STS, 31 de Enero de 2000

PonenteRAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
ECLIES:TS:2000:550
Número de Recurso4886/1997
Fecha de Resolución31 de Enero de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Enero de dos mil.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de ley núm. 4886/97 interpuesto por la Letrado de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social contra la sentencia, de fecha 25 de febrero de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 8/1749/95, en el que se impugnaba resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de 28 de octubre de 1992, sobre liquidación para determinar el capital coste renta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "PRIMERO.- Estimar en parte el recurso contencioso administrativo promovido por el Letrado D. Francisco Jesús Miranda Rivas, en nombre y representación de FREMAP, anteriormente MAPFRE, contra la resolución del TRIBUNAL ECONÓMICO ADMINISTRATIVO CENTRAL [TEAC, en adelante] de 28 de Octubre de 1992, resolución que ANULAMOS, por su disconformidad a derecho, al ser incompetente el Tribunal Económico Central, para conocer sobre el acto recaudatorio de la Seguridad Social, a que las presentes actuaciones se contraen, cuyo conocimiento corresponde al orden jurisdiccional social ante el que la parte demandante podrá personarse en el plazo de un mes. SEGUNDO.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas".

SEGUNDO

La representación procesal de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de Ley, expresando el motivo en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte sentencia por la que "se declare la competencia del Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo para conocer de la liquidación de los capitales coste de renta, por constituir éstos un recurso financiero de la Seguridad Social determinado en su Reglamento, apreciando subsidiariamente, se aprecie (sic) que la Sala de la Audiencia Nacional debió declarar la inadmisibilidad de recurso y no su estimación".

TERCERO

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 25 de enero de 2000, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia - de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposiciónestime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada [art. 102 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante].

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 102-a) LJ, en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

SEGUNDO

Constituía el objeto del recurso contencioso- administrativo la pretensión formulada frente a la resolución del TEAC, de 28 de octubre de 1992, por la que se desestimaba la reclamación económico-administrativa formulada contra liquidación de la Tesorería General de la Seguridad Social efectuada para determinar el capital coste de la renta correspondiente a las prestaciones de invalidez permanente absoluta a favor del trabajador D. Juan Carlos , acto dictado en ejecución del acuerdo de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social de Barcelona de 13 de febrero de 1990, derivado del accidente que el señor Juan Carlos sufrió el 3 de octubre de 1988, cuando prestaba sus sevicios para la empresa GAUSACH, SA que tenía asegurada dicha contingencia con MAPFRE.

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, al examinar, con carácter previo, si era este el orden jurisdiccional competente para el enjuiciamiento y resolución de la pretensión formulada, llega, como se ha dicho, a una declaración negativa entendiendo que correspondía al orden social de la Jurisdicción, sobre la base de lo señalado en sentencias de la Sala de lo Social de este Tribunal de 20 de junio de 1990 y de esta misma Sala de 21 de junio de 1995, y de lo establecido en los artículos 1 de la Ley de Procedimiento Laboral y 9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

TERCERO

La tesis mantenida por la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional que acaba de ser sucintamente expuesta es errónea y perjudicial para el interés general, en la medida en que incide de manera perturbadora, contrariando lo que puede considerarse como doctrina jurisprudencial consolidada, sobre la atribución de competencia a este orden jurisdiccional para conocer de las pretensiones formuladas sobre los actos recaudatorios de la Seguridad Social e, incluso, sobre los actos de liquidación del capital coste que se contemplaba en el proceso tramitado en instancia.

La cita de la STS de 21 de junio de 1995 no es adecuada porque se refería a un supuesto muy específico y distinto. Se pronunciaba sobre "la procedencia de la vía administrativa de apremio para la ejecución de lo mandado en sentencia del orden jurisdiccional social", y, por tanto, si era correcta la sustitución de la vía jurisdiccional de ejecución procesal correspondiente. Y, claro está, desde esta exclusiva perspectiva resultaba justificado que se acudiera a lo establecido en el artículo 117.3 CE, 2 LOPJ y 919 LEC, en virtud de los cuales la potestad de ejecución de las sentencias recaídas en todo tipo de procesos jurisdiccionales corresponde privativamente a los Tribunales de Justicia, de donde resulta que la potestad ejecutiva es propia e inherente a la función jurisdiccional (SSTC 67/1984, de 7 de junio, y 155/1985, de 12 de noviembre).

Pero en el caso que decídia la sentencia objeto del presente recurso de casación en interés de ley no se trataba de la ejecución de una sentencia del orden social sino, como se ha reiterado, de la determinación del orden jurisdiccional a que corresponde el conocimiento y enjuiciamiento de las pretensiones formuladas frente a un acto recaudatorio de la Tesorería de la Seguridad Social por el que se exige a una Mutua el ingreso de una determinada cantidad correspondiente a la capitalización de una pensión por incapacidad derivada de accidente de trabajo.

CUARTO

La delimitación entre la jurisdicción laboral y la jurisdicción contencioso- administrativa constituye un capítulo clásico en la doctrina, y representa una de las tradicionalmente denominadas "zonas grises" en la determinación del ámbito competencial de ambos ordenes jurisdiccionales, estando dividida la materia de Seguridad Social de manera que, en términos generales, lo prestacional corresponde al orden social y lo recaudatorio al orden contencioso-administrativo.

Así, en lo que importa al recurso que se decide, son diferenciables, como hizo la Sala en sentencia de 23 de julio de 1998, dos supuestos.

  1. Que la prestación o pensión de invalidez o la responsabilidad en el pago de dicha pensión haya sido impugnada ante la Jurisdicción Social, caso que, como se ha dicho, no es el contemplado en los autos. Existe una prioridad lógica de la Jurisdicción Social, sobre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues no en vano las prestaciones son la causa, y la liquidación y recaudación del capital coste sus efectos, porello si la prestación ha sido decidida por un órgano de la Jurisdicción Social, es evidente que el acto de liquidación y recaudación del capital-coste quedará subsumido dentro de la ejecución de su sentencia, y a dicho órgano judicial le corresponderá entender sobre dicho acto liquidatorio y recaudatorio, según lo dispuesto en el artículo 117.3 de la Constitución y artículo 2.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de modo que la Jurisdicción Social, será competente para confirmar, modificar o anular el acto de determinación del capital coste de la pensión en la medida que el mismo deviene en un acto de ejecución de lo juzgado, y, por supuesto acordar la suspensión de su ejecución mientras se resuelven los recursos ante dicha Jurisdicción Social.

  2. Que se trate únicamente de la impugnación del acto de liquidicación del capital-coste. Deben distinguirse, dos ámbitos distintos, uno es el de las prestaciones del Sistema de la Seguridad Social, que pertenece al Derecho Social y cuyas controversias son resueltas por los Órganos de la Jurisdicción Social, y el otro es el de los recursos o ingresos del Sistema de la Seguridad Social, dentro de los cuales destacan las cotizaciones que financian genéricamente las prestaciones.

Pero, a su vez, en los recursos del Sistema hay un concepto específico que es el relativo a la obligación de pagar concretamente el capital coste. En este supuesto, que es el caso de autos, es evidente que la obligación de pagar el capital coste, trae directamente su causa del acto de reconocimiento de la pensión de invalidez (prestación), y del correlativo acto de imputación (sujeto obligado a la prestación), procedimientos que se regulan por el Derecho Social, y cuyos actos son recurribles ante la Jurisdicción Social. Ahora bien, ocurre que, como efecto de lo anterior, la Tesorería General de la Seguridad Social dicta un acto administrativo de liquidación o determinación del capital coste de la pensión, sobre la base de la prestación decidida, aplicando el correspondiente calculo actuarial, pues no en vano se trata del pago de una prima única, que asegura una renta, que es la pensión. Este acto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del Reglamento General de Recaudación de los Recursos del Sistema de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 716/1986, de 7 de Marzo, era recurrible en vía económico administrativa, y, por tanto, impugnable ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Afirmado lo anterior, debe precisarse que el acto administrativo de liquidación del capital coste, sólo puede ser discutido o impugnado, en vía administrativa y luego jurisdiccional contenciosa, en cuanto a su puro y estricto contenido, o sea aunque parezca tautológico, sólo respecto, a la cuantificación del capital coste, aceptando, por supuesto, rigurosamente los pronunciamientos sobre la prestación de la que trae causa, dictados por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, sin que se pueda en la fase procedimental económico-administrativa plantear cuestión alguna relativa a la legalidad y validez de las prestaciones.

Por consiguiente, deben distinguirse dos procedimientos uno, previo, de gestión de las prestaciones de la Seguridad Social, a cargo del Instituto Nacional de la Seguridad Social (Ente gestor), sometido al Derecho Social y, otro, conexo al anterior, concatenado funcionalmente, que es el procedimiento administrativo de liquidación y recaudación de los recursos de la Seguridad Social, sometido al Derecho Administrativo y llevado a cabo por la Administración Pública Estatal (Ministerio de Sanidad y Seguridad Social- Tesorería General). Pues bien, ambos procedimiento desembocan en actos definitivos "in suo ordine", debiendo resaltar, y esto es muy importante, que en el segundo o sea en el recaudatorio, no pueden plantearse cuestiones propias del primero.

Esto es lo que acontece en el caso de autos, en el que la Tesorería General de la Seguridad Social solo determina el contenido de su acto de liquidación del capital coste, estándole vedado revisar o modificar el acto de reconocimiento de la pensión, y lo mismo puede decirse de la decisión del Tribunal Económico-Administrativo Central que resuelve la forma en que se calcula el capital coste de renta necesario para pagar las pensiones derivadas de invalidez concedidas a causa de accidente de trabajo. Y siendo ello así, la impugnación del acto adoptado por la Tesorería General de la Seguridad Social, en la fecha de autos, era residenciable en vía económico-administrativa y ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

QUINTO

En el sentido expuesto se han pronunciado también la Sala Especial de Conflictos de Comeptencia y de lo Social de este Tribunal, conceptuando como actos de gestión recaudatoria los de determinación por parte de la Tesorería General de la Seguridad Social de los capitales coste de pensión o renta y otras cantidades que deban ingresar las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social y las empresas responsables de prestaciones a su cargo, siendo tales actos impugnables en vía económico-administrativa con posterior recurso ante el orden contencioso-administrativo de la jurisdicción ( AATS, Sala de Conflictos, de 23 de diciembre de 1997, y de 18 de diciembre de 1998; y SSTS, Sala de lo Social, de 22 de enero, 9 y 23 de marzo de 1990, 25 de mayo de 1994, 22 de abril de 1996 y 28 de enero de 1997, entre otras).SEXTO.- Las razones expuestas justifican la estimación sustancial del recurso de casación en interés de ley interpuesto,entendiendo que el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo es competente para conocer de la liquidación de los capitales coste de renta, por constituir éstos un recurso de la financiación de la Seguridad Social. Si bien tal doctrina, debe matizarse en un doble sentido. De una parte, porque cuando la pensión y la correspondiente imputación es acordada por sentencia de la Jurisdicción Social, el acto de liquidación y recaudación del capital coste de la pensión forma parte de la ejecución de aquélla y es competencia de esta última Jurisdicción, no solo en cuanto a su procedencia que viene condicionada por la Sentencia, sino incluso sobre su propia cuantía; de otra, porque si la prestación se hubiera acordada en vía de gestión por la Entidad Gestora de la Seguridad Social competente, sin impugnación alguna ante la Jurisdicción Social, el acto de liquidación del capital coste de la pensión solo puede ser impugnado por motivos propios del cálculo del mismo, sin que puedan traerse a esta fase liquidatoria y recaudatoria cuestiones propias de la declaración de la prestación y de su responsabilidad.

Dada la estructura del recurso de casación en interés de la Ley no procede acordar la expresa imposición de las costas.

FALLAMOS

Que estimando sustancialmente el recurso de casación en interés de Ley núm. 4886/97 interpuesto por la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL contra la Sentencia dictada, con fecha 25 de febrero de 1997 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Octava- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 8/1749/95, se fija la siguiente doctrina legal: "Los actos de liquidación del capital coste de renta referidos en el artículo 4, apartado 1 del Real Decreto 716/1986, de 7 de Marzo, son recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previa la vía administrativa, pero sólo por motivos de oposición inherentes a la determinación de su cuantía, y siempre que tal acto de liquidación no se dicte en ejecución de una Sentencia de la Jurisdicción Social sobre el reconocimiento de la pensión y/o sobre la imputación de responsabilidad del pago de la misma".

Todo ello con respeto de la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y sin hacer expresa imposición de costas.

Publíquese en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el art. 100.7 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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