STS, 28 de Septiembre de 2005

Ponente:RICARDO ENRIQUEZ SANCHO
Número de Recurso:4164/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:28 de Septiembre de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

SERVICIOS PÚBLICOS. LICENCIA. El quebrantamiento de la igualdad en la aplicación de la normativa sobre incompatibilidades habría de referirse, en este caso, a las situaciones encuadradas en el mismo ejercicio profesional de la industria del taxi, revelando una situación discriminatoria que afectase precisamente al demandante al imputársele una situación de incompatibilidad no apreciada en otro profesional que se encuentre en condiciones similares. Lo que no es posible es pretender que se ha infringido la necesaria igualdad constitucional por el hecho de exigir la absoluta dedicación profesional en una actividad concreta del servicio público, contraponiendo esa exigencia a las que se demanda en el ejercicio de otras actividades diferentes. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Septiembre de dos mil cinco.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación, interpuesto por D. Juan , representado por el Procurador D. Albito Martínez Diez, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 3 de julio de 2001 , sobre licencia de taxis, habiendo comparecido como parte recurrida el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid de 22 de marzo de 1999 se desestimó el recurso ordinario interpuesto contra el decreto del primer teniente de alcalde responsable de Policía Municipal de 15 de enero de 1999, que declaraba la situación de incompatibilidad a D. Juan , titular de la licencia municipal de taxi número 11372 en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros.

SEGUNDO

Contra la anterior resolución se interpuso por D. Juan recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con el nº 610/99, en el que recayó sentencia de fecha 3 de julio de 2001 por la que se desestimaba el recurso interpuesto.

TERCERO

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 20 de septiembre de 2005, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho, Presidente de Sección

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

D. Juan interpone, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ ), recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de julio de 2001 , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por él contra el decreto del primer teniente de alcalde responsable de Policía Municipal de 15 de enero de 1999, que le declaraba en situación de incompatibilidad como titular de la licencia municipal de taxi número 11372 en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros. La cuestión planteada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala en sentencias de 12 de abril de 2004, recurso de casación nº 4246/02, de 20, 21, 22 y 29 de diciembre de 2004, recursos de casación nº 4064/02, 4103/02, 4256/02, 6337/02, 6403/02, 4075/02, 4044/02, 4073/02 y 4012/02, 12 de enero de 2005, recurso de casación nº 6427/02, 18 de enero de 2005, recursos de casación nº 6402/02 y 4461/02, 19 de enero de 2005 , recursos de casación nº 4121/02 y 4245/02, sentencias de 8, 15, 18 y 22 de abril de 2005 , recursos de casación nº 2570/2002, 2680/2002, 2684/2002 y 2783/2002, sentencias de 5, 6, 19, 23 y 24 de mayo de 2005 , recursos de casación nº 4026/2002, 4014/2002, 4049/2002, 4119/2002 y 4050/2002 y sentencias de 6, 7 y 8 de junio de 2005 , recursos de casación nº 4258/2002, 4266/2002 y 4268/2002, cuyo contenido y sentido de la decisión, en aras del principio de unidad de doctrina que debe inspirar la actuación de los órganos jurisdiccionales, debemos atenernos.

SEGUNDO

El recurrente pretendió ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid la anulación de la resolución impugnada y que, dejándose sin efecto, se le amparase definitivamente en el ejercicio de los derechos inherentes a la licencia de auto-taxi de que es titular, e invocó que la revisión de la concesión de la licencia deberá sujetarse a las previsiones de los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre , además, la acción revisora ha prescrito pues han transcurrido mas de cuatro años desde el otorgamiento de la licencia; denuncia determinados defectos que suponen la nulidad de pleno derecho del procedimiento seguido; nulidad por inconstitucionalidad sobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros e inconstitucionalidad intrínseca del articulo 17 de dicho Reglamento por afectar a los principios constitucionales de igualdad y de libertad de empresa.

La Sala de instancia ha desestimado la demanda, teniendo en cuenta, que el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo , no es inconstitucional, pues tiene su cobertura en la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres , por ser anterior, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley.

Cuando se dictó dicho Reglamento no existía la Comunidad de Madrid, cuyo Estatuto fue aprobado por Ley Orgánica de 25 de febrero de 1983 , y la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, aun con carácter exclusivo, no ha provocado ni la inconstitucionalidad ni la automática derogación de todas las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso, que progresivamente serán sustituidas por las que dicte la Comunidad Autónoma, en uso de sus competencias exclusivas.

Y tal normativa no existe en el momento presente, ya que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos , no regula esta materia, por lo que, seguirá aplicandose el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros , ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del legislador autonómico provoque un vacío normativo.

La sentencia tras exponer la doctrina constitucional sobre el significado y alcance del principio de igualdad jurídica ( artículo 14 de la Constitución ), analiza si el artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros implica un trato discriminatorio, al establecer que toda persona titular de licencia de las clases A) o B) tendrá la obligación de explotarla personal o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados en posesión del permiso local de conductor y afiliación a la Seguridad Social en régimen de plena y efectiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión. Dicho precepto establece un trato diferenciado para el titular de la licencia y para el conductor asalariado que no puede calificarse de discriminatorio, al ser la distinción objetiva y razonable, en atención a que el titular de la licencia se encuentra, respecto a la Administración que la ha otorgado, en situación distinta a la del asalariado, pues sólo aquél es garante frente a ésta del cumplimiento de la obligación de prestar el servicio público en condiciones de calidad y continuidad, mientras que el asalariado concurre a prestarlo por cuenta y en nombre del titular de la licencia y encualquiera de las modalidades que permita la legislación laboral.

No constituye tampoco discriminación la excepción del artículo 17.3 de Reglamento , que no exige la exclusiva y plena dedicación y la incompatibilidad profesional cuando la licencia se haya adjudicado para la prestación del servicio en municipios de menos de 5.000 habitantes y su titular no tenga personal a su servicio, dada, de una parte, la mayor flexibilidad y temporalidad en la demanda del servicio en tales poblaciones, y, de otra, la insuficiencia de los ingresos derivados de la prestación de ese servicio, que sólo ocasionalmente se requiere, para la subsistencia del titular de la licencia y su familia.

Tampoco constituye lesión del principio de igualdad la normativa transitoria que excluye de la aplicación del Reglamento Nacional de los Servicios urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros a las licencias otorgadas antes de su entrada en vigor.

No se vulnera el principio de libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución pues la licencia de autotaxi garantiza el ejercicio de una actividad vedada para los ciudadanos no titulares de tal licencia.

Al resultar del expediente administrativo que el recurrente no presta el servicio de autotaxi en régimen de plena y exclusiva dedicación, según declaró a la Administración demandada y cuya realidad no ha sido negada en este proceso, se está en el supuesto del artículo 17.2 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros , de transmisión de la licencia en los supuestos admitidos en el artículo 14 o de renuncia a la misma.

No se trata de una sanción ni del supuesto de revisión de actos en vía administrativa por lo que no son exigibles los requisitos para los diversos supuestos de la revisión de oficio se contemplan en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992 .

No es el caso previsto en el artículo 48.f) del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros , que prevé la revocación de las licencias y su retirada cuando se incumplan las obligaciones inherentes a las mismas sino la constatación de una situación de incompatibilidad en la titularidad de la licencia de autotaxi con el ejercicio comprobado de otra actividad profesional del titular de la misma, en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación, y correlativo requerimiento de cese en la situación de incompatibilidad o, en otro caso, de transmisión de la licencia.

Se otorgó un plazo razonable para que el recurrente optara entre las dos alternativas incluidas en el requerimiento, por tanto, la decisión administrativa no vulneró el principio de audiencia y está suficientemente motivada.

TERCERO

En el motivo primero, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ , se denuncia que el procedimiento seguido para la declaración de incompatibilidad, al tratarse de un procedimiento sancionador, es nulo de pleno derecho por haber prescindido total y absolutamente de las normas que lo rigen, faltar el previo acuerdo de iniciación del expediente, haberse dictado sin prueba (dada la falta de reconocimiento de los hechos por la parte recurrente), no haberse individualizado los efectos del acto administrativo y no reflejarse en la resolución final las consecuencias que se derivan de la declaración de la incompatibilidad.

Como se ha expresado en las sentencias que sirven de precedente a ésta, a las que nos hemos referido en el fundamento de derecho PRIMERO, al argumentar así el recurrente califica como actividad sancionadora lo que no constituye sino la declaración de una situación de incompatibilidad prevista en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979 .

Como ya se afirmó en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 1999 , la declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento seguido con suficiente especificación de trámites haya sido imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1955 . Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puedehablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga.

Por otra parte, las deficiencias procesales apuntadas en el motivo estudiado en relación con la falta de motivación del acuerdo ( artículo 54 de la Ley 30/1992 ), las circunstancias que justifican la incompatibilidad declarada o la improcedencia de ofrecer soluciones alternativas que se atribuyen al acuerdo impugnado carecen de justificación, porque el motivo está claramente expresado con la referencia al artículo 17 del Real Decreto 763/1979 , la situación de incompatibilidad no ha sido negada en ningún momento por el interesado, y la posibilidad de optar por renunciar al ejercicio de la profesión incompatible con la actividad de conductor es precisamente la alternativa lógica y justa a ofrecer en un supuesto de esta naturaleza.

CUARTO

Según la sentencia de esta Sala de 8 de enero de 2001 , no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

Según la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre , aunque trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una «revocación- sanción» puede resultar difícil, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Éstas responden al esquema de los actos- condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

QUINTO

En el motivo segundo al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ denuncia que la revisión de la licencia concedida por circunstancia sobrevenida o no, o por una infracción de norma legal o reglamentaria deberá sujetarse a las previsiones de los artículos 102 y 103.1 de la Ley de Procedimiento , por tratarse de una revisión de oficio.

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

Los mismos razonamientos empleados para calificar la naturaleza del acuerdo impugnado son suficientes para desestimar el segundo motivo. No existe vulneración de lo dispuesto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92 , en relación con el artículo 53 de la Ley de 2 de abril de 1.985 , porque no existe revisión del acto de otorgamiento de la licencia de autotaxi, sino planteamiento de una situación de incompatibilidad personal sobrevenida en el ejercicio de la misma que se rige por su normativa específica

.

SEXTO

En el motivo tercero al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ denuncia la inconstitucionalidadsobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 marzo , y que no es admisible que la inexistencia de la Comunidad de Madrid en el momento de la promulgación del Reglamento nacional del taxi ampare su plena validez, dado que la competencia estaba atribuida a las Comunidades Autónomas.

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

El Real Decreto 763/1979 no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, 27 de junio , respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

En su tercer motivo de casación la parte actora reproduce los argumentos ya desechados en la instancia, añadiendo que el reconocimiento de la vigencia del Real Decreto cuestionado a que alude la sentencia recurrida se refiere a supuestos anteriores a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 113 a 118, que ha de arrastrar la de los reglamentos estatales dictados en su aplicación.

»Sin embargo el Real Decreto 769/1979 es anterior a la Ley de 1987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990 . En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 20 de octubre de 2002, 1 de abril y 8 de julio de 2003 .

»Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española , precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal».

SEPTIMO

En el motivo cuarto al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ denuncia que se infringe el artículo 14 de la Constitución que fija el principio de igualdad de los españoles ante la Ley, también en relación con el artículo 53 de la misma .

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

La vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución requiere la demostración de un trato desigual e injustificado de situaciones sustancialmente idénticas, que constituye un límite infranqueable incluso para el mismo legislador; pero ha partir necesariamente de la posibilidad de equiparar los presupuestos de hecho invocados para su aplicación.

Es obvio que esa equiparación no concurre en este caso. El quebrantamiento de la igualdad en la aplicación de la normativa sobre incompatibilidades habría de referirse, en este caso, a las situaciones encuadradas en el mismo ejercicio profesional de la industria del taxi, revelando una situación discriminatoria que afectase precisamente al demandante al imputársele una situación de incompatibilidad no apreciada en otro profesional que se encuentre en condiciones similares. Lo que no es posible es pretender que se ha infringido la necesaria igualdad constitucional por el hecho de exigir la absoluta dedicación profesional en una actividad concreta del servicio público, contraponiendo esa exigencia a las que se demanda en el ejercicio de otras actividades diferentes.

»El trato diferenciado en materia de incompatibilidades según el contenido de los diferentes ejercicios profesionales podrá poner de relieve, si acaso, algún tipo de deficiencias en la regulación de la materia; mas no supone una discriminación anticonstitucional a tenor del artículo 14».OCTAVO. - En el motivo quinto al amparo del artículo 88.1.d) de la LJ denuncia la infracción del principio de libertad de empresa.

El principio general del artículo 38 garantiza la libertad de empresa con la finalidad de fijar los límites en los que hayan de moverse los poderes públicos al adoptar cualquier clase de medidas que incidan en la economía nacional, y en nada ha de impedir la adopción de las medidas que el bien del servicio público de que se trate pueda exigir. El establecimiento de un sistema de incompatibilidades en el ejercicio de una profesión, que normalmente ha de desempeñarse de manera personal -precisamente con la finalidad de evitar abusos y especulaciones en torno al otorgamiento de las licencias de autotaxi- responde a unos criterios de política legislativa que no pueden menos que ser calificados de razonables, sea o no la regulación concreta elegida la más acertada.

Lo que no cabe es sostener que esa regulación vigente vulnera el principio de libre competencia, así como el de reserva de ley en atención a la grave restricción que supone para el resto de las empresas y de todos los usuarios de este medio de transporte. La restricción aludida se queda en mera afirmación dialéctica, y no responde sino al unilateral criterio de la parte demandante, por lo que carece de virtualidad casacional ( sentencia de 12 de abril de 2004). NOVENO.- Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso de casación y, conforme a lo previsto en el artículo 139.2 y 3 LJ procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas, limitando el importe de la minuta del Letrado del Ayuntamiento de Madrid a 240 euros.

FALLAMOS

Declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por D. Juan contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de julio de 2001 , condenando a la parte recurrente al pago de las costas causadas, con el límite expresado en el Fundamento Jurídico Noveno de esta resolución.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo.Sr. Don Ricardo Enriquez Sancho Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.