STS, 25 de Junio de 2014

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el Recurso Contencioso-Administrativo 1662/2004 promovido por la entidad PUERTAS MELERO S . A , en el que ha sido parte demandada la JUNTA DE ANDALUCÍA , contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación en Granada de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, adoptado en su sesión de fecha 14 de julio de 2003, por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial para el desarrollo de Equipamiento Comunitario de Otura, aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento de Otura en fecha de 14 de marzo de 2003.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de mayo de 2011 del tenor literal siguiente:

"Que debe estimar y estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Doña Aurelia García Valdecasas Luque, en nombre y representación de la entidad Puertas Melero, SA, contra el Acuerdo de al Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación en Granada de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de fecha 14 de julio de 2003, por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial para el desarrollo de Equipamiento Comunitario aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento de Otura el 14 de marzo de 2003, declarándose la nulidad de pleno derecho del acto impugnado por no ser conforme a derecho; sin hacer especial pronunciamiento respecto de las costas procesales."

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentó escrito preparando recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante providencia de la Sala de instancia de 26 de septiembre de 2011 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló, en fecha 8 de febrero de 2012, escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia que estime el recurso, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación en Granada de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, adoptado en su sesión de fecha 14 de julio de 2003, por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial para el desarrollo de Equipamiento Comunitario de Otura, aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento de Otura el 14 de marzo de 2003.

El recurso de casación fue admitido por Auto de 17 de mayo de 2012, ordenándose también, por diligencia de ordenación de 4 de octubre de 2012, entregar copia del escrito de interposición del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo la representación de la entidad PUERTAS MELERO S. A. mediante escrito presentado en fecha 19 de julio de 2012 en el que en que solicitó se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso y se confirmara en todos sus extremos la Sentencia recurrida por ser la misma ajustada a derecho.

Por providencia de 14 de mayo de 2014 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de junio de 2014, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde,

Se impugna en el presente Recurso de Casación 6307/2011 la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Granada) dictó en fecha de 30 de Mayo de 2011, en su Recurso Contencioso-administrativo 1662/2004 , que estimó el formulado por la entidad PUERTAS MELERO S. A. contra el Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación en Granada de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la JUNTA DE ANDALUCÍA , adoptado en su sesión de fecha 14 de julio de 2003, por la que fue aprobado definitivamente el Plan Especial para el desarrollo de Equipamiento Comunitario, que había sido provisionalmente aprobado por el Ayuntamiento de Otura el 14 de marzo de 2003.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se fundamentó para ello, en síntesis y por lo que aquí importa, en la siguiente argumentación:

Una vez determinado el objeto del recurso y reseñadas las pretensiones y argumentaciones de las partes en relación con el Acuerdo impugnado de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Delegación en Granada de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, adoptado en su sesión de fecha 14 de julio de 2003 --por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial para el desarrollo de Equipamiento Comunitario---, la Sala resuelve la cuestión de fondo planteada en los autos, en su Fundamento Jurídico Segundo, concluyendo, en síntesis, en el sentido de que el Plan Especial para el desarrollo del Equipamiento Comunitario aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento de Otura, el 14 de marzo de 2003, infringía la subordinación jerárquica de los Planes Especiales al planeamiento general acorde con la funcionalidad propia de tales instrumentos de ordenación; y, remitiéndose, en la concreta fundamentación jurídica del pronunciamiento alcanzado, a lo dicho por la Sala de instancia, sobre el citado alcance y funcionalidad de los Planes Especiales ---en sentencia de la misma Sala y Sección, de 3 de mayo de 2010, dictada en el recurso 1768/04 , que resolvió un asunto semejante---, la sentencia de instancia señaló:

"En fecha 4 de diciembre de 2002, se emite informe técnico sobre el Plan Especial de Desarrollo de Equipamiento Comunitario, en desarrollo de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio, siendo la finalidad del mismo la de agrupar dos parcelas de Equipamiento Comunitario que se encuentran situadas una en la Calle Calvario (200 metros cuadrados), y otra en la Calle Ros Muller (260 metros cuadrados), obteniendo una sola parcela de 460 metros cuadrados. Ambas están situadas en suelo urbano, zona núcleo tradicional subzona ordenanza 1, a la que les es aplicable la ordenanza prevista en el artículo 6.13 , zona de equipamientos comunitarios y zona escolar, de forma que las parcelas que se grafían en la misma solo pueden ser destinados a cualquiera de estos usos.

El Tribunal Supremo ha establecido sobre el planeamiento en general y sobre los Planes Especiales en particular, que el planeamiento es ante todo una decisión fundamental que viene a trazar el marco territorial en el que se va a desarrollar la convivencia ciudadana, de tal modo que no son admisibles modificaciones en el mismo de mera oportunidad, y que ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana; ni los derechos de los ciudadanos pueden ser un obstáculo impediente, aunque puedan generar indemnización por la vía de la expropiación. La Administración al planificar y al modificar puede actuar con alejamiento de los intereses generales o con falta de motivación debidamente justificada, y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución ; y en cuanto a los Planes Especiales, es algo admitido en la propia Ley no ya que pueden modificar el Plan General, asignando usos al suelo, ( art. 85.1 Reglamento Planeamiento ) con la única Iimitación de que esa modificación no altere "la estructura fundamental" del Plan General, sino que de acuerdo con lo establecido en el artículo 44 de la Ley del Suelo adaptada a la legislación andaluza por Ley 1/1997, en base al cual se promueve el P.E.R.I. ahora impugnado, si bien no pueden sustituir a los Planes Generales como instrumentos de ordenación integral del territorio, no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecer, teniendo entre sus fines, precisamente, llevar a cabo actuaciones aisladas que, conservando la estructura de la ordenación anterior, se encaminen a la descongestión del suelo urbano, creación de dotaciones urbanísticas y equipamiento comunitario.

Esta Sala y Sección en sentencia dictada el 3 de mayo de 2010, en el recurso 1768/04 , y en un asunto semejante ya señaló que: "En esencia pueden resumirse las cuestiones que han de analizarse a la determinación de la normativa de aplicación; la naturaleza del instrumento aprobado; su contenido, en cuanto a la previsión en algunos aspectos de modificaciones de las NNSS del Ayuntamiento ... ; y por último cual es la entidad de tal modificación en orden a una supuesta y alegada falta de competencia del órgano de aprobación.

Comenzando por la primera de las cuestiones, relativa a la legislación aplicable al procedimiento de su aprobación, la DT 4 ª de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía establece que "los procedimientos relativos a los Planes y restantes instrumentos de ordenación urbanística en los que, al momento de entrada en vigor de esta Ley, haya recaído ya aprobación inicial, continuarán tramitándose conforme a la ordenación de dichos procedimientos y de las competencias administrativas contenidas en la legislación sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, General y Autonómica, vigente en el referido momento". Tal disposición transitoria se ha de poner en relación con la también transitoria disposición primera, que declara de aplicación íntegra, inmediata y directa desde la entrada en vigor de la Ley, el contenido de los Títulos II, III, VI y VII.

La regulación de los Planes de desarrollo y en concreto de los Planes Especiales se contiene en el artículo 14 y las innovaciones del planeamiento en los artículos 36 y siguientes ubicados en el Titulo I de la Ley por lo que no son de aplicación directa e inmediata a su entrada en vigor.

El instrumento que nos ocupa se rige por la normativa anterior ya que fue aprobado inicialmente en fecha 26 de junio de 2002 y en concreto por la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (que asume los preceptos de la Ley del Suelo de 1992 que, por motivos competenciales, fueron declarados inconstitucionales).

Asimismo serán aplicables las normas estatales que se dictaron en desarrollo de la Ley del Suelo de 1976 -singularmente los Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística, cuya aplicación supletoria se proclama en la Disposición Transitoria novena de la Ley 7/2002 en tanto no se apruebe la normativa autonómica de desarrollo, y en la medida en que no resulten incompatibles con lo dispuesto en ella ni en la Ley 1/1997, de 18 de junio , aplicable al caso-.

Ha de tenerse en cuenta finalmente el Decreto 77/1994, de 5 de abril, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo (en la redacción dada por el Decreto 102/1999, de 27 de abril) que invoca la parte demandada.

Con respecto a la naturaleza del instrumento, la Memoria define su ámbito territorial como Plan Especial del Suelo Urbanizable Industrial que se emplaza en el Pago de la Paz y se sitúa al Suroeste del núcleo urbano de Maracena, y plantea el desarrollo de las NNSS con el fin de ordenar el Suelo Urbanizable industrial para conseguir suelo urbano y satisfacer la demanda existente con las mejores condiciones de urbanización y dotación, justificándose para reordenar el polígono con la finalidad de subdividir los Sectores SI-A y SI-B, reordenar los espacios libres y sistemas generales y compensar beneficios y cargas entre ambos sectores del Sistema general adscrito al Plan.

Configura el Artículo 84 del RD legislativo 1/92 los Planes Especiales como instrumentos de desarrollo de las previsiones contenidas en los Planes Generales Municipales de Ordenación y en las normas complementarias y subsidiarias del planeamiento, que podrán formularse sin necesidad de previa aprobación del Plan Parcial, con las siguientes finalidades:

1. Desarrollo del sistema general de comunicación y sus zonas de protección, del sistema de espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes y del sistema de equipamiento comunitario para centros y servicios públicos y sociales a nivel de Plan General.

   ... g) Cualesquiera otras finalidades análogas.

   También en ausencia del Plan Territorial, de Plan General, o cuando éstos no contuviesen las previsiones detalladas oportunas, y en áreas que constituyan una unidad que así lo recomiende, podrán redactarse Planes Especiales con las siguientes finalidades:

1. Establecimiento y coordinación de las infraestructuras básicas relativas al sistema de comunicaciones, al equipamiento comunitario y centros públicos de notorio interés general, al abastecimiento de agua y saneamiento y a las instalaciones y redes necesarias para suministro de energía, siempre que estas determinaciones no exijan la previa definición de un modelo territorial.

2. Protección, catalogación, conservación y mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico rural, del medio urbano y de sus vías de comunicación.

   Los Planes Especiales contendrán las determinaciones necesarias para el desarrollo del Plan Territorial o del Plan de Ordenación correspondiente; y, en su defecto, las propias de su naturaleza y finalidad debidamente justificadas y desarrolladas en los estudios, planos y normas correspondientes.

   En ningún caso los Planes Especiales podrán sustituir a los Planes Territoriales, a los Planes Generales Municipales ni a las normas complementarias y subsidiarias del planeamiento, en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, por lo que no podrán clasificar suelo, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecerse.

   Como dijo la STS de 24 de octubre de 1989 "los Planes Especiales no son otra cosa que planes territoriales de distinto ámbito, de índole general o parcial, que en vez de atender a todos los aspectos de planeamiento sólo se extienden a una materia concreta y esencial, de entre la diversidad de objetivos que puede tener, como se desprende del art. 17 L. Suelo y reitera el R. P. U., o como dice la doctrina, se trata de un instrumento de ordenación polivalente capaz de asumir varias funciones, incluso en función del desarrollo del planeamiento integral. Lo que, desde luego, no puede hacer un Plan Especial es contradecir las determinaciones de un Plan General, bien que limitado a supuestos de contradicción abierta y en materias o aspectos esenciales del planeamiento -se trata de un problema de límites que no pueden ser sobrepasados-, entendiéndose de tal naturaleza los que afectan al contenido de la potestad urbanística, de manera que no cabe sustituir a los planes de rango superior como instrumentos de ordenación del territorio -arts. 17 L. S. y 6 y 76R. P. U.- ni en el establecimiento y coordinación de las infraestructuras básicas". Esto es, tales características no obstan a que por la Administración, a través de Planes Especiales, se proceda a la ejecución de obras previstas en el Plan General u otro instrumento de planeamiento urbanístico que incidan en uno o varios sectores o áreas de planeamiento en tanto que no se incluyan factores no afectados por dichas obras, y se incluyan aquellos a los que sí incide una obra singular, o una actuación de ejecución de una urbanización con construcción de todos los servicios previstos en el Plan aplicable".

   La dependencia de los Planes Especiales con respecto a las NNSS es menor que la de los Planes Parciales ya que mientras estos son meros instrumentos de desarrollo y concreción, el plan especial permite un mayor grado de apreciación en función de sus objetivos particulares, siendo la relación que guarda con el planeamiento superior, de gran flexibilidad y sin sometimiento a una rígida relación de jerarquía, aunque no pueda alterar aspectos sustanciales del planeamiento superior que afecten a su estructura fundamental, esto es, de tal manera que incluso ha sido reconocida la autonomía de los planes especiales que no desarrollan planeamiento superior y excepcionalmente su carácter originario con los límites ya señalados.

   El instrumento que nos ocupa responde a la naturaleza de un verdadero Plan Especial en tanto trata de desarrollar el suelo Urbanizable Industrial así previsto por las NNSS de Maracena que se encuentra dividido en cuatro sectores, y persigue en principio una finalidad acorde con la que es propia de los Planes Especiales en tanto que trata de desarrollar dichas NNSS para satisfacer un fin determinado identificable con un sector determinado de actividad con incidencia territorial.

   Ahora bien, el hecho de que responda a su verdadera naturaleza de Plan Especial y que como tal está llamado a cumplir con la finalidad prevista en las propias NNSS, y que goce de cierto grado de autonomía en aspectos no esenciales del planeamiento, no implica que no deba someterse a los límites que legal y jurisprudencialmente se exigen, y bajo esta óptica deben ser examinados los aspectos del mismo que contienen y así viene reconocido expresamente por la Administración demandada, verdaderas modificaciones de las NNSS de planeamiento, lo que además incide directamente en aspectos competenciales cuya inobservancia daría lugar a su nulidad".

   Y continua señalando la misma sentencia que "Comenzando por las determinaciones que se concretan en la afectación de zonas verdes y espacios libres por su diferente zonificación, ello es algo que se evidencia en el expediente administrativo y en especial en los planos 3 y 5, y esta Sala estima que supone una alteración que excede de los límites de posible contradicción con las NNSS por tener incidencia abierta en materias o aspectos esenciales del planeamiento. Y es que no se trata de una simple alteración de la superficie de zonas verdes o de su ubicación sino de una muy diferente zonificación de una amplia extensión de zona verde o espacio libre, basta observar la amplia extensión de la rotonda que desaparece en el Plan Especial, aún para ubicar idéntico espacio en otra zona del mismo ámbito del Plan". "En cuanto a las zonas verdes y espacios libres, la jurisprudencia ha sido especialmente rigurosa al apreciar las consecuencias de la modificación de su ubicación y uso. Recordemos en este sentido la STS de 17 de julio de 1987 que señalaba:

   "La jurisprudencia en una línea protectora de las zonas verdes ha sido especialmente rigurosa a este respecto, poniendo de relieve ( sentencia de 9 de julio de 1980 y 17 de marzo de 1981 ) que el régimen jurídico mencionado implicaba la prohibición terminante de llevar a cabo la modificación del planeamiento tenga por objeto una diferente zonificación, o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres sin ajustarse a las reglas de competencia y procedimiento establecidas en el art. 50 del Texto Refundido, prohibición esta que opera con independencia de su alcance cuantitativo y que se extiende incluso a los supuestos de simple permuta de superficie. En esta misma resolución se señala que no se oculta a la Sala la clara posibilidad de que la alteración de la localización de la zona verde litigiosa pueda tener una fundamentación razonable. Sin embargo, la inobservancia de unas reglas de competencia y procedimiento inexcusables precisamente por su finalidad protectora de las zonas verdes, determina la procedencia de un pronunciamiento anuIatorio de las actuaciones administrativas a partir del momento inmediatamente anterior a la aprobación definitiva del Plan litigioso, a fin de que se cumpla lo dispuesto en el art. 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo ". Y a la vista del artículo 129 del RD legislativo 1/1992 resulta patente que en los supuestos de diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres, dicho procedimiento se requiere para todos los supuestos en los que, aun sin existir modificación cuantitativa de las zonas verdes o espacios libres, se produzcan cambios de ubicación o permuta de superficie de las zonas verdes o espacios libres y ello aún cuando tal modificación resulte razonable e incluso se aumente la superficie destinada a tal fin y es que la intangibilidad de las zonas verdes dibujadas por las NNSS comportan la sujeción de la modificación a la tramitación de un procedimiento especialmente riguroso con el fin de establecer controles que garanticen la dificultad de reforma del planeamiento, y como ha declarado la jurisprudencia basta una distinta zonificación que implique una simple permuta para seguir dicho procedimiento dado que en razón de la función que cumplen en el planeamiento no solo es relevante la extensión de dichos espacios sino su situación o ubicación ... pero la razonabilidad y conveniencia de la nueva ubicación de zonas verdes o espacios libres e incluso de la supresión de la rotonda, no impide la conceptuación de verdadera innovación del planeamiento que altera la estructura general y orgánica del territorio municipal, y que además en tanto sobrepasa los límites del artículo 22.1 del Decreto andaluz 77/94 no puede entenderse delegada la competencia para su aprobación que viene atribuida de forma originaria al Consejo de Gobierno en base a lo dispuesto en el artículo 129 del RD legislativo 1/1992 en tanto que establece que "Si la modificación de los Planes, Normas Complementarias y Subsidiarias y Programas de Actuación tuviere por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser aprobada por el órgano ejecutivo superior de naturaleza colegiada de la Comunidad Autónoma correspondiente, previo informe favorable del Consejero competente por razón de la materia, y del Consejo de Estado u órgano autonómico que corresponda."

   (...) Teniendo en cuenta estos razonamientos perfectamente aplicables a la modificación llevada acabo por el Plan Especial controvertido, el cual estimamos que no es el instrumento de planeamiento adecuado para introducir esta modificación, aunque a priori no sea arbitraria, por lo que procede estimar el recurso contencioso administrativo."

Contra esa sentencia ha interpuesto la JUNTA DE ANDALUCÍA recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA), por infracción de los artículos 83 y 85 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU).

En el desarrollo argumental del motivo sostiene la Administración recurrente, en esencia, que la sentencia recurrida debe ser casada porque la Sala de instancia parte de la premisa de que la finalidad del Plan Especial impugnado es la de agrupar dos parcelas de Equipamiento Comunitario que se encuentran situadas una en la Calle Calvario (200 metros cuadrados), y otra en la Calle Ros Muller (260 metros cuadrados), obteniendo una sola parcela de 460 metros cuadrados, situadas ambas en suelo urbano, zona núcleo tradicional subzona ordenanza 1, en la que, de conformidad con las Normas Subsidiarias de Planeamiento vigentes en el municipio, es aplicable la ordenanza prevista en el artículo 6.13 de dichas NNSS ---zona de equipamientos comunitarios y zona escolar--- por lo que las parcelas afectadas por la ordenación del Plan Especial impugnado solo podrían ser destinadas a cualquiera de los usos anteriormente referidos.

Afirma la Administración autonómica que la Sala de instancia al concluir la inadecuación del Plan Especial impugnado para llevar a cabo la innovación controvertida, con base en la premisa anterior, está infringiendo la articulación de la relación entre el Planeamiento General y los Planes especiales que se deriva del artículo 83 del RPU ---cuya lesión invoca--- en la medida en que el Plan Especial impugnado no supone alteración alguna de la edificabilidad total del sector, ni tampoco disminución del suelo destinado a equipamientos comunitarios, por lo que no modifica aspectos sustanciales de la ordenación establecida el planeamiento superior.

Pues bien, el motivo de casación no puede ser acogido porque no podemos olvidar que la norma que se denuncia como infringida en el único motivo del escrito de interposición de la Junta de Andalucía no guarda relación, como tal, con lo razonado en la sentencia recurrida. Esto es, el artículo 83 del Reglamento de Planeamiento , cuya infracción se denuncia, no se cita en el Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia, en el que la Sala de instancia aborda la articulación de la ordenación introducida por el Plan Especial impugnado con las Normas Subsidiarias vigentes en el municipio, pues únicamente se aplica, mediante su cita expresa, el artículo 84 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92). De manera que el esfuerzo de la Administración recurrente por relacionar el contenido de la sentencia con el Reglamento de Planeamiento no puede ser amparado por esta Sala.

Por el contrario, la cuestión del acomodo del instrumento impugnado a la funcionalidad propia de los Planes Especiales en el marco del derecho autonómico aplicable es una cuestión que ha sido resuelta por la Sala de instancia mediante la aplicación de normas propias de la Comunidad Autónoma, concretamente la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana, de ahí que los esfuerzos tendentes a establecer una conexión entre el contenido de la sentencia que se recurre con el Reglamento estatal citado, estén abocadas al fracaso.

En este sentido, como recuerda nuestra STS de 17 septiembre 2010 (recurso de Casación 2239/2006 ) en Sentencia de 24 de febrero de 2004 (recurso de casación 3273/2001 ) declaramos sobre la misma cuestión que " El tercer motivo de casación se basa en la infracción del artículo 76.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico . Omite la parte recurrente la cita del artículo 84.5 LS/92, que es el realmente aplicado por la sentencia de instancia. Tras la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo , el citado precepto de la LS/92 sólo vale en Cantabria en virtud de lo dispuesto por su Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en materia de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, cuyo artículo primero estableció que en esa Comunidad, y en tanto no se aprobara una ley de ordenación urbana, regiría íntegramente como propio el Derecho estatal en vigor con anterioridad a la publicación de la citada sentencia del Tribunal Constitucional. Así pues la LS/92, tiene, en cuanto a los preceptos anulados por el Tribunal Constitucional, el valor de Derecho propio de Cantabria, lo que significa que, según resulta del artículo 86.4 LJ , no cabe fundar un motivo de casación en la interpretación que de ellos haya llevado a cabo el Tribunal Superior de Justicia. (...) Otro tanto cabe decir del último de los motivos de casación formulados. Aunque en él se invoca el artículo 77.2 del Reglamento del Planeamiento Urbanístico , que ha sido aplicado por la Sala de instancia para anular el plan especial impugnado por carecer de un estudio económico-financiero, no ha sido este precepto el determinante de la solución adoptada sino la Ley de Cantabria 4/1988, de 26 de octubre,que declaraba el Parque Natural de Oyambre" .

Lo dicho hasta ahora sería suficiente para desestimar el único motivo de casación formulado por la Administración autonómica pero viene al caso recordar, para concluir nuestra respuesta, que como recuerda nuestra Sentencia de 29 de junio de 2012 (Recurso de Casación 1572/2009 ) "las relaciones entre el Plan General y el Plan Especial no responden únicamente al principio de jerarquía normativa, como dijimos en Sentencias de 26 de junio de 2009 (recurso de casación nº 1079/2005 ) y 21 de enero de 2010 (recurso de casación 5951/2005 ), y otras de 8 de marzo y 1 de junio de 2010 ( recursos de casación nº 934/2006 y 2368/2006 respectivamente), si bien fue en aplicación del TR de 1976 y del Reglamento de Planeamiento. Si así fuera no sería posible dictar un Plan Especial sin previo Plan General o sin Plan Director Territorial ( artículos 76.3 y 145 del Reglamento de Planeamiento ), ni se permitiría modificar lo regulado en el Plan General --como es el caso de los planes especiales de reforma interior, que no es el caso, con el límite del respeto a la "estructura fundamental" (artículo 83.3 del RP)--.

En general, todo sistema normativo tiene ordenadas sus normas en una escala de rangos, clasificación vertical, en las que cada norma puede disponer sobre las de nivel inferior, mientras que las inferiores han de respetar en todo caso el contenido de la regulación establecida en las de nivel superior. Ahora bien, las normas del sistema no se relacionan sólo en virtud del principio jerárquico, sino también atendiendo a la especialidad de su objeto por el concreto ámbito sobre el que inciden, lo que hace que gocen de cierta autonomía respecto a las demás normas ordenadas jerárquicamente, esta sería una vertiente horizontal. Pues bien, el ordenamiento urbanístico, con carácter general, no resulta ajeno a tal estructura, pues los planes generales, planes parciales y los estudios de detalle, v.gr., resultan ordenados en virtud del principio jerárquico, aunque tienen su propio ámbito y contenido que gana en concreción según descendemos en la escala, mientras que los planes especiales tienen una relación con el plan general no sólo explicada por dicho principio.

Los planes especiales, a diferencia de los demás instrumentos de planeamiento, no ordenan el territorio desde una perspectiva integral y global, sino que su punto de vista es más limitado o sesgado porque atiende a un sector concreto y determinado, como sucede en este caso con el recinto ferial. Esta diferencia tiene su lógica consecuencia en las relaciones con el plan general, pues si su subordinación fuera puramente jerárquica quedaría el plan especial sin ámbito propio sobre el que proyectarse, toda vez que no puede limitarse a reproducir lo ya ordenado en el plan general. Téngase en cuenta que el plan especial precisa un campo concreto de actuación en función de los valores que persiga y en de los objetivos que se haya propuesto.

Pero aunque su relación no sea explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, e introduzca en sus relaciones normativas con el plan general el principio de especialidad, ello no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del plan especial sea plena, que no lo es. En efecto, el ámbito sectorial que regula el plan especial no puede alcanzar hasta sustituir el planeamiento general en la función que le es propia, como acontece con la fijación de la estructura general, cuya determinación se encuentra vedada al plan especial. "

Pues bien, en el concreto caso que nos ocupa ocurre que en el Informe para la aprobación Inicial del Plan Especial impugnado, obrante a los folios 15 y 16 del expediente se hace constar (folio 16) que el uso global previsto para los suelos ubicados en la zona que las Normas Subsidiarias califican como " Zona Núcleo Tradicional Subzona Ordenanza 1" , es el previsto en el artículo el 6.13 "Zona de equipamientos Comunitarios y Zona Escolar" lo que, según establece el citado informe, determina que el uso global de las parcelas afectadas por la ordenación propuesta por el Plan Especial impugnado fuera el de Equipamiento Comunitario (excepto el deportivo) y el Docente "siendo estos dos usos compatibles entre sí e incompatibles con el resto de usos"; mientras que, como pone de manifiesto el mismo informe al que venimos refiriéndonos, el uso global correspondiente a las parcelas concernidas pasaría, tras la aprobación del instrumento impugnado, a ser el Residencial, siendo los usos compatibles el Docente, Terciario y Equipamiento Comunitario, con lo que, en contra de lo que sostiene la representación procesal de la Administración Autonómica, la intangibilidad de los suelos destinados a equipamientos comunitarios no queda garantizada; por lo que tampoco es posible descartar la eventual incidencia de la nueva ordenación sobre la fijación de la estructura general, cuya determinación se encuentra vedada al plan especial.

Establecido así que debe declararse no haber lugar al recurso de casación, procede la imposición de las costas a la Administración recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA . Ahora bien, tal y como autoriza el apartado 3 del mismo artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida, debe limitarse la cuantía de la condena en costas correspondientes a la parte recurrida, por todos los conceptos, a la cifra total de 4.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.