STS, 23 de Febrero de 2000

Ponente:OSCAR GONZALEZ GONZALEZ
Número de Recurso:2436/1991
Fecha de Resolución:23 de Febrero de 2000
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Febrero de dos mil.

En los recursos contencioso-administrativos acumulados números 2.436/1991, 6.957/1992,

6.971/1992, 6.995/1992 y 6.969/1992, tramitados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, y números 1.387/1993, 1.279/1993, 36/1993 y 2.709/1992, provenientes de idéntica Sala de la Audiencia Nacional, e interpuestos por SANTILLANA S.A., representada por el procurador don Emilio García Guillén, EDITORIAL EVEREST S.A., representada por el procurador don José Luis Ferrer Recuero, SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, DIARIOS, REVISTAS Y PUBLICACIONES, S.A., representada por el procurador don Eduardo Codes Feijoo, y ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (A.N.E.L.E.), EDITORIAL CINCEL, S.A., EDITORIAL LUIS VIVES (EDELVIVES), EDITORIAL ECIR, S.A., EDICIONES DON BOSCO (EDEBE), EDITORIAL MARFIL, S.A., LA INSTRUCCIÓN POPULAR, S.A. (EDITORIAL BRUÑO, S.A.), EDITORIAL EDITEX, S.A., GRUPO ANAYA, S.A., EDITORIAL BARCANOVA y D. Lorenzo , representados por el procurador don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, todos con la asistencia de letrado, contra acuerdo del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia de 14 de mayo de 1.991, y la resoluciones del Consejo de Ministros de fecha 2 de agosto de 1.991 y sus ratificaciones en reposición de fechas 27 de marzo de 1.992 y 8 de mayo de 1.992, sobre prácticas restrictivas de la competencia; habiendo intervenido como parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, y en su representación y defensa el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

A) El 30 de octubre de 1.990 la Sección Segunda del Tribunal de Defensa de la Competencia dictó resolución por la que:

  1. ) Declara que en el expediente 254/89 resulta acreditada la existencia de una práctica prohibida por el artículo 3.a) en relación con el 1 de la Ley 110/1963, de la que es autora LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA, y consistente en la difusión del acuerdo, adoptado por su Asamblea General el 24 de marzo de 1.988, de fijar como criterios aplicables a la subida de los precios de los libros de texto para el curso 1.988/1.989: 5,5% tope máximo; 4% media; tolerancia 5% siempre que la media se mantenga en el 4%.

  2. ) Declara la existencia de otra práctica prohibida por el mismo artículo 3.a) en relación con el 1, de la que serían autoras las editoriales ANAYA, S.A., CINCEL, S.A., ECIR, S.A., DON BOSCO (EDEBE), Lorenzo , MARFIL, S.A., EVEREST, S.A., SANTILLANA, S.A., LUIS VIVES (EDELVIVES), MANGOLD, S.A., SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, S.A. (S.G.E.L.), TEIDE, S.A., BARCANOVA, S.A., EDITORIAL BRUÑO Y EDITEX, y consistente en haber seguido la recomendación de ANELE antes citada.

  3. ) Declara, en consecuencia, la nulidad de la decisión tomada por la Asamblea General de ANELE el24 de marzo de 1.988 referenciada en el primer apartado.

  4. ) Intima a ANELE y a las editoriales enumeradas para que, agotadas ya las prácticas realizadas, se abstengan en el futuro de realizar prácticas semejantes.

  5. ) Propone al Consejo de Ministros la aplicación de las siguientes sanciones, expresadas en pesetas:

ANELE 74.350.000

GRUPO ANAYA, S.A. 55.000.000

CINCEL, S.A. 1.500.000

ECIR, S.A. 1.700.000

DON BOSCO (EDEBE) 6.600.000

Lorenzo 100.000

MARFIL, S.A. 1.500.000

EVEREST, S.A. 9.200.000

SANTILLANA, S.A. 45.500.000

LUIS VIVES (EDELVIVES) 12.500.000

MANGOLD, S.A. 1.500.000

SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, S.A. 1.500.000

TEIDE, S.A. 2.300.000

BARCANOVA, S.A. 2.500.000

EDITORIAL BRUÑO 5.600.000

EDITEX, S.A. 1.700.000

  1. Interpuesto recurso de súplica, el 14 de mayo de 1.991 el Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia dictó resolución por la que desestimó dichos recursos, confirmando plenamente todos los extremos de la parte dispositiva de la Resolución de la Sección Segunda de ese Tribunal de fecha 30 de octubre de 1.990, objeto de recurso, y declarando que no procede la nulidad de lo actuado desde el informe-propuesta emitido por el Servicio en el expediente.

  2. Por escrito de fecha 10 de julio de 1.991, se formuló por la compañía mercantil SANTILLANA S.A. recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional, formalizando demanda mediante escrito de fecha 6 de octubre de 1.994 en el recurso 1.387/1993, el cual fue remitido a la Sala Tercera del Tribunal Supremo por auto de 17 de febrero de 1.995, a fin de que se continúe su tramitación junto con los recursos 2.436/1991 y 6.957/1992.

  3. Por escrito de 25 de julio de 1.991 la EDITORIAL EVEREST S.A. formuló recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional contra las resoluciones del Tribunal de Defensa de la Competencia mencionadas; habiendo sido tramitado con el número

    1.481/1991, fue remitido a la Tribunal Supremo con el número 1.279/1993, en cumplimiento del auto dictado por éste en fecha 30 de marzo de 1.993 por el que se había declarado competente.

  4. La SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, DIARIOS, REVISTAS Y PUBLICACIONES, S.A. interpuso el correspondiente recurso contencioso-administrativo en fecha 10 de julio de 1.991, el cual fue tramitado con el número 36/1993 en la Sección Sexta de la Audiencia Nacional y remitido al Tribunal Supremo por auto de fecha 29 de marzo de 1.995, para que se continúe su tramitación junto con el recurso2.436/1991.

  5. La representación de la entidades ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (A.N.E.L.E.), EDITORIAL CINCEL, S.A., EDITORIAL LUIS VIVES (EDELVIVES), EDITORIAL ECIR, S.A., EDICIONES DON BOSCO (EDEBE), EDITORIAL MARFIL, S.A., LA INSTRUCCIÓN POPULAR, S.A. (EDITORIAL BRUÑO, S.A.), EDITORIAL EDITEX, S.A., GRUPO ANAYA, S.A., EDITORIAL BARCANOVA y D. Lorenzo interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional que fue tramitado en su Sección Sexta con el número 2.709/1992 y remitido al Tribunal Supremo por providencia de fecha 21 de diciembre de 1.993.

SEGUNDO

A) En fechas 27 de marzo de 1.992 y 8 de mayo de 1.992 el Consejo de Ministros dicta resoluciones desestimatorias de los recursos de reposición contra acuerdo de 2 de agosto de 1.991, en virtud del cual se impusieron las multas a que se refiere la propuesta del Tribunal de Defensa de la Competencia, por infracción de la Ley 110/1963, de 20 de julio de Represión de Prácticas Restrictivas de la Competencia.

  1. Contra el acuerdo de fecha 2 de agosto de 1.991 se interpuso por la entidad SANTILLANA S.A. recurso contencioso-administrativo número 2.436/1991 ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo. Contra el acuerdo de fecha 27 de marzo de 1.992, que resolvió los recursos de reposición formulados contra aquél, se interpusieron sendos recursos contencioso-administrativos ante esta misma Sala por las entidades SANTILLANA S.A., EDITORIAL EVEREST S.A., SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, DIARIOS, REVISTAS Y PUBLICACIONES S.A., y ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (A.N.E.L.E.), EDITORIAL CINCEL, S.A., EDITORIAL LUIS VIVES (EDELVIVES), EDICIONES DON BOSCO (EDEBE), EDITORIAL MARFIL, S.A., LA INSTRUCCIÓN POPULAR, S.A. (EDITORIAL BRUÑO, S.A.), EDITORIAL EDITEX, S.A., GRUPO ANAYA, S.A., EDITORIAL BARCANOVA y D. Lorenzo , que fueron tramitados con los números 6.957/1992,

    6.971/1992, 6.995/1992 y 6.969/1992, respectivamente. Por diligencia de ordenación de 12 de junio de

    1.992 se tiene por ampliado este último, haciéndose extensivo al acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 8 de mayo de 1.992, por el que se desestima expresamente el recurso de reposición formulado por la EDITORIAL ECIR, S.A.

  2. Habiendo sido remitidos los recursos de la Audiencia Nacional relacionados con anterioridad al Tribunal Supremo y acumulados con los interpuestos ante esta Sala por idéntica entidad, fueron sucesivamente acumulados los números 6.957/1992 (y 1.387/1993), 6.971/1992 (y 1.279/1993) y

    6.995/1992 (y 36/1993) al recurso número 2.436/1991. Por providencia de esta Sala de fecha 12 de mayo de 1.995, dictada en el presente recurso, se dio traslado a los procuradores Sr. García Guillén y Ferrer Recuero para formalizar la demanda.

  3. Por el procurador Sr. García Guillén, en nombre y representación de SANTILLANA S.A. se formalizó la demanda en fecha 9 de junio de 1.995, solicitando a la Sala dicte sentencia por la que, estimando íntegramente sus recursos, se revoquen las resoluciones recurridas, dejando sin efecto la sanción económica que le fue impuesta, todo ello a los efectos legales oportunos.

  4. En representación de la EDITORIAL EVEREST S.A., el procurador Sr. Ferrer Recuero presentó escrito de demanda en fecha 13 de julio de 1.995, por el que suplicó se dicte sentencia que estime íntegramente los recursos y revoque las resoluciones recurridas, dejando sin efecto la sanción impuesta por el Consejo de Ministros a dicha entidad.

  5. Dado traslado al procurador Sr. Codes Feijoo, en representación de SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, DIARIOS, REVISTAS Y PUBLICACIONES S.A., en fecha 28 de septiembre de

    1.995 formalizó la demanda, mediante la cual suplicó a la Sala dicte sentencia por la que, con estimación del presente recurso, declare la no conformidad a Derecho y consiguiente nulidad de las resoluciones del Tribunal de Defensa de la Competencia que le impusieron una sanción de un millón quinientas mil pesetas, condenando a la Administración demandada al pago de las costas del recurso.

  6. El Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contestó las demandas en fecha 23 de noviembre siguiente, solicitando se dicte en su día sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, confirmándose todos los actos administrativo recurridos en todos sus extremos por ser plenamente ajustados a Derecho.

  7. Mediante auto de esta Sala de fecha 10 de noviembre de 1.997 fue igualmente acumulado elrecurso número 6.969/1992 (y 2.709/1992) al presente y se dio traslado al procurador Sr. Sánchez-Puelles y González-Carvajal, en representación de ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (A.N.E.L.E.), EDITORIAL CINCEL, S.A., EDITORIAL LUIS VIVES (EDELVIVES), EDICIONES DON BOSCO (EDEBE), EDITORIAL MARFIL, S.A., LA INSTRUCCIÓN POPULAR, S.A. (EDITORIAL BRUÑO, S.A.), EDITORIAL EDITEX, S.A., GRUPO ANAYA, S.A., EDITORIAL BARCANOVA y D. Lorenzo , para formalizar la demanda; lo que hizo por escrito de fecha 5 de marzo de

    1.999, en el que suplicó se declare la nulidad de las resoluciones del Tribunal de Defensa de la Competencia por las que se propuso la imposición de sanciones a los mencionados editores; habiendo formalizado, con anterioridad, demanda en el recurso 6.969/1992 contra acuerdos del Consejo de Ministros en la que solicita se revoquen y se declare que la multa impuesta a Editorial ECIR S.A. ha prescrito. Dado traslado al Abogado del Estado para contestar la demanda, evacuó el trámite conferido oponiéndose al mismo.

TERCERO

Con práctica de prueba, cuyo resultado consta en autos, fueron evacuadas las conclusiones por las partes, y se señaló para votación y fallo el día 16 de febrero de 2.000, fecha en que tuvo lugar el acto.

VISTOS los preceptos legales alegados por las partes y los demás de general aplicación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugnan en los presentes recursos contencioso administrativos acumulados las siguientes resoluciones:

  1. La del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia en la que se resuelve desestimar los recursos interpuestos por dichas editoriales contra la resolución de 30 de octubre de 1.990 dictada por la Sección Segunda de dicho Tribunal y confirmar plenamente todos los extremos de la parte dispositiva de dicha resolución, por la que:

    1. ) Declara que en el expediente 254/89 resulta acreditada la existencia de una práctica prohibida por el artículo 3.a) en relación con el 1 de la Ley 110/1963, de la que es autora LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA, y consistente en la difusión del acuerdo, adoptado por su Asamblea General el 24 de marzo de 1.988, de fijar como criterios aplicables a la subida de los precios de los libros de texto para el curso 1.988/1.989: 5,5% tope máximo; 4% media; tolerancia 5% siempre que la media se mantenga en el 4%.

    2. ) Declara la existencia de otra práctica prohibida por el mismo artículo 3.a) en relación con el 1, de la que serían autoras las editoriales ANAYA, S.A., CINCEL, S.A., ECIR, S.A., DON BOSCO (EDEBE), Lorenzo , MARFIL, S.A., EVEREST, S.A., SANTILLANA, S.A., LUIS VIVES (EDELVIVES), MANGOLD, S.A., SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, S.A. (S.G.E.L.), TEIDE, S.A., BARCANOVA, S.A., EDITORIAL BRUÑO Y EDITEX, y consistente en haber seguido la recomendación de ANELE antes citada.

    3. ) Declara, en consecuencia, la nulidad de la decisión tomada por la Asamblea General de ANELE el 24 de marzo de 1.988 referenciada en el primer apartado.

    4. ) Intima a ANELE y a las editoriales enumeradas para que, agotadas ya las prácticas realizadas, se abstengan en el futuro de realizar prácticas semejantes.

    5. ) Propone al Consejo de Ministros la aplicación de las siguientes sanciones, expresadas en pesetas:

    ANELE 74.350.000

    GRUPO ANAYA, S.A. 55.000.000

    CINCEL, S.A. 1.500.000

    ECIR, S.A. 1.700.000

    DON BOSCO (EDEBE) 6.600.000

    Lorenzo 100.000MARFIL, S.A. 1.500.000

    EVEREST, S.A. 9.200.000

    SANTILLANA, S.A. 45.500.000

    LUIS VIVES (EDELVIVES) 12.500.000

    MANGOLD, S.A. 1.500.000

    SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, S.A. 1.500.000

    TEIDE, S.A. 2.300.000

    BARCANOVA, S.A. 2.500.000

    EDITORIAL BRUÑO 5.600.000

    EDITEX, S.A. 1.700.000

  2. La dictada por el Consejo de Ministros imponiendo a las entidades recurrentes las multas a que se refiere la anterior propuesta, por infracción de la Ley 110/1963, de 20 de julio, de Represión de Prácticas Restrictivas de la Competencia, declarada por resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia.

SEGUNDO

La primera cuestión que hay que decidir es si la práctica prohibida que se contempla en el artículo 1º de la mencionada Ley 110/1963 es aplicable al acuerdo adoptado por ANELE, asociación en la que se integran las editoriales sancionadas, y a las conductas de éstas, que siguieron los criterios de dicho acuerdo en materia de porcentajes de subidas de precios de libros escolares para el curso 1.988/1.989, cuya combinación sitúa la media en el 4%, pero estableciéndose en cualquier caso un tope máximo del 5,5% por libro y con una tolerancia del 5% sobre el total de libros en catálogo. Se dice a este respecto que el mencionado acuerdo constituye una simple recomendación, que no está incluida entre las prohibiciones del artículo 1º, como lo prueba el que se haya incorporado posteriormente por la nueva Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, a la que no se le puede atribuir efecto retroactivo en materia sancionadora.

El apartado 2 del artículo de la Ley 110/1963 hace referencia a "los acuerdos y decisiones de todo género de uniones, asociaciones o agrupaciones de empresas que originen prácticas de las prohibidas en el apartado anterior", es decir, que "tengan por objeto o produzcan el efecto de impedir, falsear o limitar la competencia en todo o en parte del mercado nacional". Se trata, por tanto, de actos que, cualquiera que sea la naturaleza que revistan -orden, exhortación, admonición, etc.-, causen el resultado proscrito de restringir la competencia, lo que indudablemente se produce, conforme al artículo 3º a) cuando se fijan "directa o indirectamente los precios de compra, de venta u otras condiciones de transacción".

En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal de las Comunidades Europeas en la interpretación del artículo 85 del Tratado de Roma, en el que, si bien no se incluye de forma expresa entre las prácticas prohibidas a las recomendaciones colectivas, las considera tal, cuando ejerzan una profunda influencia sobre la competencia en el mercado y cuando determinen la conducta de gran número de miembros asociados (casos FEDETAB y ANSEAU- NAVEWA).

TERCERO

Se alega que dentro de un sistema de libertad de precios no sujetos a régimen de intervención, lo que se ha perseguido mediante el establecimiento de unos límites, es evitar que se desorbiten, manteniendo unos niveles aceptables, muy próximos a los del I.P.C.

En un mercado regido por la libre competencia, la fijación de los precios debe surgir espontáneamente, en virtud de los instrumentos objetivos propios del sector en que cada empresa se desenvuelve de forma independiente. Esto es especialmente trascendente -una vez establecido legalmente el sistema de libertad de precios-, en el mercado del libro escolar, en el que la elección no se realiza por el usuario final (el alumno), ni por quien sufraga su coste (el cabeza de familia), sino por los centros de enseñanza a propuesta del profesor encargado de la asignatura, el cual, sin perder de vista el precio del texto, atenderá también a su valor pedagógico e ilustrativo. La actuación concertada en este sector desnaturaliza la libre competencia, pues además de eliminar el estímulo de las editoriales de mejorar sus libros, mediatiza el libre juego de la oferta y la demanda, porque los profesores no podrán ejercitarplenamente su libertad de elección -de acuerdo con sus preferencias y disponibilidades de los destinatarios-, "en atención a los dos parámetros básicos de calidad y precio, viéndose obligados a prescindir del último de ellos por el hecho (o restricción externamente impuesta sobre su libertad) de que las empresas editoras han eliminado el precio como elemento de competencia en la oferta, de primordial importancia dentro del ámbito comercial", como se preocupa de poner de manifiesto el Servicio de Defensa de la Competencia en su informe- propuesta.

CUARTO

Las anteriores consideraciones nos permiten adoptar una primera conclusión, cual es la de que efectivamente ha existido una práctica prohibida y que es ajustado a Derecho tanto el acto del Tribunal de Defensa de la Competencia en que así se declara, como las medidas que adopta en relación con la misma, y que se concretan en los apartados tercero y cuarto de su resolución de 30 de octubre de

1.990, referentes a la nulidad de la decisión de ANELE de 24 de marzo de 1.988, mencionada con anterioridad, a la intimación a dicha entidad y a las editoriales recurrentes de que se abstengan en el futuro de realizar prácticas semejantes y a la publicación de su acuerdo.

Esta conclusión no implica que automáticamente deba también considerarse ajustada a Derecho la sanción impuesta por el Consejo de Ministros. La práctica prohibida puede existir y la Administración debe adoptar las prevenciones necesarias para impedir las consecuencias perniciosas de ella derivadas, y es esto lo que ha hecho el Tribunal de Defensa de la Competencia. Cuestión distinta, sin embargo, es la relativa a los aspectos sancionadores que la mencionada conducta merece, que se rigen por los principios propios aplicables a este ámbito, y que han de ser tenidos en cuenta por el Consejo de Ministros. Ello se infiere con claridad del artículo 15 de la Ley 110/1963, en el que se establecen las medidas que ha de tomar el Tribunal frente a la práctica prohibida, entre las que se encuentra la propuesta de sanción "en su caso". Con esta alocución se está dando a entender la total independencia que existe entre los aspectos competitivos y los sancionadores, regidos unos y otros por diferentes criterios, de tal forma que, aún produciéndose un acto atentatorio a la libre competencia, ello no significa sin otro aditamento que se dé el reproche punitivo del mismo. Es más, tal reproche, contenido en la propuesta del Tribunal, no es vinculante para el Consejo de Ministros, que puede separarse de ella si estima que los aspectos subjetivos del tipo no concurren en el caso que contempla.

A este respecto conviene ahora recordar la doctrina del Tribunal Constitucional, según la cual son transplantables, con ciertos matices, al ámbito de la potestad sancionadora de la Administración los principios que rigen el Derecho Penal, al ser ambos campos manifestaciones de la potestad punitiva del Estado. Conforme a ellos para que una determinada acción u omisión pueda ser objeto de sanción es necesario que sea típica, antijurídica y culpable; presupuestos que quedan eliminados por la concurrencia de causas de justificación, o excluyentes de la culpabilidad o antijurisdicidad.

QUINTO

Reconoce la propia resolución del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia que "en 1.982 la Junta Superior de Precios se ocupó del régimen de los libros de textos acordando, teniendo en cuenta para ello la solicitud de la propia ANELE, la libertad de los mismos, estableciendo una garantía permanente de transparencia del mercado mediante la publicación de un catálogo de los libros de texto, una negociación por el Ministerio de Educación y Ciencia con los editores tan sólo para el curso 1.982-1.983, de la subida de los precios y encomendando al mismo Ministerio de Educación y Ciencia, la observación de la evolución del precio de los libros de texto y en general de su mercado". También admite que "es cierto que en esa ocasión (16 de abril de 1.982), el Vocal de dicha Junta, que representaba al Ministerio de Educación y Ciencia, se opuso a la concesión de la libertad de precios de los libros de texto. El resultado fue que, naturalmente, aquel año, antes de pasarse al sistema de libertad de precios, se negoció la subida y, también desde aquel año, se publica por ANELE un catálogo general en el que constan los precios de los libros de enseñanza de todos sus asociados. Además, según ha manifestado la Subsecretaría del Ministerio de Educación y Ciencia, éste se reúne periódicamente con ANELE para ocuparse de temas relacionados con la reforma del sistema educativo. En tales ocasiones, el Ministerio de Educación y Ciencia ha transmitido a los representantes de las editoriales su preocupación por el posible aumento de los precios de los libros de texto y la necesidad de que estas subidas fueran limitadas".

Consta, además, en el expediente dicho informe, emitido por el Subsecretario del MEC de 23 de abril de 1.990, y en el ramo de prueba de los autos se vuelve a referir a él. Hay, por tanto, prueba concluyente del siguiente hecho: que el Subsecretario del MEC, con posterioridad al curso 1.982/1.983, ha seguido reuniéndose periódicamente con la Asociación de Editores, y que en tales ocasiones ha puesto de manifiesto la necesidad de que la subida de precios de los libros de textos fueran limitadas.

SEXTO

Como se señala por la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1.990 "en el conflicto que se suscita entre la legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada dela misma, tiene primacía esta última por aplicación de un principio, que aunque no extraño a los que informan nuestro ordenamiento jurídico, ya ha sido recogido implícitamente por esta Sala, que ahora enjuicia, en su sentencia de 28 de febrero de 1.989, y reproducida después en su última de enero de 1.990, y cuyo principio si bien fue acuñado en el Ordenamiento Jurídico de la República Federal de Alemania, ha sido asumido por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de las que forma parte España, y que consiste en el principio de protección de la confianza legítima que ha de ser aplicado, no tan solo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego -interés individual e interés general-, la revocación o dejación sin efecto del acto, hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar...".

La doctrina comunitaria a que se refiere la anterior sentencia es, sin duda, la contenida en las del Tribunal de Justicia resolutorias de los casos TOMADINI de 16 de mayo de 1.979, UNIFREX de 12 de abril de 1.984, y HAUPPTZOLLAMT HAMBURG-JONAS/P.KRÜCKEN de 26 de abril de 1.988, y sobre todo en la "doctrina Leclerc" recogida en las sentencias de 16 de noviembre de 1.977, 21 de septiembre de 1.988 y 10 y 29 de enero de 1.985, referida la penúltima precisamente a un caso de fijación de los precios de libros. En todas ellas, citadas en la resolución del Pleno del Tribunal de Defensa de la Competencia, se mantiene el referido principio de confianza legítima.

Pues bien, en el presente caso no cabe la menor duda de que esa recomendación hecha por ANELE a sus empresas editoras asociadas, venía dada por la que a ella le había realizado a su vez el Ministerio de Educación y Ciencias, como se infiere de la admitida admonición de "la necesidad de que esas subidas fueran limitadas". Es decir, cumpliendo el deseo manifestado por la Administración, ANELE primero, y los editores después pusieron coto a la subida libre de los precios en la legítima confianza de que actuaban de forma correcta. Sería absurdo sancionar una conducta que la propia Administración sancionadora aconsejaba, y así lo viene a reconocer implícitamente la propia resolución del Tribunal de Defensa de la Competencia. Pese a ello hace la propuesta de sanción fundándose en que no se ha demostrado que en cursos posteriores al de 1.982/1.983, persistiese la recomendación del Ministerio de Educación y Ciencia en el sentido indicado. Sin embargo, hay que inducir lo contrario de los informes del Subsecretario a que se ha hecho mención, en donde se habla de "reuniones periódicas" especialmente en el de 1.995. En cualquier caso, la posible duda que pueda surgir en este punto, debe resolverse en favor de los recurrentes, que han intentado sin éxito ante el Tribunal de Defensa de la Competencia se recabase informe del MEC sobre esta cuestión, prueba que no fue admitida por aquél; y, en el presente recurso, la solicitud que se hace para aclararlo no es contestada de forma concreta. Cuando la propia parte que no está obligada a soportar la carga de la prueba, intenta, no obstante, disipar las dudas y no lo logra por la inactividad de la Administración, es obvio que no debe correr con las consecuencias perjudiciales que de este hecho derivan, debiendo, por tanto, estimarse el recurso contra los actos del Consejo de Ministros que han sido recurridos, por no ser los mismos ajustados a Derecho.

Al haberse estimado el recurso por esta causa no es preciso el examen de las restantes.

SÉPTIMO

No se dan las circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, a los efectos de una expresa condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

FALLAMOS

Primero

Debemos DESESTIMAR los recursos contencioso administrativos formulados por las representaciones procesales de SANTILLANA S.A., EDITORIAL EVEREST S.A., SOCIEDAD GENERAL ESPAÑOLA DE LIBRERÍA, DIARIOS, REVISTAS Y PUBLICACIONES S.A., y ASOCIACIÓN NACIONAL DE EDITORES DE LIBROS Y MATERIAL DE ENSEÑANZA (A.N.E.L.E.), EDITORIAL CINCEL, S.A., EDITORIAL LUIS VIVES (EDELVIVES), EDICIONES DON BOSCO (EDEBE), EDITORIAL MARFIL, S.A., LA INSTRUCCIÓN POPULAR, S.A. (EDITORIAL BRUÑO, S.A.), EDITORIAL EDITEX, S.A., GRUPO ANAYA, S.A., EDITORIAL BARCANOVA y D. Lorenzo , contra acuerdo del Tribunal de Defensa de la Competencia de 14 de mayo de 1.991, confirmatorio del de la Sección Segunda de dicho Tribunal de 30 de octubre de 1.990, por ser los mismos ajustados a Derecho.

Segundo

Debemos ESTIMAR los recursos contencioso administrativos interpuestos por las representaciones de dichas entidades contra acuerdos del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.992 y8 de mayo de 1.992, desestimatorios de los recursos de reposición deducidos contra el de 2 de agosto de

1.991, los que anulamos por ser los mismos contrarios a Derecho.

Tercero

No hacer expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.