STS, 24 de Junio de 2000
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2000:5176 |
| Número de Recurso | 2233/1995 |
| Fecha de Resolución | 24 de Junio de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Junio de dos mil.
En el recurso extraordinario de casación preparado contra la sentencia dictada el 15 de Diciembre de 1994 por la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en autos de recurso contencioso administrativo contra la aprobación de convenio urbanístico sobre el PERI San Roque IV, 9 A del Plan General de Ordenación Urbana; recurso de casación que ha sido interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de Vigo; resultando los siguientes:
La Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha conocido del recurso número 5093/92, promovido por la representación de Don Alejandro , y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Vigo contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo de 28 de noviembre de 1991, confirmado por silencio administrativo en reposición, sobre aprobación de un convenio urbanístico sobre el P.E.R.I. San Roque IV-9 A del P.G.O.U.".
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 15 de diciembre de 1994, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Alejandro contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo, de 28-11-91, sobre aprobación del Convenio Urbanístico sobre el P.E.R.I. San Roque IV-9ª del P.G.O.U., así como contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra el mencionado acuerdo, debemos anular y anulamos el acuerdo impugnado, el cual es contrario a Derecho; sin hacer imposición de las costas."
Contra la referida sentencia el Ayuntamiento de Vigo preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora que fue tenido por preparado, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre del expresado recurrente, presentando el correspondiente escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite por providencia de 15 de Noviembre de 1995, no personándose en esta instancia el recurrido Don Alejandro . Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 22 de Junio de 2000, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan.
En la sentencia de 15 de marzo de 1997 hemos distinguido entre los denominados convenios de gestión urbanística y los convenios urbanísticos de planeamiento. Mientras que los primeros se dirigen a la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado y contienen, por ello, estipulaciones conformes al mismo, los convenios de planeamiento tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor.
La finalidad de un convenio de planeamiento es pues, precisamente, la de lograr una modificación futura de la ordenación urbanística existente. El resultado final que contemplan suele mostrar, por ello, una contradicción material con las normas de planeamiento vigentes en el momento en que se suscriben, ya que los mismos se fundamentan en la indudable potestad ("potestas variandi") que ostenta la entidad local para iniciar discrecionalmente la modificación o, en su caso, revisión del planeamiento con vistas a adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público. Es claro, no obstante, que la modificación debe ir encaminada a la satisfacción de dicho interés, con el control de los Tribunales de este orden jurisdiccional y debe respetar, además, el procedimiento establecido en cada caso para la modificación de la normativa de planeamiento de que se trate (artículo 45 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 y 154 y siguientes del Reglamento de Planeamiento).
No puede existir, a la luz de lo expuesto, una tercera figura de convenios urbanísticos caracterizados por contradecir las normas de planeamiento supraordinadas a ellos sin contemplar una modificación futura de éstas, ya que tales convenios serían nulos (artículos 57 y 58 del TRLS) por contradecir lo dispuesto en la Ley. Pues bien, ese es el caso del convenio urbanístico anulado por el Tribunal Superior de Justicia, que ha dado origen a la presente casación.
Pasemos a examinar, tras estas consideraciones preliminares, las declaraciones que efectúa la sentencia recurrida sobre el convenio urbanístico que se cuestiona.
Comprueba la Sala de La Coruña que el convenio urbanístico sobre el P.E.R.I San Roque IV-9 A, contradice el Plan General de Ordenación Urbana de Vigo de 1988, vigente en el momento de su aprobación ya que cambia el uso 4.6 del mismo, que pasa de aparcamiento al de "aparcamiento y otros usos" y aumenta considerablemente el volumen a edificar (que pasa de 6.212 a 20.460 metros). Aprecia que la modificación del PGOU se ha de entender hecha en el Convenio mismo, por la simple circunstancia de su suscripción y aprobación. Concluye que el Convenio debe ser anulado en cuanto, con tal interpretación, implica prescindir en forma total y absoluta de las normas mas elementales que rigen en materia de aprobación o modificación de los instrumentos de ordenación urbanística; hubiera sido imprescindible -entiende la sentencia- abordar una modificación puntual del PGOU que ni siquiera se ha intentado: la misma no se puede considerar hecha por la simple suscripción de un convenio urbanístico, sin recurrir a la modificación puntual del PGOU.
Frente a dicha sentencia articula tres motivos de casación el Ayuntamiento de Vigo (ex articulo 95.1.4º de la LJCA). Entiende en el primero que se han infringido los artículos 1281 y 1282 del Código civil, que rigen sobre la interpretación de los contratos. Insiste en el argumento, ya esgrimido en la instancia, de que el convenio urbanístico debe ser interpretado en el sentido de que no tenía alcance normativo alguno por sí mismo, sino que era un simple marco de actuación futura, condicionado a la modificación de las normas de planeamiento. Viene a defender, en definitiva, que el convenio litigioso sería uno de los que hemos denominado convenios de planeamiento.
Debemos recordar, en este punto, lo que se dijo en la reciente sentencia de 9 de mayo de 2000 a propósito de la exégesis de las cláusulas de otro convenio urbanístico, trayendo a colación la doctrina de la Sala Primera de este Tribunal Supremo, aunque aplicada aquí a un convenio de naturaleza administrativa: La potestad de interpretar los contratos corresponde a los Tribunales de instancia y debe ser mantenida en casación, salvo en los casos en que la exégesis haya sido absurda, errónea, ilógica o se hayan conculcado preceptos legales en materia de hermenéutica. Debemos concluir en este caso que la interpretación de la sentencia recurrida no es desorbitada ni arbitraria, sino que ha sido hecha conforme a las reglas de la sana crítica y respeta las normas establecidas en los artículos que rigen en materia de interpretación contractual, por lo que ha de estarse a ella, aunque cupiere alguna duda sobre su absoluta exactitud (sentencias de la Sala Primera de 7 de octubre de 1997,14 de mayo de 1996, 21 de febrero de 1991, 26 de octubre de 1990 y 5 de febrero de 1985).
Añadamos que el apoyo que ofrece el Ayuntamiento recurrente para sostener su interpretación es sumamente endeble. Se pretende enervar la interpretación del convenio que ha dado la Sala de instancia oponiendo un extremo del Acuerdo de 28 de noviembre de 1991 que lo aprobó. Sin embargo se invoca, para ello, una norma que prescribe una interpretación conforme al sentido propio de laspalabras del acuerdo y de los actos de las partes coetáneos y posteriores al mismo (artículo 1282 CC). La consideración de la norma no puede ser favorable a las tesis del recurrente en casación ya que, dejando aparte el inicio inmediato de la ejecución del convenio pese a contradecir el Plan, la cláusula cuarta del Acuerdo del Pleno de 28 de noviembre de 1991, que apoya todo el razonamiento, no arroja una luz especial. En efecto, afirma dicha cláusula (en traducción de la lengua gallega) que "la eficacia de la aprobación del Convenio....quedará supeditada a la aprobación del expediente correspondiente: bien de modificación puntual del Plan General, bien de inclusión dentro de la contestación a los parágrafos 8,9 y 20 del resuelvo tercero de la resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de 19 de septiembre de 1991 por la que se revoca la aprobación definitiva del expediente de adaptación del PGOU a la Ley de Adaptación del Suelo de Galicia" (sic). El texto resulta casi ininteligible, lo que corrobora que la interpretación adoptada por la Sala de instancia no se apartó de los cánones de la hermenéutica. El motivo debe decaer.
El motivo segundo no puede prosperar conforme a la doctrina sentada por esta Sala en la calendada sentencia de 15 de marzo de 1997, a la que se debe añadir, en un caso similar, la de 30 de octubre del mismo año. Ambas sentencias rechazan que los convenios urbanísticos sean actos de trámite no susceptibles de revisión jurisdiccional, en contra de lo que se razona en el motivo. Aún en los supuestos de convenios de planeamiento - categoría en la que, como acabamos de razonar, no puede englobarse el que aquí enjuiciamos - el convenio o acto convencional es un acto sustantivo que resulta independiente del procedimiento de modificación o revisión del Plan en sentido estricto, pudiendo ser impugnado en forma independiente y separada de éste, aunque se dirigiese a preparar y poner en marcha la alteración del planeamiento.
Tampoco puede acogerse, en base a la misma doctrina, la objeción que también formula el motivo de que el convenio sea irrelevante para terceros. La distinción doctrinal entre contrato y convención resulta ilustrativa al respecto, participando el convenio urbanístico de la naturaleza de la segunda figura, en cuanto no contiene sólo un juego de obligaciones recíprocas o entrecruzadas (contraprestaciones) sino también compromisos paralelos de la Administración y de la Entidad mercantil que lo concierta, dirigidos a un fin coincidente y común, que tiende al aseguramiento futuro de la ejecución de la modificación del Plan cuando, en su caso, se llegue a aprobar el mismo. Tales compromisos, paralelos o convencionales, tratan de fijar el régimen de una situación futura que puede tener relieve para terceros, lo que favorece la tesis de la impugnabilidad del convenio. El Convenio concluido constituye, en fin, el acto de terminación de un procedimiento enjuiciable en este orden contencioso-administrativo (artículo 234 de la Ley del Suelo de 1976), sin perjuicio de que, en los casos de convenios de planeamiento, sea asimismo enjuiciable la modificación o revisión del planeamiento que, en su caso, se adopte, sin que sea oponible en tal momento la excepción de cosa juzgada por el enjuiciamiento del convenio preparatorio anterior.
El tercer motivo insiste en la inadmisibilidad opuesta en la instancia a la impugnación del Acuerdo del Pleno de 25 de junio de 1992, que aprobó inicialmente el PERI IV- 9, como primer acto de ejecución del convenio. Acontece, sin embargo, que la sentencia recurrida acogió debidamente la excepción propuesta en la contestación a la demanda al razonar que la estimación del recurso "no puede extenderse como se pretende en la demanda a actos distintos del impugnado y que son de trámite". Se refiere, sin duda, a la aprobación inicial del PERI, y en lo transcrito se basa su razón de decidir en este extremo. El motivo tercero también decae.
La desestimación de todos los motivos comporta la imposición de las costas del mismo a la Administración recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en representación del Ayuntamiento de Vigo, contra la sentencia dictada el 15 de Diciembre de 1994 por la Sección Segunda de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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