STS, 10 de Noviembre de 2006

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 1254/1999, promovido por la COMUNIDAD DE REGANTES DE LLIRIA (Sectores IV a VII del Canal Principal del Campo de Turia), y en el que ha sido parte demandada la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JÚCAR y DON Carlos José, sobre Acuerdos de la Junta de Gobierno Confederación de Regantes de Lliria.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 21 de febrero de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Estimar el recurso planteado por COMUNIDAD DE REGANTES DE LLIRIA, SECTORES IV A VII DEL CANAL PRINCIPAL DEL CAMPO DE TURIA contra Resolución de 13.9.1999 dictada por la Confederación Hidrográfica del Júcar que estimaba el recurso de D. Carlos José contra acuerdos de la Junta de Gobierno de la C.R. de Lliria de 20.3.1996, SE ANULAN LA RESOLUCIÓN DE LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JUCAR Y SE CONFIRMA LA RESOLUCIÓN DE LA COMUNIDAD DE REGANTES DE LLIRIA. Todo ello sin expresa condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de abril de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 12 de junio de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia "desestimando el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 22 de diciembre de 2004, y por providencia de fecha 11 de septiembre de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de octubre de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 21 de febrero de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 1254/1999, por medio de la cual se estimó el formulado por la COMUNIDAD DE REGANTES DE LLIRIA (Sectores IV a VII del Canal Principal del Campo de Turia) contra la Resolución del Presidente de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JUCAR, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 13 de septiembre de 1999, por la que se estimó el recurso ordinario interpuesto por D. Carlos José contra la anterior Resolución, de fecha 20 de marzo de 1996, de la mencionada Comunidad de Regantes de Lliria, que denegaba la petición formulada por el mencionado Sr. Carlos José en relación con la obligación de pagar unos recibos de agua que no recibía.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo anulando la Resolución de la Confederación Hidrográfica y confirmando la de la Confederación de Regantes de Lliria, y ello con base en las siguientes argumentaciones:

1. La sentencia de instancia, tras dejar constancia de la desnaturalización sufrida por el recurso, centra las dos cuestiones planteadas en la vía jurisdiccional: La relativa a la condición automática de comunero por el hecho de tener unos terrenos en la zona regable de la Comunidad, y, en segundo lugar, la relativa al derecho del comunero a separarse de la Comunidad.

2. En segundo lugar, la sentencia de instancia cita y reproduce anteriores pronunciamientos de la misma Sala en relación con las expresadas cuestiones; Así, se citan las sentencias de 26 de noviembre de 1997, 28 de noviembre de 1998 de la citada Sala, conforme a las cuales ---y por lo que a la primera cuestión se refiere--- "todos los usuarios están obligados a satisfacer los gastos comunes de la explotación, de manera que dicha obligación viene impuesta por el mero hecho de ostentar la condición de comunero, por lo que si el recurrente creyera que no debe hallarse incluido en la Comunidad de Regantes deberá plantear la baja a través de la oportuna solicitud, pero en tanto no se produzca su exclusión de la Comunidad, no debe eludir los gastos propios de la misma ...".

   Y, en relación con la segunda cuestión, se cita la sentencia de 28 de noviembre de 1998 en la que, con apoyo en el artículo 212.4 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 846/1986, de 11 de abril (RDPH) se señala que "1.- Todo miembro de la Comunidad de Regantes tiene el derecho a separarse de la misma. 2.- Para separarse de la Comunidad de Regantes debe renunciar expresamente al aprovechamiento de aguas y cumplir las obligaciones que hubiese contraído".

3. Por último la sentencia de instancia señala que la citada sentencia de 28 de noviembre de 1998 "debe matizarse con la sentencia del Tribunal Supremo ... de 31.10.2000 ", que parcialmente reproduce, extrayendo de la misma las siguientes conclusiones:

   "

1. El hecho de tener un terreno enclavado en una zona de riego perteneciente a una Comunidad de Regantes convierte al titular en Comunero.

2. Todo Comunero tiene derecho a pedir la separación de la Comunidad de Regantes, justificada la

   causa de pedir la separación o baja, debe concederse la misma".

3. En tanto, no se esté dado de baja de la Comunidad de Regantes debe contribuir a los costes y mantenimiento de la misma".

Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado en la representación que ostenta de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL JUCAR, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1.d de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas de derecho estatal relevantes y determinantes de la resolución recurrida, considerando, en concreto, infringidos los artículos 73 y 74 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (hoy, Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 28 de julio) en relación con lo previsto en los artículos 198 y 212 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 846/1986, de 11 de abril (RDPH).

Por ello, en el supuesto de autos el Sr. Carlos José ---que no se aprovechaba del agua--- no tenía obligación de constituirse en Comunidad y, consecuentemente, tampoco puede afirmarse que sea parte de la misma, en tanto en cuanto no se separe, renunciando al aprovechamiento, quien nunca fue titular del mismo.

El único motivo articulado ha de ser rechazado y con ello debe igualmente declararse no haber lugar al recurso de casación formulado.

En síntesis, lo que la Administración recurrente impugna, es la primera de las conclusiones alcanzada por la Sala de instancia, esto es, que la condición de comunero en la Comunidad de Regantes se sustenta por la simple ubicación de los terrenos en el ámbito geográfico de la citada Comunidad, con independencia de que ---realmente--- se sea usuario de las aguas que la misma gestiona.

En la comunicación dirigida por la Comunidad de Regantes a la Confederación Hidrográfica, en fecha de 19 de junio de 1996, en contestación al requerimiento efectuado por esta como consecuencia del recurso formulado por el Sr. Carlos José, se afirma que el mismo "es usuario de derecho de la Comunidad por hallarse dentro de la zona regable determinada por esa Confederación Hidrográfica del Jucar". En la misma línea se había expresado la Comunidad en la denegación a la solicitud del comunero Sr. Carlos José, de 20 de marzo anterior; en la misma se expresaba que "la palabra `usuario# no designa a los que efectivamente usan el agua, sino a los que tienen derecho a usarla, por la sola posibilidad y expectativa de hacerlo, a los que los artículos 299 y 306 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico llama `titulares de derecho al uso del agua#, y a aquellos a cuyo uso van destinadas ciertas aguas o ciertas obras e instalaciones de agua". Igualmente se expresa que "el agua no queda adscrita a persona o personas determinadas, sino a la tierra, no a su propietario, lo que explica que todos los predios asentados en el plano de la zona regable queden afectos a la Comunidad y sus propietarios convertidos automáticamente en beneficiarios y usuarios del agua ... El verdadero usuario es la finca, aunque el propietario no la riegue".

La resolución de la Confederación Hidrográfica estimatoria del recurso formulado por el comunero se fundamenta en un doble principio que ---según manifiesta--- ha deducido reiteradamente de la jurisprudencia de la Sala de instancia basado en la voluntariedad y efectiva utilización del agua: esto es, que la obligación de pago nace de la (1) adscripción voluntaria del comunero así como de la (2) utilización de los bienes del dominio público hidráulico, rechazándose, en consecuencia, el criterio expresado por la Comunidad de Regantes en el sentido de que "es comunero por el hecho de estar en la zona regable de la Comunidad".

De conformidad con el principio de seguridad jurídica y unidad de doctrina hemos de rechazar el motivo que se formula con la doctrina contenida en la STS de 31 de octubre de 2000, y que, justamente, constituye el fundamento de la sentencia de instancia. Como en la misma se expresa, la ratio decidendi de la cuestión planteada es el artículo 212.4 del RDPH, que determina que "ningún miembro de la Comunidad podrá separarse de ella sin renunciar al aprovechamiento de las aguas y sin cumplir las obligaciones que con la misma hubieran contraído".

La primera conclusión que alcanza la citada STS es la de que el mencionado precepto reglamentario no infringe la Ley de Aguas "porque de la ley de Aguas no cabe deducir una prohibición absoluta de separación de los comuneros integrantes de la Comunidad de Regantes". Por tanto se parte ---y así lo reconoce de forma expresa la STS de referencia--- de la previa existencia del derecho a la separación, y así "lo que este ese artículo establece son las condiciones en que la separación ha de producirse: renunciando al aprovechamiento de las aguas y cumpliendo las obligaciones que con la Comunidad hubiese contraído".

Y resumiendo la doctrina establecida, en relación con el mencionado precepto reglamentario, se señala que la misma "no es contraria a los artículos 73, 74, 79 y 80 de la Ley de Aguas, sino compatible con ellos, como tampoco es contradictoria con otras normas del propio Reglamento (las de los artículos 198 a 200, 204, 212 y 22 8)".

Los citados preceptos legales establecen una regla general de obligatoria integración en la Comunidad, guardando silencio acerca de la posibilidad de separación; mas, según se expresa en la STS de referencia "el silencio que la Ley de Aguas mantiene en cuanto a la posibilidad de separación no supone una prohibición absoluta, sino que tal silencio debe ser interpretado en el sentido de que la separación cabe cuando el riesgo es físicamente imposible o requiere unas inversiones económicas que no producen beneficio alguno y solo enriquecen a terceros ..., supuestos que no son solo aquellos a los que la resolución anulada se refiere y que se reputan concurrentes en el caso enjuiciado", añadiéndose que "la determinación de estos supuestos no puede encomendarse con exclusividad a los órganos de la propia Comunidad ...".

Tal interpretación resulta plenamente conforme con la llevada a cabo, por otra parte, por el Tribunal Constitucional (STC 179/1994, de 16 de junio ):

"La Constitución ..., admite expresamente la legitimidad de la genéricamente llamada Administración corporativa, es decir, de las «corporaciones no territoriales», «corporaciones sectoriales de base privada» o «entes públicos asociativos», entendiendo por tales, en términos generales, a diversas agrupaciones sociales, creadas por voluntad de la ley en función de diversos intereses sociales, fundamentalmente profesionales, dotadas frecuentemente de personalidad jurídico-pública, y acompañadas, también frecuentemente, del deber de afiliarse a las mismas. Así lo hace, ante todo, en su art. 36 respecto de los «Colegios Profesionales», como una de las manifestaciones más características de esta administración corporativa.

Igualmente, de un modo bastante más genérico, y como el último de sus «principios rectores de la política social y económica», la Constitución declara en su art. 52 que «La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios». No hay aquí, a diferencia del supuesto anterior, una propia garantía institucional de estas organizaciones profesionales, ni dato alguno que reconduzca necesariamente a configuraciones incardinables en la administración corporativa, pero sí se encomienda a la ley un particular protagonismo en la conformación concreta de estas «organizaciones profesionales».

Ciertamente, el legislador puede dotarles del carácter de «Corporaciones de Derecho Público», puede asignarles algunas funciones jurídico-públicas más o menos relevantes, pero esencialmente siguen siendo formaciones o agrupaciones sociales. En relación con estas «organizaciones», y al hilo de su caracterización como Corporaciones de Derecho Público, la ley ha impuesto con frecuencia a los ciudadanos que se hallan comprendidos dentro del ámbito social, fundamentalmente profesional, sobre el que respectivamente se proyectan, la obligación de afiliarse o incorporarse a las mismas, ya sea, unas veces de forma expresa o directa, ya sea, otras veces, en forma indirecta, bajo la forma de «electores», de sus respectivos órganos. Sobre todo, y es aquí donde frecuentemente encuentran su origen las demandas de amparo de este género, la ley ha impuesto la obligación de contribuir al sostenimiento de estas organizaciones sociales, bien imponiendo el deber legal de satisfacer las cuotas o derramas que las propias organizaciones determinen, bien incluso, en algunos casos, en forma de exacciones parafiscales.

A partir de lo que hasta ahora venimos diciendo se genera cierto grado de tensión interpretativa en el interior de la Constitución, cuyos polos se sitúan en el principio general de libertad y en la libertad negativa de asociación (arts. 1.1 y 22 CE), por una parte, y en la previsión constitucional de estos grupos, auténticamente «bifrontes», tal como resulta de diversos preceptos constitucionales (arts. 9.2, 36 y 52 CE ). Este elemento de tensión, como es evidente, no puede ser resuelto desde uno de sus extremos, sino, por el contrario, y como venimos haciendo a partir de una interpretación sistemática y global de los preceptos constitucionales implicados; dicho de otro modo, sólo puede ser resuelto desde el principio de unidad de la Constitución.

... Este Tribunal Constitucional ha tenido ya amplia ocasión de abordar esta tarea interpretativa, recientemente recogida en la STC 113/1994, fundamentos jurídicos 20 y ss., en los términos que, a continuación, se reproducen. Así, en la STC 67/1985, considerando el supuesto de las Federaciones Deportivas, reconocíamos cómo «uno de los problemas que se plantea en el Estado social y democrático de Derecho es determinar en qué medida el Estado puede organizar su intervención en los diversos sectores de la vida social a través de la regulación de asociaciones privadas de configuración legal, a las que se confiere el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo relativas a todo un "sector", y más concretamente, el de "determinar en qué medida es compatible con el derecho de asociación"».

Tres afirmaciones básicas hacíamos entonces. En primer lugar, advertíamos que «la utilización generalizada de esta vía respondería a unos principios de carácter corporativo, aun cuando fuera de modo encubierto, incompatibles con el Estado social y democrático de Derecho», lo que no excluye la posibilidad de que se utilice excepcionalmente, siempre que se justifique su procedencia en cada caso por constituir una medida necesaria para la consecución de fines públicos. En segundo lugar, añadíamos, debe garantizarse el «respeto a la libertad positiva de crear otras asociaciones con fines privados». En tercer lugar, y siempre dentro de estos límites constitucionales, estas asociaciones deben ser consideradas como distintas de las previstas en el art. 22 CE, que no comprendería «el derecho de constituir asociaciones para el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo relativas a un sector de la vida social»; la peculiaridad de estas asociaciones legitimaría los específicos requisitos legales en cada caso previstos...

De esta doctrina constitucional, reproducida «in extenso», cabe extraer inicialmente tres criterios mínimos y fundamentales a la hora de determinar si una determinada asociación de creación legal, de carácter público y adscripción obligatoria, puede superar un adecuado control de constitucionalidad:

En primer lugar, no puede quedar afectada la libertad de asociación en su sentido originario, o positivo [lo que en la STC 132/1989 hemos llamado «límite externo», recogido anteriormente en el punto b) de la STC 67/1985, fundamento jurídico 3, B)]. La adscripción obligatoria a una entidad corporativa no puede ir acompañada de una prohibición paralela de asociarse libremente.

En segundo lugar, el recurso a esta forma de actuación administrativa que es, al propio tiempo y antes que nada, una forma de agrupación social creada ex lege, incluida la previsión de adscripción forzosa, no puede ser convertida en la regla sin alterar el sentido de un Estado social y democrático de Derecho basado en el valor superior de libertad (art. 1.1 CE ) y que encuentra en el libre desarrollo de la personalidad el fundamento de su orden político (art. 10.1 CE ).

En tercer lugar, la adscripción obligatoria a estas Corporaciones Públicas, en cuanto «tratamiento excepcional respecto del principio de libertad», debe encontrar suficiente justificación, ya sea en disposiciones constitucionales, ya sea en las características de los fines de interés público que persigan, de las que resulte, cuando menos, la dificultad de obtener tales fines sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo. Ciertamente, este Tribunal Constitucional no puede erigirse en juez absoluto de dicha «dificultad», en cuya apreciación, por la propia naturaleza de la cosa, ha de corresponder al legislador un amplio margen de apreciación, pero sí podrá identificar legítimamente aquellos supuestos en los que, «prima facie», tal imposibilidad o dificultad no se presente".

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.