STS, 28 de Septiembre de 2005

Ponente:RODOLFO SOTO VAZQUEZ
Número de Recurso:4850/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:28 de Septiembre de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

INCOMPATIBILIDAD CON EL EJERCICIO DE OTRA PROFESIÓN. Después de analizar los motivos formulados por el recurrente en su escrito de recurso de casación, esta Sala estima que no es procedente acceder a la petición formulada por el recurrente sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 17 del RD 763/1.979, de 16 de marzo , pues de lo razonado se infiere que carecen de fundamento los reproches de inconstitucionalidad que se esgrimen frente a él. Con ser importante esta apreciación, no radica en ella la causa fundamental que impide el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, pues no puede olvidarse que para el planteamiento de la cuestión y la apertura del trámite al efecto dispuesto por el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es preciso que el objeto de la consulta dirigida al TribunalConstitucional sea una norma con rango de Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , dado que, conforme al artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , los reglamentos inconstitucionales pueden y deben ser inaplicados por los tribunales ordinarios, premisa que no se cumple en el supuesto que nos ocupa, pues se trata de un Real Decreto. Se desestima la demanda. Se desestima la apelación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por DON Jose Pedro , representado por el Procurador de los Tribunales Don Ignacio Batllo Ripoll contra la Sentencia dictada con fecha 11 de septiembre de 2.001 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 786/1999 , sobre licencias de autotaxi; siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador de los Tribunales Don Luis Fernando Granados Bravo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito de 1 de julio de 1.999, la representación procesal de Don Jose Pedro interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto del Primer Teniente de Alcalde, Responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico e Infraestructuras, de fecha 15 de enero de 1.999 , por la que se declara en situación de incompatibilidad, en aplicación de lo establecido en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, a Don Jose Pedro titular de la licencia de taxi 1659, así como contra el Decreto del Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 22 de marzo de 1.999 , por el que se desestima el recurso de Alzada interpuesto en su día contra la primera de las Resoluciones citadas, por no considerarlas ajustadas a Derecho, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contenciosoadministrativo terminó por sentencia de 11 de septiembre de 2.001 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo, sin hacer expresa imposición de las costas procesales a ninguna de las partes".

SEGUNDO

La representación procesal de Don Jose Pedro por escrito de 21 de diciembre de 2.001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 9 de mayo de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

TERCERO

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 18 de julio de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, revoque la Sentencia dictada "a quo", emitiendo otra por la que se declare no ajustado a derecho el Decreto Municipal del Ayuntamiento de Madrid de fecha 15 de enero de 1999 que declaró al recurrente en situación de incompatibilidad, basado en el articulo 17 del RD 763/79, de 16 de marzo, pues así procede en Derecho, sin imposición de costas al no existir temeridad y ser una cuestión eminentemente de interpretación jurídica y por la existencia de una gran pluralidad de afectados.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Madrid representado por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo.

CUARTO

Mediante Providencia de la Sala de fecha 19 de abril de 2.004 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Batllo Ripoll y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Granados Bravo se presento con fecha 6 de septiembre de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se confirme la sentencia por ser ajustada a Derecho.

QUINTO

Por escrito de 11 de octubre de 2004 la representación procesal del recurrente solicita la celebración de vista como intereso en su escrito de interposición de recurso y en el segundo otrosí manifiesta que igualmente solicito en el escrito de recurso de casación se plantee antes de la emisión del fallo, cuestión de inconstitucionalidad del RD 763/79, en general, y de su articulo 17 , en particular, al entender que es contrario al artículo 148.1.5 de la Constitución y articulo 26.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid , así como al articulo 9 de la Constitución y al articulo 16 de la Ley 20/98 de la Comunidad de Madrid .

SEXTO

Mediante Providencia de fecha 22 de noviembre de 2.004 respecto a lo solicitado en el escrito de 11 de octubre de 2.004, sobre la celebración de vista en el momento oportuno se acordara y en cuanto al planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad del RD 763/79, dicha petición no se formulo en el escrito de interposición del recurso de casación, no obstante, la Sala resolverá en el momento de la deliberación.

SEPTIMO

Mediante Providencia de fecha 20 de junio de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 21 de septiembre de 2.005, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El tema de la legalidad de las resoluciones del Ayuntamiento de Madrid que declaran la situación de incompatibilidad del titular de la licencia de autotaxi con el ejercicio de otra profesión, otorgándoseles el plazo de tres meses para que puedan optar entre la transferencia de la licencia o el cese en la actividad incompatible, ha sido abordado y resuelto recientemente por esta misma Sala en Sentencias de 12 de abril de 2.004 y 29 de diciembre de 2.004 , resoluciones en las que nos pronunciábamos sobre argumentos similares a los aquí manejados.

En el presente recurso de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de septiembre de 2.001 , en el cual se impugna por D. Jose Pedro el Decreto dictado por el Primer Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de Madrid, responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico y Estructuras, con la misma fecha (15 de enero de 1.999 ) que el que había sido objeto del anterior recurso, se expone un único motivo de impugnación que queda dividido en tres submotivos; así, el submotivo 1 del escrito de recurso se refiere, en síntesis, al ordenamiento jurídico aplicable; el submotivo 2 se centra en la consideración de la resolución administrativa como una sanción; y, por último, el submotivo 3 del escrito de recurso se refiere a la violación del artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en los que se omite la cita del motivo concreto del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional en que pretenden ampararse.

Una y otra vez hemos recordado que la estricta formalidad procesal a que está sometido el recurso de casación impone el cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 92.1 de la Ley mencionada : la razonada indicación, precisamente en el escrito de interposición, del motivo concreto del artículo 88.1 en que pretende ampararse el recurrente, sin perjuicio de citar igualmente las normas legales o jurisprudencia que seconsideren infringidas. Ambos requisitos son conjunta e inseparablemente exigibles en dicho escrito, sin que pueda suplirse la ausencia de cualquiera de ellos por una previa invocación en el escrito de preparación del recurso, cuya finalidad es totalmente diferente y tan solo se refiere a la acreditación de las circunstancias que ha tener en cuenta el Tribunal de instancia para permitir el acceso a la casación ( Sentencias, entre otras, de 25 de abril y 28 de noviembre de 2.000, 20 de enero y 3 de mayo de 2.001, 3 y 16 de abril de

2.002, y 1 de abril de 2.003 ).

No obstante la indiscutible vigencia de lo anteriormente expuesto, también es verdad que esta Sala ha venido flexibilizando la exigencia aludida y entrando en la consideración de los motivos invocados cuando, de lo razonado inequívocamente en los mismos, se desprenda con indubitada claridad el apartado concreto del articulo 88.1 en que pretenden cobijarse, de suerte que su falta de concreta indicación no pueda inducir a error acerca de la naturaleza de la vulneración acusada, sea de carácter procedimental o sustantivo. Y esto es lo que ocurre en el caso presente, en el cual la casi totalidad de los argumentos desarrollados van encaminados a denunciar supuestas infracciones de las normas legales de carácter sustantivo y de la doctrina jurisprudencial que las interpreta ( apartado d) del artículo 88.1 ).

SEGUNDO

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala, la conveniencia de alterar el orden propuesto por el recurrente en su escrito de recurso de casación y comenzar por este submotivo 3, que, aunque no se cite, se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley jurisdiccional. En este submotivo se denuncia que la sentencia incurre en incongruencia, pues no ha resuelto el planteamiento de la demanda a tenor del cual, según la disposición final primera de la Ley 20/1.998, de 27 de noviembre , se aplicarán subsidiariamente la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento , que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia, y el tribunal a quo aplica el RD 763/1.979, de 16 de marzo, que es una norma urbana no interurbana según su artículo 1 .

El motivo debe ser desestimado.

TERCERO

Se incurre en incongruencia, entre otros casos, cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda "incongruencia omisiva o por defecto".

Esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1.991, 3 de julio de 1.991, 27 de septiembre de 1.991, 25 de junio de 1.996 y 13 de octubre de 2000 , entre otras muchas). Se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1.993 y 5 de febrero de 1.994 ).

En este sentido, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia y que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional, sin que pueda resolver o decidir sobre dichas pretensiones con base en motivos diferentes de los alegados por las partes. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir.

CUARTO

Con arreglo a esta doctrina, no puede aceptarse que la sentencia recurrida incurra en incongruencia por no pronunciarse sobre el planteamiento relativo a la aplicación de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia, pues no estamos en presencia de una pretensión, sino de un argumento.

Pero, además, la sentencia recurrida contesta a este argumento cuando afirma que la Ley 20/1.998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos , no regula concretamente la materia sobre la que versa la litis, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo aplicable el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros , que no puede ser considerado inconstitucional, por cuanto regula materias que, si bien han sido asumidas de forma exclusiva por la Comunidad Autónoma de Madrid, no han tenido un desarrollo legislativo, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del legislador autonómico provoque un vacío normativo.

QUINTO

En el submotivo 1 del único motivo de casación se denuncia que la sentencia recurrida aplica el articulo 17 del RD 736/79, de 16 de marzo, en la Comunidad de Madrid por dos motivos: en primer lugar, porque dicho RD no tiene su cobertura en la Ley 16/1.987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres , por ser anterior a la misma razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley; y en segundo lugar, porque el Reglamento precitado fue dictado cuando aun no existía la Comunidad de Madrid y las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso, seguirán aplicándose, en tanto la Comunidad de Madrid no las vaya reemplazando haciendo uso de sus competencias exclusivas.

La Comunidad de Madrid ha dictado su propia normativa, la Ley 20/1.998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, cuyo artículo 16.2.b).3 establece: «la plena dedicación del titular de la licencia o autorización habilitante cuando así se exija reglamentariamente».

La normativa que regula la incompatibilidad y plena dedicación de los titulares de las licencias de auto-taxi en Madrid vendrá determinada por la conjugación de tres normas: RD 763/1.979 ,; Ley 16/1.987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y el RD 1211/1.990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba su Reglamento y, por último, la Ley 20/1.998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid .

Según la doctrina constitucional sobre la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución , en ningún momento, el Estado puede dictar normas con el único fin de ser supletorias de las que las Comunidades Autónomas no desarrollen en aras de su propia competencia exclusiva, ( sentencias del Tribunal Constitucional 181/1.996, de 27 de junio y 61/1.997, de 20 de marzo). No se puede aplicar el RD 763/1.979 , por varias razones:

  1. Porque su artículo 1 se refiere el transporte urbano de viajeros en auto-taxi, no al transporte interurbano, y según este artículo cuando dichos vehículos realicen trayectos no urbanos deben someterse a las directrices de la legislación estatal interurbana, en la actualidad, la Ley 16/87, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento aprobado por RD 1211/90, de 28 de septiembre. b) Se deben aplicar la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento sobre la base de lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 20/98, de 27 de noviembre , y al ser una omisión del legislador y no una laguna, primeramente, habrá que acudir a lo que diga el legislador madrileño que no ha omitido la cuestión de la incompatibilidad y plena dedicación de los titulares de licencias de auto-taxis de Madrid, pues su artículo 16 no la exige, y, por otra parte, porque el legislador autonómico dispone que en lo no dispuesto en las normas sobre transporte urbano, se apliquen las normas estatales interurbanas y el RD 763/79, de 6 de marzo, no es una norma estatal interurbana sino urbana (artículo 1 ) y, además, se deben aplicar supletoriamente según el artículo 149.3 de la Constitución las normas estatales surgidas de la competencia del propio Estado.

  2. Porque la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento no establecen ningún requisito de incompatibilidad o plena dedicación a los titulares de títulos o licencias habilitantes, ( artículo 42 del Reglamento ).

  3. Por la derogación implícita del RD 763/1.979 , pues la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1.999 , afirmó que nada obsta a que siga existiendo dicho RD en todo lo que no sea contrario a la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento y dicha normativa interurbana no exige la necesidad de plena dedicación para la adquisición de autorizaciones administrativas para realizar transporte interurbano.

  4. La sentencia del Tribunal Constitucional 118/1.996 , derogó los artículos 113 a 118 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres que regulaban el transporte urbano, pero no derogó ni su artículo 1 ni su exposición de motivos, donde se refleja la aplicación de esta norma con carácter unitario en todo el Estado sin perjuicio del derecho autonómico y local.

En conclusión, no procede la aplicación del artículo 17 del RD 763/79, de 16 de marzo , en la Comunidad de Madrid por decisión expresa del legislador autonómico, por aplicarse en dicha Comunidad las normas estatales sobre transporte interurbano, es decir, la Ley 16/87 y su Reglamento, donde no se establece la exigencia de dedicación plena y exclusiva de los titulares de licencias de auto-taxis.

El motivo debe ser desestimado.

SEXTO

Ninguno de los argumentos expuestos puede prosperar. Ya en Sentencia de 12 de abril de2004 de esta misma Sala, ha quedado claro que el R.D. 763/79 no es un Reglamento dictado en ejecución de la Ley de Transportes de 1.987 por obvias razones de temporalidad, y su vigencia -aun después de la publicación de esta última- se halla explícitamente reconocida en la disposición complementaria, relativa a vigencias y derogaciones, incorporada al Reglamento de la Ley de Transportes, aprobado por R.D de 28 de septiembre de 1.990 , así como por la reciente y reiterada doctrina de este Tribunal ( Sentencias de 19 de julio de 2.000, 3 de abril y 30 de octubre de 2.002, 1 de abril, 16 de junio de 2.003 y 8 de julio de 2.003, 9 de enero y, la ya citada, de 12 de abril de 2.004 ), resoluciones todas ellas referidas a supuestos acaecidos con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de 30 de julio de 1.987 .

La Sentencia del Tribunal Constitucional 118/96 anuló ciertamente los artículos 113 a 118 de dicha Ley ; mas ello no afecta en absoluto a la subsistente vigencia del R.D. 763/69 . La anulación de los preceptos mencionados se verificó al apreciar la falta de competencia estatal para regular directamente la materia relativa a los transportes en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas -que hubiesen asumido la competencia exclusiva en la materia- por la vía del artículo 149.1.21 de la Constitución , como reza el fundamento jurídico correspondiente; pero ninguna razón impide que la normativa estatal sea de aplicación por vía supletoria, aun en materias de competencia autonómica, cuando la asunción de la competencia por la Comunidad correspondiente no vaya seguida de la promulgación de una regulación normativa efectiva en la materia de que se trate. Así se desprende claramente del último inciso del apartado 3º del artículo 149 de la Constitución .

La transferencia a la Comunidad de Madrid en materia de circulación interior, llevada a cabo por el Estatuto aprobado por L.O. de 25 de febrero de 1.985 , no había sido seguida en la fecha correspondiente al acto impugnado por una regulación normativa efectiva en materia de circulación interior, como el mismo recurrente reconoce de modo explícito. La Ley autonómica 20/98 guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en materia de autotaxi, al propio que especifica en el artículo 4º.4 que las competencias municipales en materia de transporte se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, añadiendo en la Disposición Final primera de la misma que la normativa estatal tiene carácter supletorio con respecto a la comunitaria. Y ambas previsiones son absolutamente lógicas, ya que sostener lo contrario equivaldría a reconocer la existencia de un inexplicable vacío normativo en todas las cuestiones no abordadas por la Ley 20/98 .

SEPTIMO

En el submotivo 2 del motivo único del recurso de casación se denuncia que la resolución administrativa impugnada es una sanción, pues no existe, de acuerdo con lo expuesto, normativa estatal aplicable y el legislador autonómico no exige la plena y exclusiva dedicación del titular de la licencia de auto-taxi ( artículo 16 de la Ley 20/1.998, de 27 de noviembre ), por tanto, no existe infracción alguna del recurrente. El artículo 25.1 de la Constitución establece la necesidad de reserva de ley; por tanto, debe existir un cuadro de infracciones y sanciones, en nuestro caso, la plena y exclusiva dedicación, que no se exige en la normativa autonómica, ni en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

La reserva de ley formal implica que carece de validez toda norma que contradiga otra de rango superior ( artículo 2.1 del Código Civil y artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común ), que en nuestro caso, se observa de la pretendida aplicación del RD 673/1.979, de 16 de marzo , contrapuesto a lo que establece la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, así como el artículo 16 y la disposición final primera de la Ley 20/1.998, de 27 de noviembre . En este sentido la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 2.001 , (fundamento jurídico octavo), sobre la falta de cobertura legal del RD 673/1979, de 16 de marzo .

Según el artículo 16.2.b).3 de la Ley 20/1.998, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma , la plena dedicación al titular de la licencia será exigible cuando se establezca reglamentariamente; al no existir reglamento, es imposible sancionar con la revocación de la licencia.

Este motivo debe ser igualmente desestimado.

OCTAVO

Esta consideración carece por completo de fundamento, conviniendo recordar al respecto que en la Sentencia de esta Sala de 12 de abril del presente año, (fundamento jurídico primero) se dejo claramente establecido la falta de consistencia de dicho argumento.

La declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento -seguido con suficiente especificación de trámites- haya sido el imponer una sanciónconsistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco de dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1.955 . Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga

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NOVENO

Según la sentencia de esta Sala de 8 de enero de 2001 , no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

Según la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre , aunque trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una «revocación- sanción» puede resultar difícil, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Éstas responden al esquema de los actos- condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

DÉCIMO

En el otrosí segundo de su escrito de 11 de octubre de 2.004 solicita la parte recurrente, que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , se plantee cuestión de inconstitucionalidad del RD 763/79, de 16 de marzo, en particular de su artículo 17 , al entender que es contrario al artículo 149.1.5 de la Constitución y al artículo 26.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid , así como al artículo 9 de la Constitución y al artículo 16 de la Ley 20/1.998 de la Comunidad de Madrid .

Después de analizar los motivos formulados por el recurrente en su escrito de recurso de casación, esta Sala estima que no es procedente acceder a la petición formulada por el recurrente sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 17 del RD 763/1.979, de 16 de marzo , pues de lo razonado se infiere que carecen de fundamento los reproches de inconstitucionalidad que se esgrimen frente a él. Con ser importante esta apreciación, no radica en ella la causa fundamental que impide el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, pues no puede olvidarse que para el planteamiento de la cuestión y la apertura del trámite al efecto dispuesto por el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es preciso que el objeto de la consulta dirigida al TribunalConstitucional sea una norma con rango de Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional , dado que, conforme al artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , los reglamentos inconstitucionales pueden y deben ser inaplicados por los tribunales ordinarios, premisa que no se cumple en el supuesto que nos ocupa, pues se trata de un Real Decreto.

UNDECIMO

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción las costas de este recurso han de imponerse a la parte impugnante, sin perjuicio de que esta Sala atendiendo a la naturaleza del tema debatido, estima que la minuta del Letrado recurrido a incluir en la tasación no debe exceder de doscientos cuarenta euros, reservándole su derecho a reclamar del propio defendido la suma que considere oportuna.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 11 de septiembre de

2.001 , con expresa imposición al recurrente de las costas causadas en este trámite en los términos expresados en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.