STS, 16 de Noviembre de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, dictó, con fecha 13 de febrero de 2003, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 2337 de 1993, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Estimar en parte el presente Recurso Contencioso-Administrativo anulando el Acuerdo de la Comisión Pronvincial de Urbanismo de Málaga de 5 de octubre de 1993 por el que se denegó la aprobación definitiva del Plan Parcial de Ordenación urbana "Cornisa del Tajo", por su falta de conformidad a Derecho. Se anulan igualmente las previsiones contenidas en el expediente de Revisión-Adaptación del P.G.O.U. de Ronda relativas al Plan Parcial Cornisa del Tajo, desestimándolo en cuanto al resto de las peticiones planteadas en la demanda. Lo anterior sin efectuar una especial imposición de las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros razonamiento, en los siguientes recogidos en el fundamento jurídico tercero: «Así las cosas no consta a esta Sala después de la práctica de la prueba propuesta por la parte actora que la normativa y ordenanza de la Revisión del P.G.O.U. de Ronda haya sido publicada en su integridad en el boletín oficial correspondiente, constando únicamente la publicación en el B.O.P. del Acuerdo de aprobación definitiva de dicha Revisión, en fecha 23 de julio de 1993. A este respecto debe concluirse que el recurrente tiene razón al mantener que no se puede rechazar su P.P.O. por no ajustarse a una normativa que aún no ha entrado en vigor al no haber sido publicada y carece, por ende, de eficacia, por lo que no pudo ser derogada la normativa anterior a la que si se ajusta el P.P.O: "Cornisa del Tajo" según la pericial practicada. A este respecto el perito Sr. Bartolomé en las aclaraciones a su informe revela que el P.G.O.U. de Ronda de 1975 estableció tres clases fundamentales de suelo: rústico, de reserva urbana y urbano. El terreno del Plan Parcial "Cornisa del Tajo" estaba situado dentro del perímetro calificado como suelo rústico urbanizable. También afirma el perito su adaptación a la Modificación de Elementos del P.G.O.U. Asimismo el Colegio Oficial de Arquitectos de Andalucía Oriental en informe de 19 de diciembre de 1988 apostilla que el P.P.O. "se ajusta al Expediente de Modificación de Elementos del P.G.O.U. de Ronda, que en la actualidad cuenta con aprobación definitiva según Sentencia del Tribunal Supremo, publicada en fecha 1/10/88 por el B.O.P...." La Sentencia a que se refiere no es en realidad del Tribunal Supremo sino de la Sala

de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada de 17 de octubre de 1986 que declara aprobado por silencio administrativo el expediente de Modificación de Elementos del P.G.O.U. de Ronda que había sido aprobado inicial y provisionalmente por el Ayuntamiento de esa localidad en fecha 18 de enero y 15 de marzo de 1983, respectivamente, limitándose el Tribunal Supremo por Auto de 17 de junio de 1988 a tener por aportado y desistido del Recurso de Apelación interpuesto contra aquélla a la representación procesal de la Junta de Andalucía. Añadiremos que el Ayuntamiento de Ronda Pleno, en sesión extraordinaria celebrada el día 20 de enero de 1988, acordó pronunciarse favorablemente a la modificación de elementos del P.G.O.U. y entre ellos: "Declarar como suelo urbanizable programado y por tanto susceptible de desarrollo mediante un plan parcial, las propuestas de planeamiento conocidas como las Quinientas y la Cornisa del Tajo", lo que así fue publicado en el B.O.P. de 5 de marzo de 1988».

También se declara en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida que: «Pasando a la segunda petición del suplico de la demanda, a saber la relativa a la que se "Anule totalmente el expediente de Revisión-Adaptación del P.G.O.U. de Ronda por la insalvable deficiencia que consta en el fundamento de derecho tercero de esta demanda", dicho fundamento tercero se refiere a las numerosas infracciones del Ordenamiento Jurídico Urbanístico de que adolece el nuevo Planeamiento Revisado de Ronda, según la actora, pero sólo en lo que se refiere directa o indirectamente al Plan Parcial Cornisa del Tajo, no obstante al estimar la Sala que el Plan Parcial ha venido a regirse por la normativa no derogada y no por la Revisión-Adaptación del P.G.O.U. que ni siquiera ha entrado aún en vigor, entendemos que puede atenderse también dicha impugnación por cuanto, a nuestro parecer, el Plan Parcial ha quedado bien definido y sujeto a la primera normativa de la cual resulta desarrollo y solamente en caso de que esto no se hubiera así declarado tendría interés mantener las disposiciones del nuevo instrumento de planeamiento relativos a dicho Plan Parcial».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 30 de abril de 2003.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, Don Ángel Daniel, representado por el Procurador Don Antonio Angel Sánchez Jauregui Alcaide, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por el Letrado de la Junta de Andalucía, quien, una vez que esta Sala le hizo saber que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recuso de casación por él preparado, y, en caso afirmativo, lo interpusiese en el mismo plazo por escrito, lo llevó a cabo con fecha 4 de julio de 2003, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley del Suelo de 1956, en relación con el artículo 10 de la misma, el artículo 4 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, 86 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, en primer lugar porque el ámbito superficial, al que se extiende el Plan Parcial Cornisa del Tajo, aprobado inicialmente por el Ayuntamiento de Ronda y por la Comisión Provincial de Urbanismo de Málaga, estaba sometido por razón de fecha al Plan General de Ordenación Urbana de 1975 y clasificado como rústico urbanizable, sobre el que, conforme al artículo 69 de la Ley del Suelo de 1956, sólo se podía construir un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados de superficie, por lo que no cabía edificar, como preveía dicho Plan Parcial, 73.507 metros cúbicos en una extensión de 147.015 metros cuadrados, que daría lugar a la formación de un núcleo de población de 705 habitantes, prohibido por la misma norma, y, además, la modificación de elementos del Plan General de 1975 de Ronda, aprobada por silencio positivo, según sentencia firme de la Audiencia Territorial de Granada de 17 de octubre de 1986, se tramitó conforme a lo dispuesto en el artículo 49 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 161 del Reglamento de Planeamiento, que se sujetan a las mismas disposiciones que rigen la formación de los planes modificados, por lo que resulta necesaria su publicación conforme al artículo 44 de dicho Texto Refundido y así lo consideró la parte contraria, quien pidió, mediante escrito de fecha 2 de agosto de 1988, al Ayuntamiento de Ronda la publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 474/84, y, en ese momento, por razón de fecha, era de aplicación el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, por lo que aquella modificación de elementos, declarada por sentencia firme aprobada por silencio positivo, adolece de la falta de eficacia que la propia sentencia recurrida atribuye a la Revisión del Plan General efectuada en 1993, por la misma falta de publicación, de modo que se conculca la doctrina jurisprudencial recogida en Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, que se citan, y así la sentencia recurrida considera ineficaz una Revisión del planeamiento por defecto de publicación de las normas urbanísticas y, sin embargo, otorga eficacia a una modificación, declarada por sentencia aprobada por silencio positivo, sin que se hubiesen publicado las normas urbanísticas de dicha modificación, y, por consiguiente, si la sentencia recurrida hubiese sido coherente con la doctrina de la publicación de las normas urbanísticas, habría declarado también ineficaz la aludida modificación de elementos declarada aprobada por silencio positivo, dado que no se publicaron sus normas urbanísticas, con lo que tal modificación no podía servir de cobertura al Plan Parcial "Cornisa del Tajo"; y el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto por los artículos 47.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 126.3 del Real Decreto Legislativo 1/1992 y 2.2 del Código civil, en cuanto que la sentencia recurrida ha anulado la Revisión del Plan General de Ronda relativa al Plan Parcial "Cornisa del Tajo", puesto que la modificación de elementos del Plan General de 1975, declarada aprobada por silencio, puede ser modificada por cualquier normativa urbanística posterior, como lo fue la Revisión del Plan General de Ronda de 1993, dejando a salvo los derechos adquiridos por los propietarios con arreglo al anterior planeamiento, de modo que no resulta conforme a derecho lo declarado en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida y lo dispuesto en el segundo párrafo de su fallo, sin que, además, haya expresado el Tribunal "a quo" el precepto o la norma que infrinjan las determinaciones anuladas en ese párrafo o inciso segundo de la parte dispositiva de la sentencia recurrida, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declaren ajustados a derecho los actos y disposiciones impugnados en la instancia.

Esta Sala, después de oír a la representación procesal de la Administración autonómica recurrente respecto de la inadmisibilidad del recurso de casación aducida por el representante procesal del recurrido, dictó auto con fecha 21 de abril de 2005, declarando la admisión a trámite de dicho recurso, por lo que se dio traslado a dicha representación procesal del comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que efectuó con fecha 7 de noviembre de 2005, alegando de nuevo la inadmisibilidad por defectuosa preparación y por basarse el recurso en preceptos que no fueron invocados en el proceso ante el Tribunal "a quo", por lo que constituyen cuestiones nuevas no atendibles en casación, e insistiendo en su inadmisión por defectos formales en su articulación al acumularse dos causas distintas en un mismo motivo, mientras que, respecto de las cuestiones de fondo, no resulta aplicable a la modificación de elementos del Plan General de Ronda de 1975 lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, por cuanto tal modificación se operó con anterioridad a la entrada en vigor de este precepto, dado que tuvo lugar en 1983, aunque la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada lo proclamase en su sentencia de fecha 17 de octubre de 1986 en el recuso nº 474/1984, y respecto del segundo motivo el Plan Parcial Cornisa del Tajo no se había podido desarrollar por impedirlo la Administración, de manera que un Plan General posterior no puede dejar sin eficacia las determinaciones de un Plan Parcial anterior, cuya ejecución ha sido impedida por la propia Administración, terminando con la súplica de que se declare inadmisible el recurso de casación o, en su defecto, se declare no haber lugar al mismo, con imposición de costas a la Administración recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 31 de octubre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

La representación procesal del recurrido plantea, como causas de inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto, el defecto en la preparación del mismo, el planteamiento de cuestiones nuevas y la indeferenciación de los motivos.

La primera fue expresamente rechazada en el auto que declaró admisible dicho recurso y a las razones expresadas en el mismo nos remitimos.

La segunda resulta improcedente porque la cuestión relativa a la falta de publicación de las normas urbanísticas fue determinante de la estimación del recurso contencioso-administrativo, que, al articular el primer motivo de casación, se reprocha al Tribunal a quo que no la haya tenido en cuenta respecto de la modificación del planeamiento que legitima, según la propia sentencia recurrida, la aprobación del Plan Parcial, de modo que no se trata de una cuestión nueva sino de la aplicación de un principio, cual es el de la publicación de las disposiciones de carácter general, del que no hizo uso la Sala de instancia, a diferencia de lo que ha declarado respecto a la última Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Ronda.

Finalmente, no existe confusión alguna en la articulación del primer motivo de casación por esgrimirse unos preceptos relativos a la clasificación del suelo, a fín apoyar la incorrecta apreciación por la Sala de instancia de la acomodación del Plan Parcial al planeamiento en vigor, y otros en relación con la necesaria publicación de las normas urbanísticas y ordenanzas para que aquél tuviese eficacia, pues, como veremos, la metodología empleada permite distinguir perfectamente las infracciones invocadas para analizarlas por separado, según lo hemos hecho al relatar en el antecedente quinto los motivos de casación esgrimidos.

En definitiva, las tres causas de inadmisión, a las que la representación procesal del recurrido dedica la mayor parte de su oposición al recurso, no concurren, por lo que debemos examinar los motivos de casación invocados.

Se alega, en primer lugar, que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto por los artículos 69 de la Ley del Suelo de 1956, en relación con el artículo 10 de la misma y con los artículos 4 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, y 86 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, porque, a pesar de que el suelo delimitado por el Plan Parcial era rústico, en el que sólo cabe construir en la proporción de un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados de superficie, se autoriza a edificar 73.507 metros cúbicos en una extensión de 147.015 metros cuadrados, dando lugar a un núcleo de población de 705 habitantes.

Como se indica al desarrollar este motivo de casación, el Plan General de Ordenación Urbana de Ronda de 1975 contemplaba tres clases de suelo: rústico, de reserva urbana y urbano, y el suelo rústico lo clasificaba, a su vez, en urbanizable, de protección de carreteras, protegido y forestal, estando el terreno del Plan Parcial en cuestión dentro del perímetro de suelo rústico urbanizable, de manera que ninguna vulneración de los preceptos citados cometió la Sala sentenciadora al considerar la posibilidad de que un suelo urbanizable se desarrolle urbanísticamente a través del correspondiente Plan Parcial.

La clasificación de rústico urbanizable, que confería al terreno en cuestión el Plan General de Ordenación Urbana de Ronda de 1975, no permite considerarlo como un suelo rústico sustraído de cualquier proceso urbanizador, ya que el carácter urbanizable, que el propio Plan General le otorga, evidencia su vocación o destino a ser urbanizado a través de un instrumento de ordenación adecuado, como es un Plan Parcial, y, por consiguiente, no se trata del suelo rústico contemplado en los artículos 86 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 4 del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre, sino del suelo urbanizable previsto en el artículo 79 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que puede ser objeto de urbanización a través de los correspondientes instrumentos de ordenación que contengan las determinaciones necesarias para ello, establecidas en los artículos 13, 16 y 84 del mismo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y, a tal efecto, la Sala de instancia declara que el Plan Parcial "Cornisa del Tajo" cumple las normas vigentes en su momento, al ajustarse a las prescripciones de la Modificación de Elementos del Plan General de Ordenación Urbana de Ronda aprobado definitivamente por silencio, según lo declaró la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Granada por sentencia firme de fecha 17 de octubre de 1986, razón por la que no se han vulnerado en la sentencia recurrida los preceptos citados por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente.

Se asegura también en este primer motivo de casación que el Tribunal a quo, al declarar que el referido Plan Parcial "Cornisa del Tajo" se ajusta a esa Modificación de Elementos del Plan General de Ordenación Urbana de Ronda, aprobado definitivamente por silencio, ha conculcado lo dispuesto por el artículo

70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985, por cuanto las normas urbanísticas y ordenanzas de dicha Modificación no se publicaron en el Boletín Oficial de la Provincia, de manera que carecían de vigencia, al haberse publicado exclusivamente la sentencia que declaró aprobada por silencio administrativo positivo tal Modificación, sin que la publicación se extendiese a aquéllas.

Tal infracción no se ha cometido por la Sala sentenciadora porque, como certeramente señala la representación procesal del recurrido al oponerse al recurso de casación, el precepto invocado (artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/1985 ) se promulgó dos años después de que la Modificación de Elementos del Plan General de Ronda quedase aprobada por silencio positivo en el año 1983.

Es jurisprudencia consolidada la que declara que la exigencia de publicación completa de las normas y ordenanzas de los Planes Urbanísticos se introduce en la Ley 7/1985, de 2 de abril, por lo que no resultaba necesaria esa publicación de normas y ordenanzas de un Plan anterior a la vigencia de esta Ley 7/1985 (Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 16 de julio de 1997 -apelación 13929/1991-, 6 de julio de 2000 -casación 878/1995- y 28 de septiembre de 2002 -casación 9507/199 8-).

En el segundo y último motivo de casación, el Letrado de la Comunidad Autónoma sostiene que la sentencia recurrida, al anular las previsiones de la Revisión-Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Ronda relativas al Plan Parcial "Cornisa de Tajo" por las razones expresadas en su fundamento jurídico sexto, infringe lo dispuesto en los artículos 126.3 del Real Decreto Legislativo 1/92, 47.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 2.2 del Código civil, ya que los Planes Generales deben ser revisados cuando las circunstancias lo exijan, de manera que tal revisión deja sin efecto las determinaciones contenidas en el anterior planeamiento en cuanto fuesen incompatibles, que es lo sucedido en este caso al haberse aprobado la mentada Revisión-Adaptación, sin que sea posible anular una norma que aun no ha entrado en vigor por falta de publicación.

Esta última afirmación carece de razón porque la falta de publicación de las normas urbanísticas y ordenanzas de un Plan General de Ordenación Urbana impide su eficacia con independencia de que sean o no conformes a derecho, y, por consiguiente, las determinaciones del planeamiento, sin que se hayan publicado sus normas urbanísticas, pueden ser válidas pero ineficaces, o bien pueden ser, además de ineficaces, contrarias a derecho y, por tanto, nulas.

La queja de la Administración recurrente se dirige más bien a poner en tela de juicio la decisión anulatoria de unas previsiones, contenidas en la Revisión del Plan General, con el único argumento de que su objeto estaba perfectamente regulado en el planeamiento anterior, a pesar de que la referida Revisión vino legítimamente a alterar el régimen urbanístico precedente al igual que una norma posterior deroga la anterior incompatible con ella.

Sin embargo, entendemos nosotros que el Tribunal a quo en el escueto razonamiento jurídico, contenido en el fundamento sexto de su sentencia, no ha puesto en tela de juicio que la Revisión de un Plan pueda alterar la regulación o sistema urbanístico anterior de acuerdo con su propia finalidad, sino que, de forma un tanto confusa, ha declarado que la Revisión-Adaptación del Plan General de Ronda se basa en el presupuesto de que no existía una singular ordenación urbanística de un concreto ámbito, a pesar de que estaba perfectamente definida en el Plan Parcial "Cornisa del Tajo", y, por consiguiente, las determinaciones de la Revisión-Adaptación aprobada carecen de significado o razón de ser al existir esa ordenación válida precedente, lo cual es lógico, sin perjuicio de que, partiendo siempre de esa realidad reconocida en la propia sentencia, pueda la Administración acometer las revisiones o modificaciones procedentes, de las que se derivarán las consecuencias a que de lugar la conformidad a derecho del Plan Parcial de Ordenación Urbana "Cornisa del Tajo", razón por la que no se han conculcado los preceptos invocados en este segundo y último motivo de casación.

La desestimación de ambos motivos invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con la consiguiente imposición de costas a la Administración recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998 y sus Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena.