STS, 28 de Abril de 2000

PonenteJORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ
ECLIES:TS:2000:3564
Número de Recurso369/1995
Fecha de Resolución28 de Abril de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Abril de dos mil.

En el recurso extraordinario de casación preparado contra la sentencia dictada el 16 de Noviembre de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en autos de recurso contencioso administrativo contra la demolición de parte de un edificio; recurso de casación que ha sido interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gandía; resultando los siguientes:

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ha conocido del recurso número 1917/92, promovido por la representación de la entidad mercantil "Parra y Castella, S.A.",y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Gandía, contra el acuerdo de dicho Ayuntamiento de 22 de junio de 1992, desestimando reposición contra otra resolución de 1 de junio anterior, (expediente I.U. - 1/91), sobre demolición de parte de un edificio sito en Gandía, Avda. República Argentina, nº 5.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 16 de Noviembre de 1994, con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por "PARRA Y CASTELLA, S.A.", contra la resolución de 22-6-92, del Ayuntamiento de Gandía, por la que se desestima el recurso de reposición deducido frente al Acuerdo de 1-6-92, en Expediente nº I. V. - 1/91, relativo a la demolición de parte de un edificio sito en la Av. República Argentina nº 5, debemos declarar y declaramos contraria a derecho la resolución administrativa impugnada, todo ello, sin expresa condena en costas."

TERCERO

Contra la referida sentencia la Administración demandada, preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue tenido por preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

CUARTO

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en nombre del expresado recurrente Ayuntamiento de Gandía, presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite por providencia de 8 de Julio de 1997, no compareciendo en el rollo la parte recurrida, entidad Parra y Castella,S.A., pese a que consta haber sido emplazada debidamente en las actuaciones de instancia, remitidas a este Tribunal para la sustanciación del recurso de casación. Se acordó señalar para la votación y fallo el día 27 de Abril de 2000, en cuya fecha ha tenido lugar.VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida estima el recurso de la Entidad mercantil "Parra y Castella, S.A." y declara contrarios a Derecho los acuerdos del Ayuntamiento de Gandía de 1 y 22 de junio de 1992 que ordenan la demolición parcial de un edificio destinado a Hotel, sito en la Avenida de la República Argentina número 5, de la localidad de Gandía, en los extremos concretos que detallan.

La sentencia, aunque considera probado que la edificación infringe la legalidad urbanística, anula los actos dictados por la Administración municipal para lograr su restablecimiento. Recurre para ello a una consideración del principio de proporcionalidad, con cita de una sentencia de este Tribunal Supremo de 14 de febrero de 1997 y del artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). Tras considerar que en una ponderación entre el perjuicio que se causa al interés público con la no demolición y el perjuicio al interés particular que se ocasiona con la misma debe prevalecer éste sobre aquél y preguntarse sobre la existencia "de otros medios más proporcionados de sancionar la conducta infractora", declara contrarios a Derecho los actos del Ayuntamiento de Gandía impugnados.

SEGUNDO

Al amparo del supuesto 4º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, el Ayuntamiento de Gandía formula un motivo único de casación, articulado en varios submotivos. Considera infringido el artículo 184 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y la jurisprudencia que lo interpreta, así como una aplicación indebida del principio de proporcionalidad al caso.

El motivo debe prosperar, por las razones que exponemos a continuación.

TERCERO

El principio de proporcionalidad expresa, en general, la necesidad de una adecuación o armonía entre el fin de interés público que se persiga y los medios que se empleen para alcanzarlo. Es esencial en el Estado social de Derecho (artículo 1.1 CE), con un relieve constitucional que se manifiesta especialmente en el ámbito de las intervenciones públicas en la esfera de los particulares. En el Derecho administrativo, en que se concreta el Derecho constitucional, la proporcionalidad se manifiesta asimismo en distintos ámbitos, permitiendo una interpretación equilibrada del concepto de interés público. Consentida una intervención por razón del mismo, con la cobertura legal necesaria, será necesario preguntarse si la medida es necesaria, si cabe una intervención alternativa que lo pueda satisfacer igualmente y, en tal caso, si la misma resulta más favorable a la esfera de libertad del administrado. La regla de proporcionalidad será aplicable en caso de respuesta positiva a estas preguntas.

CUARTO

Resulta, por otra parte, que las normas de planeamiento de relieve para este caso pertenecen a la categoría de las normas denominadas imperativas o cogentes y, en cuanto a su protección, de las "plusquamperfectae". En virtud de su coercibilidad, una transgresión de las mismas desencadena el mecanismo encaminado a la restauración de la legalidad vulnerada que establece, en lo que aquí importa, el artículo 184 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976. Con la finalización del plazo de dos meses concedido en el mismo sin solicitar licencia, o sin haber podido obtenerla por incompatibilidad con el planeamiento, subsigue la orden de demoler lo construido ilegalmente, para restituir la realidad física al estado en que la misma se encontraba antes de producirse la transgresión garantizando, de esta forma, el cumplimiento forzoso de la norma urbanística vulnerada.

Es claro que este procedimiento es compatible, y distinto, de la imposición de sanciones a los responsables, previa tramitación del correspondiente procedimiento sancionador, sin perjuicio - incluso - de las posibles responsabilidades de orden penal en que hubieran incurrido, como se desprende claramente de lo establecido en el artículo 51.1., apartados 1 y 3 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978. La coercibilidad de la norma urbanística se disocia así en estos dos mecanismos de protección conectados entre sí y compatibles entre ellos, sin que su dualidad infrinja, como es obvio, el principio "non bis in idem" (sentencias de 15 de diciembre de 1983, 3 de noviembre de 1992 y 24 de mayo de 1995).

QUINTO

La sentencia recurrida en casación confunde las medidas dirigidas a la restauración del orden jurídico infringido por una transgresión de la legalidad urbanística y las sanciones que se imponen como consecuencia de expedientes sancionadores seguidos a raíz de dichas infracciones. La misma cita del artículo 131 de la LRJPAC y de la sentencia de esta Sala de 14 de febrero de 1997 muestra claramente la equiparación indebida de ambos planos.La sentencia de esta Sección de 3 de diciembre de 1991 recoge la doctrina de otra anterior de 16 de mayo de 1990 y sienta la doctrina de que el principio de proporcionalidad "opera en dos tipos de supuestos:

  1. con carácter ordinario, en aquellos casos en los que el ordenamiento jurídico admite la posibilidad de elegir uno entre varios medios utilizables; y b), ya con carácter excepcional, y en conexión con los principios de buena fe y equidad en los supuestos en los que aun existiendo en principio un único medio éste resulta a todas luces inadecuado y excesivo en relación con las características del caso contemplado". En los casos de actuaciones que, como la presente, contradicen el planeamiento urbanístico la Administración resulta obligada a restaurar la realidad física alterada o transformada por medio de la acción ilegal. No tiene posibilidad de optar entre dos o más medios distintos (así se declara, por ejemplo, en los mismos casos resueltos en las sentencias de 16 de mayo de 1990 y de 3 de diciembre de 1991) por lo que no resulta de aplicación el principio de proporcionalidad. La vinculación positiva de la Administración Pública a la Ley (art. 103.1 CE) obliga a ésta a respetar la Ley: es decir, a ordenar la demolición, como resulta del empleo del tiempo futuro imperfecto en que se expresa el propio artículo 184 del TRLS. La sentencia recurrida no aprecia ni razona las circunstancias que - debe observarse - son "marcadamente excepcionales" a que hace alusión la doctrina jurisprudencial que se acaba de citar, sino que maneja el principio de proporcionalidad con una normalidad totalmente extraña a la naturaleza de los actos impugnados en el proceso, por lo que la sentencia debe ser casada.

SEXTO

Entrando a decidir la cuestión planteada en la instancia según los términos en que aparece planteado el debate, no puede prosperar la demanda formulada contra los Acuerdos del Ayuntamiento de Gandía que ordenan la demolición parcial, ya que tal Corporación se atuvo a la Ley al dictar los actos impugnados en el proceso.

El Decreto de la Alcaldía de 4 de enero de 1991 ordenó la suspensión de las obras que la entidad "Parra y Castellá, S.A.", venía realizando excediéndose de la licencia que se le había concedido, especificando ya que se excedía el edificio en altura (pisos 5º, 6º y trasteros) así como en profundidad (planta baja y cuatro pisos) y se ocupaba parcialmente el patio de manzana. En dicho momento las obras se encontraban en fase de terminación de estructura, por lo que - en caso de haber sido acatada - se habría podido moderar el efecto negativo de la medida de demolición contra la que se dirige la demanda.

Transcurrió con exceso el plazo de dos meses sin que la Entidad ajustase las obras a la licencia que tenía obtenida, efectuara la petición de legalización de los excesos que se le había ofrecido (artículo 184.1 TRLS) ni respetase en absoluto la orden de suspensión. Por ello, el Acuerdo de 10 de junio de 1991 ordenó al promotor la demolición de las obras no amparadas por licencia, con apercibimiento de ejecución subsidiaria, al ser los excesos construidos contrarios a las determinaciones del PGOU.

El expresado acuerdo devino firme y consentido por la entidad Parra y Castella, S.A. A pesar de ello, en su trámite de ejecución, el Ayuntamiento ha accedido incluso, en aplicación del principio de proporcionalidad, a una modificación puntual del PGOU que permite legalizar los excesos de plantas y de profundidad del edificio. En los extremos restantes, que es a los que se concreta detalladamente la orden de demolición impugnada, es clara la imposibilidad de legalización; no puede acogerse la alegación sobre la falta de relieve de la modificación de espacios - dado que la misma, además de haber sido realizada contraviniendo la orden expresa de suspensión, ha permitido una mayor superficie de las habitaciones del hotel - y tampoco puede acogerse, a la luz del conjunto de informes y pruebas practicadas la imposibilidad técnica de la demolición. Procede, por ello, desestimar la demanda, al ser conformes a Derecho los actos impugnados.

SÉPTIMO

En cuanto a las costas no ha lugar a una expresa imposición de las de la instancia (artículo 131.1 LJCA). Cada parte abonará las suyas respecto a las de esta casación (artículo 102.2 LJCA).

En virtud de lo expuesto,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Juan Ignacio Avila del Hierro, en representación del Ayuntamiento de Gancía; Casamos la sentencia recurrida y, en su lugar, desestimamos íntegramente la demanda; Sin costas en cuanto a las de la instancia; Cada parte abonará las suyas en esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María FernándezMartínez.

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