STS, 3 de Abril de 2000

JurisdicciónEspaña
Fecha03 Abril 2000

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Abril de dos mil.

Vistos por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con el nº 3570/94, los recursos de casación interpuestos por el Procurador de los Tribunales, don Tomás Cuevas Villamañán, en nombre y representación de don Jose Augusto , y por el Procurador de los Tribunales, don Miguel Angel de Cabo Picazo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Villarrobledo (Albacete), contra la sentencia, de fecha 30 de marzo de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1114/92, en el que se impugnaba acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Villarrobledo (Albacete), en sesión plenaria celebrada el 26 de julio de 1991, bajo el epígrafe "4.- Retribuciones e indemnizaciones a Concejales". Ha sido también parte recurrida, en el primero de dichos recursos, el citado Ayuntamiento, representado por el mismo Procurador.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 1114/92, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha se dictó sentencia, con fecha 30 de marzo de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos parcialmente el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Don Jose Augusto contra el acto presunto por silencio administrativo negativo del recurso de reposición formulado en fecha 22 de agosto de 1991, contra el Acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Villarrobledo (Albacete) en sesión plenaria celebrada el 26 de julio de 1991, bajo el epígrafe: >, y debemos declarar y declaramos la anulabilidad del mismo por ser contrario a Derecho; sin que proceda dar a dicha declaración los efectos retroactivos pretendidos por dicha parte; sin costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por las respectivas representaciones procesales se prepararon sendos recursos de casación y, por providencia de 28 de abril de 1994, se tuvieron por preparado ambos recursos, deducidos por las partes actora y demandada, acordándose su emplazamiento para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

La representación procesal de don Jose Augusto , por escrito presentado el 3 de junio de 1994, formaliza su recurso de casación e interesa sentencia que estime todos los motivos formulados, case la resolución recurrida, resolviendo y disponiendo la nulidad del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Villarrobledo, en sesión celebrada el día 26 de julio de 1991, bajo el epígrafe 4.- RETRIBUCIONES E INDEMNIZACIONES CONCEJALES", por el que se acordó aprobar las retribuciones e indemnizaciones de los concejales de dicho Ayuntamiento y disponiendo igualmente la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a la fecha en que fue adoptado el acuerdo recurrido, así como la devolución de las cantidades que en virtud de él se hayan satisfecho a los miembros de la Corporación, quienes habrán de devolver también los intereses legales correspondientes a las cantidades percibidas, condenando, en consecuencia, a la Corporación demandada a estar y pasar por tales pronunciamientos con imposición de las costas de la instancia a la parte recurrida, conforme a las reglas generales y, en cuanto a las del recurso, que cada partesatisfaga las suyas.

Asimismo, la representación procesal del Ayuntamiento de Villarrobledo, por medio de escrito presentado el 20 de mayo de 1994, formaliza su recurso de casación, interesando sentencia por la que, estimando los motivos desarrollados en el recurso, case y anule la sentencia recurrida, dictando otra en su lugar, por la que se declare que el recurso contencioso-administrativo debió ser desestimado y confirmado el acuerdo del Ayuntamiento de Villarrobledo de 26 de julio de 1991, con lo demás que en Derecho proceda. Por medio de otrosí, solicitaba que se le tuviera como parte recurrida en el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Jose Augusto .

CUARTO

Por providencia de 11 de marzo de 1996, se admitieron a trámite ambos recursos de casación, y se acordó entregar copia del escrito presentado por el Procurador Sr. Cuevas Villamañán, que actuaba en representación de don Jose Augusto , al Procurador Sr. Del Cabo Picazo que lo hacía en representación del Ayuntamiento de Villarrobledo, personado también en concepto de recurrido, para que, en el plazo de treinta días, formalizara el escrito de oposición.

QUINTO

Por escrito presentado el 3 de mayo de 1996, la representación procesal del Ayuntamiento de Villarrobledo, formalizó su oposición al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Jose Augusto interesando la desestimación de éste con lo demás que en Derecho proceda.

SEXTO

Por providencia de 21 de enero de 2000, se señaló para votación y fallo el 28 de marzo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia dictada en instancia por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha anula el acuerdo del Ayuntamiento de Villarrobledo, de fecha 26 de julio de 1991, adoptado bajo el epígrafe "4.- Retribuciones e Indemnizaciones a Concejales", por el que se establecían retribuciones e indemnizaciones al Alcalde, Teniente de Alcalde y Concejales del referido Ayuntamiento, por considerar que se incumplió lo dispuesto en el artículo 13.4 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF, en adelante) y en el artículo 13.5 y 6 del mismo Reglamento, que desarrolla el artículo 75.2 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril (LRBRL, en adelante).

Frente a dicha decisión judicial se articulan dos recursos de casación en sentido opuesto. Uno, el mantenido por la representación procesal de don Jose Augusto , encaminado a rectificar el pronunciamiento judicial impugnado para que se declare la nulidad de todo lo actuado con posterioridad a la fecha en que se adopta el acuerdo municipal originariamente recurrido y se disponga la devolución, con los intereses legales, de las cantidades que en virtud de él se hayan satisfecho a los miembros de la Corporación. Otro, el que sostiene la representación del Ayuntamiento, encaminado a que se confirme el acuerdo municipal, declarando que el recurso contencioso-administrativo debió se desestimado.

SEGUNDO

El primero de los recursos de casación tiene como base el presupuesto consistente en que el acuerdo municipal impugnado estaba incurso en un grado de invalidez superior al apreciado por la Sala del Tribunal Superior de Justicia; esto es, era nulo de pleno derecho y no meramente anulable como entendió el órgano judicial de instancia.

En un plano teórico se han de aceptar las dos premisas de la tesis que sustenta el recurrente. De una parte, son causas de nulidad de pleno derecho la infracción del artículo 14 de la Constitución y la de cualquiera de los derechos fundamentales, así como prescindir absolutamente del procedimiento legalmente establecido al adoptar los acuerdos municipales; de otra, cuando la sentencia es declarativa de la existencia de tales vicios sus efectos son ex tunc, retrotrayéndose a la fecha del propio acuerdo o acto administrativo, con la ineficacia de los ulteriores actos que traen causa del que se declara nulo. Al contrario, por tanto, de la eficacia ex nunc de la sentencia constitutiva que aprecia un vicio de anulabilidad en el acto administrativo impugnado.

Por consiguiente, el éxito del recurso que se analiza depende de que se acoja alguno de los motivos de casación que se aducen con el indicado propósito de sustituir la anulabilidad apreciada por la sentencia de instancia por la más radical ineficacia que comporta la nulidad de pleno derecho.

TERCERO

Los motivos primero y segundo, formulados al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de laJurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), son susceptibles de tratamiento unitario porque, en realidad, se reprocha a la sentencia impugnada que declare la anulabilidad del acuerdo municipal recurrido cuando debió declarar su nulidad por incurrir en discriminación contraria al derecho a la igualdad que reconoce el artículo 14 CE (motivo de casación primero); declaración de nulidad que, según la parte, era la procedente conforme al artículo 62.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Proceso Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJ y PAC), por lesionar el contenido esencial de un derecho susceptible de amparo constitucional (motivo de casación segundo).

La vulneración de un derecho fundamental por un acuerdo o acto administrativo, antes y después de la LRJ y PAC, es determinante del máximo grado de ineficacia; esto es, de nulidad de pleno derecho con las consecuencias que son inherentes. Ahora bien, lo que no se comparte con el recurrente es que el acuerdo municipal, de 26 de junio de 1994, relativo a "retribuciones e indemnizaciones a Concejales", objeto de la pretensión anulatoria, incurra en infracción del artículo 14 CE o en vulneración de derecho fundamental susceptible de amparo constitucional. En efecto, así lo entiende implícitamente el Tribunal de instancia, y no cabe sustituir, en este aspecto su criterio, porque el régimen retributivo o indemnizatorio que resulta del acuerdo municipal contempla un principio de diferenciación jurídicamente atendible, como es el de la naturaleza del cargo y la dedicación que implica, y no diferencia a los Concejales por razón de su adscripción política. La distinción resultante deriva de la condición de Alcalde o de la designación de los Concejales para asumir responsabilidades o tareas de gobierno, como Tenientes de Alcalde o como Delegados o Presidentes de Comisiones Informativas. Cosa distinta es que no se asignaran dichos cargos a los Concejales del grupo político del recurrente, pero ello, en modo alguno, es consecuencia del acuerdo de retribuciones de que se trata, sino de la propia conformación de la corporación y de sus órganos de gobierno según el resultado electoral.

CUARTO

El motivo de nulidad contemplado en el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo [LPA, en adelante, artículo 62.1.e) LRJ y PAC], supone la ausencia plena del procedimiento legalmente establecido para la adopción del acuerdo o para dictar el acto, a lo que la jurisprudencia de esta Sala equipara la falta de uno de los trámites esenciales, más no es ésto lo que aprecia el Tribunal de instancia cuyo criterio se adecua, por otra parte, a lo que resulta del expediente administrativo. En efecto, la sentencia señala, como irregularidad procedimental, la omisión de una propuesta escrita, que, junto con otras infracciones normativas, sirve de fundamento para acordar la anulabilidad del acuerdo, sin que pueda atribuirse a la exigencia considerada la nota de esencialidad precisa para que pueda ser equiparada a la omisión procedimental absoluta en que consiste el motivo de nulidad, cuando el acuerdo municipal es objeto de debate y de decisión en la correspondiente sesión del Pleno Ayuntamiento. Por tanto, tampoco puede acogerse el tercero de los motivos de casación que se formula al amparo del artículo 95.1.4º LJ.

QUINTO

El último de los motivos de casación de la representación procesal de don Jose Augusto , al amparo del mismo artículo 95.1.4º LJ, es por infracción del artículo 50.1 LPA, al no haber acordado la Sala de instancia la nulidad de los actos que traen causa del acuerdo municipal anulado. Más tal precepto lo que establecía era la conservación de los actos sucesivos en el procedimiento que fueran independientes del acto que se declara inválido, previsión que, ni siquiera a sensu contrario, puede entenderse vulnerada por la sentencia recurrida por dos razones concurrentes. De una parte, porque no estamos ante un iter procedimental propiamente dicho; de otra, porque la proyección del principio, en la forma pretendida por el recurrente, resultaría contraria a la doctrina general sobre la ineficacia de los actos administrativos, en la que la anulabilidad es la regla general, cuando se aprecia una infracción del ordenamiento jurídico, y la nulidad de pleno derecho la excepción que sólo se produce en los supuestos en que expresamente lo establece una norma con rango de Ley, llevando sólo ésta aparejada la retroactividad de la invalidez a todos los actos posteriores al que se declara nulo.

SEXTO

La representación procesal del Ayuntamiento invoca dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 95.1.4 LJ. El primero, por infracción del artículo 13.4 ROF, en relación con los artículos 82, 97, 123, 127 y 136 del mismo Texto normativo. Y para argumentar tal motivo se esgrimen diversas razones que excluirían, en tesis de la parte, los distintos vicios de anulabilidad apreciados en la sentencia impugnada, que, sin embargo, no pueden ser acogidas en dos aspectos suficientes para justificar la ineficacia relativa del acuerdo. Uno de ellos es el incumplimiento del requisito, con la trascendencia que le otorga la Sala de instancia, de que la propuesta del Presidente al Pleno sea por escrito y que se justifica en el debido cumplimiento de lo que disponen los artículos 82.2 y 84 ROF; esto es, para que los miembros de la Corporación puedan disponer de la documentación y examinar los antecedentes, que se relacionan en los asuntos que figuran en la convocatoria, sin que pueda ser obviado por la existencia de una propuesta distinta, aunque verse sobre la misma materia. Como se advierte en la sentencia recurrida, es necesario que se dé una debida congruencia con el asunto que informa la Comisión respectiva, sin que puedaentenderse subsanado el incumplimiento por aquella diferente propuesta y la que se realiza en el Pleno por el Teniente de Alcalde, pues con ello no se entiende cumplida la finalidad del precepto. Otro aspecto es el incumplimiento de la exigencia de que se determine la relación de cargos de la Corporación que puedan desempeñarse con dedicación exclusiva, permitiendo así que se conozca el grado de responsabilidad y su congruente retribución, con independencia de las circunstancias personales de quienes ocupen tales cargos. La discrecionalidad de la Corporación e indeterminación que puede apreciarse en la norma respecto a la cuantificación de las retribuciones no pueden suponer, sin embargo, la posibilidad de que la decisión se aparte o desvincule del criterio esencial del grado de responsabilidad que figura explícitamente en los artículos 75.1 LRBRL y 13.4 ROF.

SÉPTIMO

El segundo de los motivos, al amparo del artículo 95.1.4º LJ, es por vulneración del artículo 13.5 y 6 ROF, en relación con el artículo 75.2 y 3 de la LRBRL y Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989, por la que se establece la estructura de presupuestos de las Entidades locales. Motivo que se refiere específicamente a la fijación por el acuerdo impugnado de la cuantía de las indemnizaciones a percibir por Concejales Delegados y Presidentes de las Comisiones Informativas, señalando que, de acuerdo con los indicados preceptos, respetadas las indemnizaciones de carácter mínimo, el Pleno del Ayuntamiento puede fijar otras indemnizaciones, siempre que se establezca su cuantía y condiciones para su cobro. Y en el presente caso se trataba de retribuir a ocho Concejales que tenían competencias delegadas en 17 materias, y ello se hace dentro de los límites presupuestarios recogidos en la citada Orden ministerial.

Ahora bien, esta Sala es consciente, como tuvo ocasión de señalar en reciente sentencia de 18 de enero de 2000, de que sobre dicha cuestión ha habido distintos pronunciamientos, siendo ejemplos significativos de ello, sentencias del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1990 y de 12 de febrero de 1991, que parecen llevar a distintas y encontradas soluciones, aunque importa destacar la diferente regulación habida. Más restringida la primera, representada por el RD 1531/1979, y más flexible la segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en cuyo artículo 75, sin embargo, cabe diferenciar, de una parte, el régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales que desempeñan sus cargos con dedicación exclusiva, y, de otra, el régimen de las indemnizaciones de los que no los desempeñan con tal dedicación. Puede cuestionarse si el desarrollo reglamentario que representa el artículo 13 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales, aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre, supone una previsión agotadora de los conceptos retributivos legalmente posibles para los miembros de dichas Corporaciones o, por el contrario, como sostiene la parte, representa simplemente, en cuanto a las indemnizaciones, un mínimo de las que deben reconocerse, a partir del cual las Corporaciones, en ejercicio de su propia autonomía, pueden reconocer otras distintas, siempre que estén dentro de los correspondientes límites presupuestarios. Pero ocurre que, en cualquier caso, el acuerdo municipal sobre retribuciones e indemnizaciones a Concejales, a que se refiere la sentencia de instancia, es único aunque determine las retribuciones del Alcalde, de los Tenientes de Alcalde, de los Presidentes y Delegados de las Comisiones Informativas y de los Concejales: se adopta en el Pleno del Ayuntamiento de 26 de julio de 1991 con los mismos defectos formales y de procedimiento a que se ha hecho anterior referencia, y que determinan no su nulidad de pleno derecho pero sí la anulabilidad apreciada por el Tribunal a quo. De manera que, en este sentido, la referencia que hace la Sala de instancia al "segundo aspecto" del acuerdo tiene un mero significado sistemático para la exposición y tratamiento de los incumplimientos que aprecia de los requisitos formales y materiales requeridos por la norma; pero constatada la concurrencia de los primeros, tal inobservancia normativa constituye, por sí misma, ratio decidendi bastante de la anulabilidad íntegra del acuerdo que dispone el fallo, por lo que el motivo de que se trata, concerniente a la naturaleza de la retribución acordada, carece de virtualidad bastante para casar la sentencia impugnada, como pretende la representación procesal del Ayuntamiento recurrente.

OCTAVO

Las razones expuestas justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber lugar a ninguno de los recursos de casación formulados, sin que, dada la concurrencia de tales recursos, pueda realizarse una expresa imposición de las costas, debiendo satisfacer cada parte las causadas por ella.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que desestimando los motivos de casación aducidos en cada uno de los recursos de casación formulados, debemos declarar no haber lugar ni al recurso interpuesto por la representación procesal de don Jose Augusto , ni al interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Villarrobledo(Albacete) contra la sentencia, de fecha 30 de marzo de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1114/92; sin que, dada la concurrencia de dichos recursos, pueda realizarse una expresa imposición de las costas, debiendo satisfacer cada parte las causadas por ella.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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