STS, 22 de Noviembre de 2006
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 22 Noviembre 2006 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil seis.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CAMAS, representado por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (con sede en Sevilla), de fecha 4 de marzo de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación de declaración de nulidad del Plan Parcial "La Arboleda de Bartolo" y los Proyectos de Compensación de los polígonos 1 y 2 del citado Plan.
En el recurso contencioso-administrativo número 94/02 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), con fecha 4 de marzo de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que, rechazando las causas de inadmisibilidad, debemos estimar y estimamos parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo y anulando la resolución de 26 de octubre de 2001, en su lugar condenamos a la Administración a que inicie de inmediato el procedimiento de revisión de actos nulos conforme a lo dispuesto en el artº 102 de la Ley 30/92 . Sin imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CAMAS, interponiéndolo, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por incurrir en vicio de incongruencia extrapetitum, denunciando infracción de los artículos 33 y 67 de la Ley Jurisdiccional, 24 y 120 de la Constitución y 209 y 216 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por inaplicación de lo dispuesto en el artículo 33.2 de la Ley Jurisdiccional,
Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por indebida aplicación de los artículos 102.1, en relación con el 62.2, ambos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, e indebida inaplicación del artículo 102.2 de la citada norma legal, y de la jurisprudencia, dice, que se determina, aunque no llega a citar sentencia alguna.
Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por indebida inaplicación del artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte sentencia, por la que estimando el presente recurso de casación, case y anule la Sentencia recurrida y dicte otra en su lugar declarando: 1. Desestimar el Recurso Contencioso-administrativo, al ser ajustada a Derecho la Resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Camas de 26 de octubre de 2001. 2. Subsidiariamente, desestimar el Recurso Contenciosoadministrativo ya que dicha resolución incurría en falta de motivación y que, al haberse subsanado y por economía procesal, no procede su anulación. 3. Subsidiariamente, que el Fallo de la Sentencia de instancia incurre en el vicio de incongruencia extrapetita, desestimando el recurso contencioso-administrativo por contener pretensiones de imposible estimación. 4. Subsidiariamente, la nulidad del proceso y la retroacción de actuaciones hasta el momento anterior a dictar sentencia y ordenando el traslado a las partes para que aleguen sobre el nuevo motivo susceptible de fundar el recurso. 5. Y, también subsidiariamente, estime parcialmente el Recurso Contencioso-administrativo y declare la anulabilidad del acto impugnado por carecer de la debida motivación, ordenando se dicte otro debidamente motivado".
Mediante Providencia de fecha 10 de octubre de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 7 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
La Administración demandada, autora por tanto de la resolución impugnada en el recurso contencioso-administrativo, recurre en casación la sentencia de la Sala de instancia que le condena a iniciar de inmediato el procedimiento de revisión regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992.
El primero de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia por haber incurrido la de instancia "en vicio de incongruencia extrapetitum". El argumento es, simplemente, que habiéndose solicitado en el suplico de la demanda la declaración de nulidad -y subsidiariamente la de anulabilidad- de los acuerdos que aprobaron el Plan Parcial y los Proyectos de Compensación, la sentencia condena, sin embargo, a iniciar aquel procedimiento de "revisión de oficio", desmarcándose de las argumentaciones de las partes y resolviendo sobre algo que no había sido objeto de debate.
Entre otras, en la sentencia de 4 de septiembre de 2002, dictada en el recurso de casación número 7418 de 1997, hemos afirmado que se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda - incongruencia omisiva o por defecto- como cuando resuelve «ultra petita partium» (más allá de las peticiones de las partes) sobre pretensiones no formuladas -incongruencia positiva o por exceso-; y, en fin, cuando se pronuncia «extra petita partium» (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas -incongruencia mixta o por desviación- (entre otras muchas, sentencia del Tribunal Supremo 18 de noviembre de 1998 ). No incurre en incongruencia la sentencia que otorga menos de lo pedido, razonando porqué no se concede el exceso.
Dicho esto, aquel motivo no puede ser acogido, pues la Sala de instancia, en su sentencia, lo que otorga es, en realidad, menos de lo pedido, razonando porqué no se concede el exceso. Dice, en efecto, que la acción que la parte actora ejercitó en el escrito que con fecha 30 de julio de 2001 dirigió a la Administración, fue la de revisión por nulidad de pleno derecho del artículo 102 de la Ley 30/1992 ; y añade que, por ello, no le cabe a la Sala entrar a examinar y decidir sobre la nulidad planteada, pues los límites a los que venimos sujetos, a tenor de lo resuelto y de la acción ejercitada, no es más que a decidir si procedía o no la tramitación del procedimiento de revisión.
En otras palabras, la Sala de instancia, a la vista de la acción deducida ante la Administración, y a la vista de que ésta, a juicio de aquélla, hizo caso omiso a la acción que se ejercitaba, no la inadmite motivando, sino que lisa y llanamente "no accede a lo solicitado", pronunciándose directamente sobre el fondo de la cuestión planteada, aprecia un defecto de índole procedimental (consistente en la ausencia de una inadmisión a trámite motivada y sustentada en alguna de las concretas causas previstas en el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, y consistente también, como consecuencia de lo anterior, en la omisión del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma) que, a su entender, no le permite abordar el fondo de la pretensión deducida y sí sólo retrotraer el procedimiento. Al actuar así, no se pronunció sobre algo que fuera ajeno al objeto del proceso, sino sobre algo que forma parte de él, como lo es la regularidad del procedimiento en el que se adopta la decisión administrativa que se impugna. En un caso así, en el que la razón de decidir se basa en las previsiones jurídicas que rigen la acción y la pretensión deducidas, podrá cuestionarse si tal razón de decidir era utilizable o fue correctamente utilizada, pero no cabrá imputar un vicio de incongruencia como el denunciado, ya que, más que decidir sobre algo ajeno al objeto del proceso, se decide sobre éste desde uno de sus posibles enfoques jurídicos.
Cuestionar si la razón de decidir era utilizable es, cabalmente, lo que se hace en el segundo de los motivos de casación, formulado con carácter subsidiario al primero y formulado, al igual que éste, al amparo de aquel artículo 88.1.c ); aunque con la diferencia de denunciar ahora la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales. Se argumenta, en suma, que la Sala de instancia debió hacer uso de la facultad conferida en el artículo 33.2 de la Ley de la Jurisdicción, pues decidió en base a motivos de impugnación no alegados en el escrito de demanda y, al hacerlo, causó indefensión a la hoy recurrente en casación, que no pudo alegar que conforme a lo dispuesto en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992 no es procedente iniciar un expediente de revisión de actos nulos a instancia de interesado cuando la supuesta nulidad es la establecida en el artículo 62.2 y no la prevista en el 62.1 de dicha norma legal.
El motivo debe ser desestimado; pero para percibir las razones jurídicas por las que llegamos a este pronunciamiento es importante destacar que de dicho motivo, y en general de todo el escrito de interposición, lo único que se deduce es que al decidir la Sala de instancia con sustento en un defecto procedimental no alegado sin hacer uso, previamente, de aquel artículo 33.2, impidió a la hoy recurrente en casación argumentar que el procedimiento de "revisión de oficio" de disposiciones generales sólo puede iniciarse de oficio y no a solicitud de los interesados. Es esto lo que subyace en la alegación que en letra cursiva hemos trascrito al final del fundamento de derecho anterior, y lo que se argumenta, como luego veremos, en el tercero de los motivos de casación.
Siendo eso así, o destacado lo que acabamos de destacar, el principio de economía procesal y la exigencia, expresada en el inciso final del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, de que la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales haya producido indefensión para la parte, son las razones jurídicas que nos conducen a la desestimación anunciada. Pues siendo así que el acogimiento del motivo conduciría a reponer las actuaciones procesales al momento anterior a aquel en que se dictó la sentencia de instancia, para que la Sala aplicara lo dispuesto en el repetido artículo 33.2 ; y siendo así que aquella cuestión sobre la que se impidió alegar está planteada en el tercero de los motivos de casación y por ser estrictamente jurídica puede ser plenamente abordada aquí, cabe ahora reparar la indefensión que se invoca y cabe hacerlo sin introducir una demora innecesaria en el proceso.
El tercero de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la indebida aplicación del artículo 102.1, en relación con el 62.2, ambos de la Ley 30/1992, así como la indebida inaplicación del artículo 102.2 de la misma Ley . El argumento es, en suma, el que se expresa en el último párrafo del motivo, al decir que el único procedimiento legal para declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 es el dispuesto en su artículo 102.2 que sólo puede iniciarse de oficio por la Administración pública, sin que quepa la posibilidad de iniciarlo a instancia o solicitud de interesado.
Motivo que hemos de acoger, pero sólo en la medida en que sostiene que la solicitud de los interesados no es causa jurídica que genere en la Administración el deber de abrir un procedimiento de revisión de oficio de las disposiciones generales.
En efecto, ese es el sentido de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo.
Así, en la sentencia de 22 de diciembre de 1999, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 344 de 1997, que interpretó la inicial redacción del artículo 102 de la Ley 30/1992 y resaltó sus diferencias con el artículo 109 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo . También, en la sentencia de 12 de julio de 2006, dictada en el recurso de casación número 2285 de 2003, que después de referirse a que es la Ley 4/1999 la que introduce en aquel artículo 102 un número 2 que contempla la revisión de oficio de las disposiciones generales, destaca lo dicho en su exposición de motivos, ya que en ésta se lee que se introduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad. Y, en fin, en nuestra recientísima sentencia de 16 de noviembre de 2006, dictada en el recurso de casación número 4014 de 2003, cuya doctrina conviene transcribir:
El artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con anterioridad a su modificación por Ley 4/1999, no preveía un procedimiento para la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general, cual, sin duda, es un Plan Parcial de ordenación urbana, lo que no implicaba que éstos no pudiesen ser revisados en virtud de la potestad que, al efecto, ostentaban las Administraciones urbanísticas de acuerdo a lo establecido en los artículos 49 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 126.3 y 128 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992
, contando, además, con la legitimación de los interesados para el ejercicio en sede jurisdiccional del recurso indirecto regulado antes en el artículo 39.2 y 3 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y ahora en el artículo 26 de la vigente 29/1998, de 13 de julio.
Fue precisamente la Ley 4/1999, de 13 de enero, la que introdujo, en el apartado 2 del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la revisión de oficio de las disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley, dejando, sin embargo, muy claro el legislador, en la Exposición de Motivos de esta Ley 4/1999, que esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.
Es decir, si bien, después de la modificación por Ley 4/1999, la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno derecho, a que se refiere el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical, lo que, además, resulta lógico, dada la posibilidad que éstos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquélla no es conforme a derecho.
En suma, se añade más tarde en la sentencia cuya doctrina acabamos de transcribir, no es posible instar el procedimiento administrativo regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 para revisar disposiciones de carácter general radicalmente nulas.
El acogimiento del tercero de los motivos de casación se traduce, así, en la afirmación de que no existía el deber jurídico a cargo de la Administración demandada de abrir el procedimiento de revisión de oficio respecto del Plan Parcial objeto de la litis, por ser éste una disposición de carácter general. Pero no en la afirmación de inexistencia de tal deber respecto de los proyectos de compensación, ya que estos no participan de la naturaleza jurídica propia de las disposiciones y sí, más bien, de la de los actos administrativos. Recuérdese que los proyectos de compensación no son instrumentos de ordenación y sí de ejecución urbanística, en los que se contiene, dicho aquí en síntesis, la determinación de los derechos y obligaciones de los junteros, el reparto de beneficios y cargas que implica la ejecución del planeamiento, la adjudicación a cada uno de aquéllos de las fincas de resultado que les correspondan en función de sus derechos, compensando económicamente, en su caso, las diferencias que puedan existir, se localizan los suelos de cesión obligatoria, y se trasmite a la Administración actuante los suelos y el aprovechamiento edificable que preceptivamente le correspondan.
El cuarto y último de los motivos de casación, formulado también al amparo del artículo
88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la indebida inaplicación del artículo 102.3 de la Ley 30/1992 . Se argumenta que no es difícil interpretar que cuando la Administración resuelve "no acceder a lo solicitado", lo que realmente está resolviendo es la inadmisión a trámite de la solicitud conforme a lo preceptuado en el apartado 3 del artículo 102 ; para dictar esta resolución, se añade, sólo era necesario un somero estudio del fondo del asunto, precisamente para verificar que la supuesta nulidad denunciada es la prevista en el artículo
62.2 que sólo puede declararse, por el trámite del artículo 102.2, de oficio por la propia Administración y nunca a solicitud del interesado.
Como se deriva de lo antes razonado, el argumento es válido sólo respecto de la solicitud de revisión de oficio del Plan Parcial, pero no de la referida a los proyectos de compensación. En lo que hace a estos, dado que en el motivo no se argumenta que la Sala de instancia errara por no apreciar que concurría alguna o algunas de las concretas causas que el artículo 102.3 prevé para que pueda acordarse motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio formulada por los interesados, cuales son: que tal solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62, o carezca manifiestamente de fundamento, o hubiera habido otras sustancialmente iguales que se hubieran desestimado en cuanto al fondo, el motivo debe ser desestimado.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
HA LUGAR, EN PARTE, al recurso de casación que la representación procesal del Ayuntamiento de Camas interpone contra la sentencia que, con fecha 4 de marzo de 2003, dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso número 94 de 2002. Sentencia que casamos, dejándola sin efecto, pero sólo en cuanto condena a iniciar el procedimiento de revisión de oficio del Plan Parcial "La Arboleda de Bartolo", aprobado definitivamente el 22 de febrero de 2001; manteniéndola, por el contrario, en lo restante. Todo ello sin imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico. Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.-Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado.
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