seguridad jurídica.

La demarcación hidrográfica se introduce en el derecho español mediante la modificación del TR de la Ley de Aguas de 2001, por Ley 62/2003, de 30 de diciembre (concretamente en su artículo 129.7 ), que introduce un artículo 16 bis dentro de los principios generales de la indicada Ley de Aguas .

Esta modificación de nuestro derecho interno vino determinada por la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, conocida como Directiva Marco del Agua, por establecer un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.

Se define la demarcación como « la zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y de aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas » ( artículo 16 bis.1 del TR de la Ley de Aguas ). A imagen y semejanza de lo dispuesto en el artículo 2 apartado 15 de la citada Directiva, que por esta vía se introduce en nuestro derecho interno. Y se configura como la « principal unidad a efectos de la gestión de cuencas (y) constituye el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de las aguas » ( artículo 16 bis.4 de la misma Ley ).

De modo que nos encontramos ante una nueva categoría, concebida como unidad de gestión, cuyo ámbito territorial se fijará por el Gobierno, mediante Real Decreto, oídas las Comunidades Autónomas, ex artículo 16 bis.5, que es precisamente el Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero , que fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas.

Teniendo en cuenta que las cuencas hidrográficas (cuyo origen se encuentra en 1926 mediante la creación de la Confederación Sindical del Ebro), están definidas en el artículo 16.4 del TR de la Ley de Aguas como la superficie de terreno cuya escorrantía superficial fluye en su totalidad hacia el mar. Y no desaparecen como unidad de gestión, sino que se mantiene la estructura organizativa de las citadas cuencas hidrográficas, lo que sucede es que la demarcación se superpone a las mismas.

Quiere ello decir que además del principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica, en la interpretación conferida en SSTC 227/1998, de 29 de noviembre y 161/1996, de 27 de octubre , ha de atenderse también a la necesidad de evitar una fragmentación o compartimentación en la gestión del agua del que se hacen eco reciente las SSTC 30/2011, de 16 de marzo y 32/2011, de 17 de marzo , si bien para el caso de cuencas intercomunitarias, evitando que tal compartimentación resulte nociva para la racional gestión del recurso hídrico. De manera que los principios constitucionales de orden material que conciernen a la ordenación y gestión de recursos naturales, tan trascendentes para la vida como el agua, se concretan en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la " utilización racional de todos los recursos naturales " ( artículo 45.2 de la Constitución ), y con respeto a la " unidad de cuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico " ( artículo 14.2 del TR de la Ley de Aguas ).

En este sentido conviene insistir que ahora la demarcación, como unidad de gestión, como antes lo fue con carácter único la cuenca hidrográfica, ha de permitir una administración equilibrada de los recursos hídricos, en atención al conjunto y transcendencia de los intereses afectados.

Viene al caso recordar que las SSTC 30/2011, de 16 de marzo , y 32/2011, de 17 de marzo , al traer a colación lo que declaraba la STC 227/1988 , señalan que « "en el desempeño de la tarea interpretativa de las normas competenciales establecidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y por imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, este Tribunal ha de tener en cuenta también el conjunto de los principios constitucionales de orden material que atañen, directa o indirectamente, a la ordenación y gestión de recursos naturales de tanta importancia como son los recursos hidráulicos, principios que, a modo de síntesis, se condensan en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la "utilización racional de todos los recursos naturales" ( art. 45.2 de la Constitución ). Por ello, entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquél está inseparablemente vinculado" (FJ 13 )».

Pues bien, acorde con esa nueva configuración, el Real Decreto 125/2007, que fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas, fue impugnado ante esta Sala Tercera en sendos recursos contencioso-administrativos nº 60/2007 y 107/2007, que dieron lugar a nuestras Sentencias de 22 y 27 de septiembre de 2011 . En la primera, se cuestionaba la delimitación de la Demarcación Hidrográfica del Segura y el recurso fue desestimado. Mientras que en la segunda sentencia, relativa a la Demarcación Hidrográfica del Júcar, se declaró la nulidad del artículo 2.3 del Real Decreto 125/2007 . La reiteración en el recurso que ahora examinamos de los argumentos utilizados en los dos recursos citados, hace inevitable que debamos remitirnos ahora a cuanto entonces señalamos.

En cumplimiento de las citadas sentencias, el Real Decreto 255/2013, ahora recurrido, establece la nueva redacción al artículo 2.3 del Real Decreto 125/2007 , según justifica el propio preámbulo del citado real decreto.

Es imprescindible, por tanto, conocer las razones que determinaron la nulidad del citado artículo 2.3 del Real Decreto 125/2007 , y que se expresan en el fundamento séptimo de la indicada STS de 27 de septiembre de 2011 . Entonces dijimos que « Conforme a la interpretación de la Directiva Marco del Agua dada por la Comisión Europea, a la doctrina del Tribunal Constitucional y a un recto entendimiento del artículo 16 bis del Texto Refundido de la Ley de Aguas , procedería la exclusión de las cuencas intracomunitarias del territorio de la Comunidad Valenciana de la delimitación de una demarcación hidrográfica intercomunitaria si así lo requiriesen razones hidrológicas para una más racional planificación y gestión del agua. (...) En el caso enjuiciado no se han ofrecido, como justificación de la exclusión, esas razones, sino lo resuelto en una Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, que, en absoluto, impide que la Demarcación Hidrográfica del Júcar incluya las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana, como hemos expuesto anteriormente. (...) Ni siquiera se han esgrimido razones competenciales, que tampoco podrían alterar el principio rector para la planificación y gestión del agua contenido en el ordenamiento comunitario europeo y en el ordenamiento interno español, que no es otro que el recogido en el artículo 45.2 de nuestra Constitución tendente a una utilización racional de los recursos naturales, y que exige, conforme a los artículos 2, punto 15 , y 3, apartado 1, de la Directiva Marco del Agua , la unidad de gestión de ese recurso, basada en límites hidrológicos y no competenciales o administrativos».

Conforme con las razones que nos condujeron a declarar dicha nulidad, la fijación de la demarcación hidrográfica del Júcar que ahora aborda el Real Decreto 255/2013 recurrido, al modificar el artículo 2.3 del Real Decreto 125/2007 , lo que hace, por tanto, es adaptar la regulación reglamentaria de los contornos de esa demarcación, a lo razonado y resuelto en nuestra Sentencia de 27 de septiembre de 2011 , incluyendo ahora las cuencas hidrográficas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana. Basta la comparación del indicado artículo 2.3 en su versión originaria, con la versión que establece el real decreto ahora recurrido, para comprobar que la modificación lo que hace es cumplir la mentada sentencia judicial. Teniendo en cuenta, además, lo señalado en nuestra otra Sentencia de 22 de septiembre de 2011 , y en la STC 149/2012, de 5 de julio , que también se cita, como fundamento de la modificación, en el preámbulo del real decreto recurrido.

Las razones expuestas resultan igualmente de aplicación a las otras dos normas cuya nulidad también se pide. Nos referimos a la disposición final primera, sobre la nueva redacción dada al artículo 1.8 del RD 650/1987, de 8 de mayo , por el que se definen los ámbitos territoriales de los organismos de cuenca y de los planes hidrológicos, y a la disposición final tercera, apartado tres, al añadir una disposición transitoria segunda al citado RD 125/2007 .

Ambas normas son trasunto de la modificación del artículo 2.3 citado, al proyectarse el cambio del ámbito de la Demarcación Hidrográfica del Júcar, en la definición del ámbito territorial de los organismos de cuenca, como es el caso de la Confederación Hidrográfica del Júcar, y en el régimen transitorio, previsto con carácter provisional, como declaramos en nuestra otra Sentencia de 22 de septiembre de 2011 , hasta tanto se proceda al traspaso de funciones y servicios en materia de aguas a la Comunidad Autónoma competente, atendidas la peculiaridades de la propia demarcación a las que se refiere el preámbulo del real decreto recurrido, y al cumplimiento de las sentencias citadas que han determinado la modificación que ahora se impugna.

Esas peculiaridades hidrológicas de las cuencas integradas en la Demarcación Hidrográfica del Júcar, por tanto, determinaron efectivamente la introducción de una disposición transitoria segunda, respecto de la adscripción de las cuencas intracomunitarias a dicha demarcación, así como en relación a sus aguas de transición y de las costeras. Repárese que la cuenca comprende las aguas que discurren por el territorio mientras que la demarcación incluye también las aguas de transición y las aguas costeras. Se trataba, en definitiva, de constatar las características hidrológicas, el cumplimiento de los pronunciamientos judiciales ya citados, además de garantizar el modelo de gestión integrado, pues hemos venido declarando, reiteradamente, que debe rechazarse cualquier interpretación del régimen de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que signifique un modelo de gestión fragmentada, por lo que, entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, sólo cabe respaldar aquéllas que razonablemente permitan una utilización nacional de los recursos ( artículo 45.2 de la CE ). Recordemos, en fin, que el ámbito territorial de la demarcación coincide con el de los planes hidrográficos y se produce por ministerio de la ley, ex artículo 16.bis.5 del TR de la Ley de Aguas .

Las razones expuestas impiden que podamos considerar discriminatoria la regulación de la demarcación hidrográfica que ahora se impugna, pues la regulación atiende a las características propias de la demarcación en relación con la existencia de cuencas intracomunitarias, así como de las endorreicas. Además, el término de comparación que señala la Administración recurrente para justificar la lesión de la igualdad que alega, se fija en las demarcaciones hidrográficas del Segura y del Guadalquivir. Respecto de esta última no puede realizarse contraste alguno porque se parte de un supuesto sustancialmente distinto. Repárese que la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene traspasados los servicios y funciones, mediante RD 1560/2005, de 23 de diciembre, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos correspondientes a las cuencas andaluzas vertientes al litoral atlántico (Confederaciones Hidrográficas del Guadalquivir y del Guadiana), mientras que respecto de la Comunidad Autónoma recurrente y de la de Castilla La Mancha no ha tenido lugar tal traspaso. Teniendo en cuenta, como antes señalamos, respecto de estas dos últimas las especificidades de las cuencas intracomunitarias de estas dos Comunidades Autónomas, viene determinada, entre otras razones, por la salida al mar de una de ellas.

.- Por otro lado, estas novedades en el régimen jurídico de aguas, derivados de la introducción de la demarcación hidrográfica, que venimos señalando no resultaban de aplicación en el supuesto que resolvió la Sentencia de 20 de octubre de 2004 (recurso de casación nº 3154 / 2002) que ahora se invoca, como señala la propia sentencia cuando declara en el fundamento octavo, que << Pero esta normativa no afecta a este caso, no sólo por ser posterior a la disposición impugnada e introducir un ámbito territorial completamente nuevo, como es el de la demarcación hidrográfica, sino porque la reforma distingue las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias (artículos 35-1 y 36-bis-1) y las demarcaciones hidrográficas intracomunitarias (artículo 36-2 y 36-bis-4), y no priva a las Comunidades Autónomas de las competencias para elaborar los Planes Hidrológicos de demarcaciones hidrográficas intracomunitarias (artículos 36-2. 36-bis-4, 40-5 y 40-6 del Texto Refundido reformado)>>.

De modo que, como indicamos en la repetida Sentencia de 22 de septiembre de 2011 (recurso 60/2007 ), respondiendo a un alegato similar, en dicha Sentencia de fecha 20 de octubre de 2004 no entramos a examinar el supuesto entonces controvertido a la luz de la Directiva Marco del Agua 2000/60/CE , de 23 de octubre, ni del precepto contenido en el artículo 16 bis del Texto Refundido de la Ley de Aguas , introducido por Ley 62/2003, de 30 de diciembre, ya que no eran aplicables entonces. De manera que lo resuelto en esa Sentencia de 20 de octubre de 2004 no puede darse como justificación para la exclusión de las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana y de las aguas de transición y costeras a ellas asociadas en la Demarcación Hidrográfica del Júcar.

Por tanto, existen diferencias cualitativas sustanciales entre el supuesto entonces resuelto en 2004 y el que ahora nos corresponde resolver. Se trataba entonces de resolver sobre la legalidad de un plan hidrológico con la aplicación de un determinado régimen jurídico y ahora se trata de pronunciarnos sobre la legalidad de la fijación de las demarcaciones al interpretar y aplicar otro contexto normativo.

No está de más insistir, atendido el contenido del escrito de demanda, en la nota de la provisionalidad --como ya hicimos en las tan citadas SSTS de 22 y 27 de septiembre de 2011 cuando enjuiciamos la legalidad del RD125/2007 que fijaba dicho carácter provisional-- para establecer las demarcaciones hidrográficas, intentando salir al paso de los vacíos que se producirían en la gestión de los recursos hidráulicos si la Administración General del Estado se inhibe, respecto de las cuencas intracomunitarias, y las Comunidades Autónomas que obviamente ostentan la competencia, constitucional y estatutariamente atribuida, no han asumido los medios materiales y personales para desempeñar tal servicio en relación con dichas cuencas intracomunitarias. Teniendo en cuenta que estamos ante una materia que precisa de innegables medios y servicios para realizar adecuadamente, atendida su complejidad, la gestión del agua que tiene encomendada.

La solución contraria, por tanto, haría que se resintiera la racionalidad del sistema, no sólo creando los indicados vacíos en la gestión de los recursos hídricos con grave repercusión para el interés general, sino también introduciendo una tajante escisión que bloquearía la gestión del agua y sometería la misma a una lenta descomposición. Se impediría también el cumplimiento de los objetivos de defensa y protección de un recurso natural indispensable para la vida, se bloquearía su función como instrumento de progreso y avance en determinados territorios, y, en fin, espantaría su propósito de salvaguarda del medio ambiente y de la calidad de vida, a cuyo servicio se encuentra estrechamente vinculado.

No está de más recordar que la delimitación de la competencia en materia de aguas, a tenor de lo señalado por la CE, se concreta en que el Estado tiene competencia exclusiva, ex artículo 149.1.22ª de la CE , para << La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial>> . Mientras que las Comunidades Autónomas pueden asumir, como hacen en sus Estatutos de Autonomía, ex artículo 148. 10ª de la CE << Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidraúlicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales >>.

Y efectivamente la Comunidad Autónoma recurrente tiene asumida competencia en materia de aguas como revelan sus Estatutos de Autonomía. Es el caso del artículo 49 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, a la sazón aplicable, cuando señala que la Generalidad tiene competencia exclusiva " Aprovechamientos hidráulicos, canales y riegos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de la Comunitat Valenciana, instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, siempre que este transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas. Todo esto sin perjuicio de lo que establece el número 25 del apartado 1 del art. 149 de la Constitución Española " (apartado 16ª).

A tenor del régimen constitucional y estatutariamente establecido, la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo vienen declarando de modo profuso y uniforme que --es el caso de las SSTC 30/2011, de 16 de marzo , 32/2011, de 17 de marzo , 118/1998, de 4 de junio , y 227/1988, de 29 de noviembre y de las Sentencias de esta Sala Tercera Sección Quinta de 20 de mayo de 2011 ( recurso contencioso administrativo nº 258/2008), de 11 de febrero de 2011 ( recurso contencioso administrativo nº 161/2009), de 17 de septiembre de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 354/2008)-- la competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas en este punto ha de atender al criterio de la configuración de la cuenca hidrográfica, según que las aguas discurran por una o varias Comunidades Autónomas. Si es por una Comunidad estamos antes las denominadas cuencas intracomunitarias cuya competencia corresponde a la Comunidad Autónoma respectiva. Si se trata de cuencas que discurran por más de una Comunidad estamos antes cuencas supra o intercomunitarias cuya competencia viene atribuida al Estado.

En fin, siguiendo con la interpretación constitucional de las competencias en materia de aguas, debemos destacar que el Estado no puede, al amparo del artículo 16.bis.5 del TR de la Ley de Aguas , incluir, con carácter definitivo, en una misma demarcación hidrográfica cuencas intercomunitarias de competencia estatal y cuencas intracomunitarias de competencia autonómica, pues de ser así, y sin mediar la nota de la provisionalidad que concurre en este caso como antes señalamos, ello debería tener su reflejo de la regulación de los aspectos organizativos que contempla la propia ley. Es el caso de las demarcaciones mixtas que la STC 149/2012, de 5 de julio , ha desautorizado.

Por cuanto antecede procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

Al declararse no haber lugar al recurso contencioso administrativo procede imponer las costas a la recurrente ( artículo 139.1 de la citada LRJCA ), con el límite de 2.000 euros, por todos los conceptos, respecto de cada una de las parte recurridas, excepto la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que se ha limitado a adherirse a la contestación del Abogado del Estado.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.