STS, 11 de Febrero de 2000

PonenteMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
ECLIES:TS:2000:976
Número de Recurso7141/1992
Fecha de Resolución11 de Febrero de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Febrero de dos mil.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación nº 7141/92 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 18 de junio de 1991 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 202712, sobre sanción por incumplimiento de la Ley de Ordenación Bancaria; siendo parte apelada D. Rodrigo , representado por el Procurador D. Jesús Verdasco Triguero.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

D. Rodrigo interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 202712 contra la Resolución del Ministerio de Economía y hacienda de 29 de febrero de 1988 que desestimó el recurso de reposición formulado contra la de 3 de julio de 1987 que le impuso una sanción en el expediente IE/CA-16/85 tramitado por el Banco de España. En su escrito de demanda, de 4 de enero de 1991, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mí contra la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda, de 29 de febrero de 1988, recaída en el Recurso de Reposición que puso fin al expediente IE/CA-16/85 en vía gubernativa, declare nula, anule o revoque la Resolución recurrida, absuelva a mi representado de los cargos formulados y de la sanción impuesta y ordene a la Administración la devolución de la misma a D. Rodrigo con imposición de las costas a la Administración".

Segundo

El Abogado del Estado contestó a la demanda el 8 de febrero de 1991 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que desestime íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".

Tercero

Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 18 de junio de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por don Rodrigo contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de febrero de 1.988, confirmatoria en reposición de la de 3 de julio de 1.987, que impuso al recurrente, como miembro del Consejo de Administración de la Caja de Ahorros de Plasencia, la multa de CIEN MIL PESETAS, prevista en el artículo 156 del Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1.929, acuerdos que ANULAMOS como contrarios al ordenamiento jurídico, así como la sanción impuesta, con devolución al demandante de las cantidades que haya abonado por tal concepto, condenando a la Administración demandada al cumplimiento de este fallo; sin condena en las costas causadas en el proceso".

Cuarto

Contra dicha sentencia interpuso la representación procesal de la Administración el presenterecurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 7141/92, solicitando en su escrito de alegaciones la revocación de la de instancia.

Quinto

D. Rodrigo solicitó en su escrito de alegaciones la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada.

Sexto

Por Providencia de 1 de julio de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 2 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Séptimo

Por providencia del mismo día se suspendió el plazo para dictar sentencia conforme a lo establecido en el artículo 43.2 de la Ley jurisdiccional de 1956, oyéndose a las partes en relación a si el contenido de los artículos 56 y 57 de la Ley de Ordenación Bancaria de 31 de diciembre de 1946 responde a las exigencias de previa determinación normativa de los hechos o conductas constitutivas de infracción y de las sanciones que corresponden en concreto a cada uno de ellos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La Administración del Estado recurre en apelación la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 18 de junio de 1991 que, al estimar el recurso contencioso administrativo número 202.713, anuló la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de febrero de 1.988, confirmatoria en reposición de la de 3 de julio de 1.987, por las que se había impuesto al recurrente, como miembro del Consejo de Administración de la Caja de Ahorros de Plasencia, una multa de cien mil pesetas, prevista en el artículo 156 del Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1.929.

Segundo

La Sala de instancia anuló las resoluciones citadas por considerar que el juego de normas sucesivamente aplicables determinaba la imposibilidad de sancionar a los miembros de los consejos de administración de las cajas de ahorros en cuanto tales. El razonamiento de la sentencia, a este respecto, es que "[...] como el acto sancionador se produjo el 3 de julio de 1.987, y el Real Decreto Legislativo 1298/1986 se publicó en el Boletín Oficial del Estado en 30 de junio de 1.986, se encontraba vigente, y sus normas sancionadoras eran aplicables, salvo que fuesen más desfavorables que las anteriormente vigentes; este Real Decreto Legislativo modifica las sanciones y su régimen, tal como se regulaban en el Real Decreto ley de 21 de noviembre de 1.929, Estatuto Especial para las Cajas Generales de Ahorro Popular, al disponer en su artículo 4º-4 que las sanciones aplicables por incumplimiento de las normas de observancia obligatoria por las Cajas de Ahorro serán las establecidas en el artículo 57 de la Ley de Ordenación Bancaria de 31 de diciembre de 1.946; pero además, en su disposición derogatoria dispone de modo expreso la derogación, desde la entrada en vigor de la presente ley, de los artículos 147 a 155, 157 y 158 del Real Decreto-Ley 2532/1929; y si la consideración de responsables directos o subsidiarios a los Consejeros, Directores y Administradores, en el caso de que hubieren obrado con mala fe o provecho propio, se establece en el artículo 158, que ya estaba derogado cuando se impone la sanción, ésta queda carente de fundamento legal en relación con el recurrente, que era Consejero de la Caja de Ahorros de Plasencia, sin que conste ninguna actividad específica en la gestión de la Caja, siendo tal precepto derogado el único que le atribuye responsabilidad y fundamenta la sanción que se le ha impuesto; por lo que al serle impuesta la sanción en aplicación del artículo 156, totalmente modificado al darle la redacción del artículo 57 de la Ley de Ordenación Bancaria de 1.946, que hace imposible jurídicamente su aplicación, y derogado el artículo que atribuía responsabilidad directa o subsidiaria a los Consejeros, por el simple y mero hecho de serlo, la sanción recurrida en el momento de ser impuesta carecía de base legal, por lo que debe ser anulada, pues mantenerla supone conceder ultraactividad a disposición sancionadora, lo que es contrario al ordenamiento jurídico".

Tercero

Ocurre, sin embargo, que la derogación expresa del artículo 156 del Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1929, que lleva a cabo el citado Real Decreto Legislativo 1298/1986, no supuso la impunidad o exclusión de la responsabilidad administrativa sancionadora de los administradores de las cajas de ahorro, sino la unificación del régimen sancionador común aplicable a todos los establecimientos de crédito, fueran bancos o cajas de ahorros, y a sus administradores. Unos y otros, a partir de la vigencia del Real Decreto-Legislativo 1298/1976, podían ser sancionados conforme a lo establecido en el artículo 57 de la Ley de Ordenación Bancaria de 31 de diciembre de 1946, como expresamente dispuso el artículo 4.4 de aquel texto normativo en relación con las cajas de ahorro. De modo que la posibilidad abstracta de sancionar a los directivos de éstas por la comisión de infracciones administrativas atinentes al régimen financiero de las cajas de ahorro -correlativa a la responsabilidad derivada de su participación o intervención dolosa o culposa en aquéllas- subsistía antes y después de la derogación ya referida: antes, en virtud delartículo 156 del Real Decreto-ley de 21 de noviembre de 1929; después, en virtud de la aplicación a las cajas de ahorro del artículo 57 de la Ley de Ordenación Bancaria, que sancionaba "el incumplimiento por los Bancos y banqueros" de determinadas disposiciones de observancia obligatoria en materia de ordenación bancaria (extensibles, desde entonces, a todos los establecimientos financieros, incluidas las cajas de ahorro).

Cuarto

La tesis de la sentencia de instancia no puede, en consecuencia, ser aceptada por esta Sala. Ello no implica, sin embargo, la estimación del recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado toda vez que, por la vía del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional, se ha suscitado en el proceso la eventual inadecuación del régimen sancionador contenido en los artículos 56 y 57 de la tan repetida Ley de Ordenación Bancaria, dada su indeterminación normativa.

En efecto, aquel régimen sancionador hubo de ser sustituido posteriormente por el recogido en la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, por estar aquejado de "deficiencias muy graves" en orden al cumplimiento de determinadas garantías constitucionales. Así lo refleja la Exposición de Motivos de la nueva Ley, afirmando que "[...] En nuestro ordenamiento son muy abundantes las normas que establecen preceptos inspirados en los criterios expuestos más arriba para los diferentes tipos de entidades financieras, definiendo unas infracciones de los mismos sancionables por la vía administrativa. Esa normativa presenta, sin embargo, deficiencias muy graves, que se pueden agrupar en dos categorías: las que oscurecen la correcta aplicación del principio de legalidad aplicable a las normas sancionadoras en sus elementos esenciales (atribución de potestades sancionadoras a la Administración, tipificación precisa de las infracciones y sanciones) [...]".

Quinto

En efecto, ni la generalidad con que se configura el tipo sancionador abierto previsto por el artículo 56, letra f) de la Ley de Ordenación Bancaria ("será sancionable el incumplimiento de las disposiciones relativas a [...] cualquier otro extremo regulado por normas de observancia obligatoria") ni, sobre todo, la absoluta indeterminación de la sanciones aplicables a cada uno de los tipos o infracciones singulares previstas en las demás letras de aquel artículo se compadecen con las exigencias de predeterminación normativa que, respecto de las infracciones y sanciones administrativas, derivan de la aplicación del principio de legalidad garantizado por el artículo 25 de la Constitución.

Esta Sala había afirmado, entre otras, en las sentencias de 29 de enero de 1992 y 28 de abril de 1998 que determinadas disposiciones sancionadoras del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929 sobre Cajas de Ahorro no se ajustaban a los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, constituyendo "anomalías reconocidas y subsanadas mediante la Ley 26/1988, de 29 julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito". En concreto, así lo habíamos declarado respecto a los artículos 156 del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929, y 18 a) de la Orden de 30 de octubre de 1940 sobre Inspección de las Cajas de Ahorro, precisamente por "no contenerse en ellos criterio alguno de graduación de la sanción pecuniaria que establecen, ni límite a su posible cuantía máxima." En la segunda de las sentencias anteriormente citadas afirmábamos a este respecto lo siguiente:

"[...] La exigencia de lex certa a que aboca el principio de legalidad en materia sancionadora afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho (STC núm. 219/1989, de 21 de diciembre). De dicho artículo 25.1 se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella (STC núm. 207/1990, de 17 de diciembre). Como afirma un autorizado sector doctrinal, la suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta; o en otras palabras, la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra (Sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 8 de enero de 1998). Sentencia esta última en la que además se afirma que, a diferencia de lo que acontece con la garantía formal o principio de reserva de ley, la garantía material o mandato de tipificación es asimismo exigible respecto de las normas preconstitucionales; la especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en materia sancionadora no autoriza, tras la entrada en vigor de la Constitución, laaplicación de normas de esta naturaleza que no otorguen certeza suficiente acerca de cuales sean las conductas constitutivas de infracción y cuales las sanciones que a éstas puedan corresponder."

Sexto

Análogas consideraciones hicimos en la sentencia de 3 de mayo de 1993, esta vez en torno a la insuficiente cobertura normativa dispensada por el Real Decreto 2860/1987, de 3 noviembre, sobre Cooperativas de Crédito y Cajas Rurales. De aquella sentencia podemos destacar, a los efectos de este litigio, el reconocimiento de que la garantía de orden formal consistente en el necesario rango legal de las normas sancionadoras -esto es el principio de reserva de ley- podría considerarse "ciertamente atenuada cuando se trata de normas anteriores a la Constitución, en las llamadas situaciones de sujeción especial o cuando haya una remisión a normas reglamentarias siempre que en la ley estén suficientemente determinados los elementos de la conducta ilícita [...] aunque es muy dudoso que la relación entre la Administración y las entidades de crédito pueda considerarse como de sujeción especial [...]", pero que "no cabe llegar a la misma conclusión en lo que se refiere a la exigencia de orden material relativa a una previa determinación de las infracciones y de las sanciones que corresponden a las mismas".

En concreto, apreciamos entonces incumplida aquella garantía material por una norma como el artículo 8.1 del referido Real Decreto que, al establecer las sanciones imponibles a las entidades de crédito, miembros del Consejo Rector y Dirección de la Cooperativa, disponía que serán sancionables las actuaciones que no se acomoden a las normas del presente Real Decreto, a las disposiciones que lo desarrollen y, en general, a las reglas de observancia obligatoria establecidas o que se establezcan, lo que suponía una total indeterminación de esas otras posibles infracciones. Estimamos, igualmente, que tampoco respetaba aquella garantía un régimen normativo (artículo 8.2 del Real Decreto) según el cual "la determinación de la sanción aplicable se realizará en función de la gravedad de la infracción, apreciando todas las circunstancias que concurran en cada caso, con absoluta indefinición de la sanción aplicable a cada tipo de infracción, cuya determinación queda pues al arbitrio del órgano sancionador".

Séptimo

Estas mismas consideraciones son, con los debidos matices, aplicables al régimen sancionador contenido en los artículos 56 y 57 de la Ley de Ordenación Bancaria cuya redacción tampoco permitía predecir, con el necesario grado de certeza, qué sanción concreta de entre las muy diversas contenidas en el segundo de ellos (desde la mera advertencia a la disolución de la entidad) correspondía a las infracciones previstas en el primero, infracciones en las que, por lo demás, podía incurrir quien hubiera incumplido cualquier norma de observancia obligatoria, sin mayores precisiones.

La inadecuación de este régimen sancionador a aquellas garantías constitucionales, en los términos ya expresados, lo hace inaplicable a hechos acaecidos tras la vigencia del texto constitucional. No puede aceptarse que dichas garantías sean, sin más, inexistentes cuando se trata de relaciones de sujeción especial (al margen de que, según ya hemos recordado, difícilmente puede admitirse que las relaciones entre la Administración y los directivos de las entidades de crédito sean de tal naturaleza) toda vez que también los sujetos pasivos de este tipo de relaciones gozan del derecho a conocer previamente cuáles de sus conductas singulares pueden ser objeto de sanción administrativa y en qué medida. La transcripción de los fundamentos jurídicos de las sentencias antes citadas hace innecesarias mayores precisiones al respecto.

Octavo

El recurso de apelación debe ser, pues, desestimado y confirmado el fallo de la sentencia apelada, aun cuando sea por unos fundamentos jurídicos distintos de los que tomó en consideración la Sala de instancia. La desestimación del recurso no debe ir acompañada de la imposición de costas, al no concurrir temeridad o mala fe en la conducta de las partes.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación número 7141 de 1991, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 18 de junio de 1991 en el recurso contencioso administrativo número 202.713. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TribunalSupremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.

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