STS, 23 de Septiembre de 2000
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2000:6654 |
| Número de Recurso | 3019/1996 |
| Fecha de Resolución | 23 de Septiembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Septiembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 3019/96, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Procurador Don Agustín Sanz Arroyo, en nombre y representación de Doña Lina , contra la sentencia pronunciada, con fecha 29 de diciembre de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso contencioso-administrativo nº 2.161 de 1994, sostenido por la representación procesal de Doña Lina
, de nacionalidad marroquí, contra la resolución del Gobernador Civil de Málaga, de 4 de mayo de 1994, por la que se acordó la expulsión de aquélla del territorio español con prohibición de entrada por cinco años.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, dictó, con fecha 29 de diciembre de 1995, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 2161 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: que desestimando el recurso contencioso-administrativo promovido por Doña Lina contra la resolución que se cita en el primer fundamento jurídico de esta sentencia, mantenemos la misma por estar ajustada a Derecho. Sin declaración de costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: « Que se alega, en primer lugar, la nulidad radical de la resolución por incompetencia del Gobierno civil para acordar la expulsión, alegando que el artículo 26.1 de la L.O. 7/1985, de 1 de julio, atribuye la competencia en materia de expulsión al Director de la Seguridad del Estado, y que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su artículo 127.2 no admite la delegación de competencias en materia de potestad sancionadora, negando la eficacia del R.D. 495/1994, de 17 de marzo, que atribuye competencia a los Gobernadores Civiles en la materia, alegando que es norma de rango inferior a la Ley Orgánica 7/1985, a la que no puede derogar, pero tal argumentación ha de ser desestimada por las siguientes razones: la Dirección de Seguridad del Estado, por Resolución de 25 de septiembre de 1986 delegó en los Gobernadores Civiles la potestad sancionadora en materia de extranjería. Posteriormente, el R.D. 2206/1986, de 24 de octubre, elevó la Dirección de la Seguridad del Estado a rango de Secretaría de Estado, y ésta, de conformidad al R.D. 495/1994, de 17 de marzo, por el que se modifica la estructura y funciones de determinados órganos del Ministerio del Interior, fue suprimida por el artículo 7 del citado Decreto, y en virtud de esta supresión sedistribuyeron las competencias de dicha Secretaría de Estado entre el Ministro y otros organismos del Ministerio, atribuyendo el nº 5 del citado artículo 7 a los Gobernadores Civiles y a los Delegados del Gobierno de Ceuta y Melilla las atribuciones administrativas que en materia de expulsión e imposición de sanciones a los extranjeros se establecen en la Ley 7/1985, atribuyéndolas al Secretario de Estado para la Seguridad-Director de la Seguridad del Estado. Esto es lógico, porque desaparecido el organismo que tenía las competencias era necesario asignarlas a otros organismos, lo que es factible por disposición reglamentaria (artículo 127.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre). Por otro lado, no cabe duda de que, conforme al artículo 11 de la citada Ley 30/1992, la Administración puede crear órganos administrativos y por tanto por normas de rango inferior a la Ley, y también suprimirlos, delimitando, como dice el apartado 2º.b), sus funciones o competencia, y por ello, hoy los Gobernadores Civiles, en materia de extranjería, obran por competencia propia, no delegada».
En el fundamento jurídico cuarto la sentencia recurrida se declara probado: « Que la recurrente fue detenida en un club de alterne del territorio municipal de Villanueva del Trabuco a las 3 de la madrugada del día 16 de febrero de 1994, la cual prestó declaración ante la policía asistida del Letrado Doña Pilar Hortelano Almeida, manifestando que cuando fue sorprendida "estaba trabajando en el alterne" en el bar. Por otro lado, esta acreditado y reconocido por la recurrente que carece de la documentación previa para trabajar, y que vive a expensas del auxilio que recibe de Cáritas con lo que se acredita que carece de recursos propios».
También declara la Sala de instancia en el quinto fundamento jurídico de su sentencia: « Que es cierto, como alega la recurrente, que en el traslado que se le dió de cargos (folio) no se hace alusión "al trabajo en el alterne" y que después, el acuerdo de expulsión, se basa, entre otras causas, en este motivo, produciéndole indefensión, por lo que el procedimiento de expulsión debía ser anulado en cuanto afecta a esta causa, pero como quiera que no es preciso la concurrencia de las tres causas en que se funda el acuerdo de expulsión sino que basta con la concurrencia de cualquiera de ellas, y es indudable que existen la de carencia de medios ciertos de vida, como reconoce la recurrente al recibir ayuda de Cáritas y además, y lo reconoce en su declaración, de dedicarse al alterne para obtener dinero, no cabe duda la subsistencia del procedimiento por estos dos motivos».
Finalmente se afirma en el fundamento jurídico sexto de la sentencia «Que el artículo 30 de la Ley 7/1985 regula el procedimiento a seguir en los expedientes de expulsión en los supuestos del nº 1 apartados a), c) y f) del artículo 26, y éste se ha seguido con completa regularidad en el caso de autos, pues se le ha recibido declaración a la recurrente con asistencia Letrada, dándosele el trámite de alegaciones (folio 20 del expediente), por lo que no hay informalidades anulables».
Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 12 de febrero de 1996, en la que ordenó emplazar a la partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Procurador Don Agustín Sanz Arroyo, en nombre y representación de Doña Lina , y, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, al mismo tiempo que el primero presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y el segundo, al amparo del nº 3 del mismo precepto, el primero por infracción del principio de jerarquía normativa, recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, ya que el 26.1 de la Ley Orgánica 7/85 confiere la competencia para expulsar a los extranjeros del territorio nacional al Director de la Seguridad del Estado, pero esta Dirección fue suprimida por el Real Decreto 495/94, de 17 de marzo, atribuyéndose aquélla competencia a los Gobernadores Civiles, con lo que esta norma reglamentaria ha venido a modificar lo establecido por aquella Ley Orgánica, y si bien es cierto que la Administración puede crear o suprimir órganos propios mediante norma con rango inferior a una ley, ello debe hacerse mediante una norma con rango adecuado para dejar sin efecto lo establecido por una ley orgánica, y el segundo porque la sentencia recurrida incurre en incongruencia interna, ya que en su fundamento jurídico quinto se reconoce que a la demandante no se le formuló imputación alguna en el expediente administrativo por estar incursa en la causa de expulsión prevista en el apartado c) del artículo 26.1 de la Ley Orgánica 7/86, de 26 de mayo, a pesar de lo cual el acuerdo de expulsión se basa también en dicha causa, y en la propia sentencia se declara que el acuerdo debería ser anulado en cuanto a tal extremo, pero no se formula un pronunciamiento anulatorio porque, según el Tribunal "a quo", las otras dos causas son determinantes de la expulsión también, mientras que a la demandante se le produce con ello un perjuicio evidente, dado que las sucesivas regularizaciones hanvenido exigiendo para acceder a ellas que el ciudadano extranjero que la solicitase no hubiese sido expulsado por la causa prevista en el apartado c) del artículo 26.1 de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y que se estime el recurso contencioso-administrativo por incompetencia de órgano que dictó la resolución, declarando la inaplicación del Real Decreto 495/94, impugnado indirectamente o, en su caso, se declare que no procede la expulsión de la recurrente por la causa prevista en el apartado c) del artículo 26.1 manteniéndola por los demás motivos.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado del mismo al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 15 de octubre de 1996, aduciendo que los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan por las alegaciones formuladas de contrario, que no sirven para acreditar las infracciones en que se basan los motivos en que se funda el recurso, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 12 de septiembre de 2000, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.
En el primer motivo, invocado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se denuncia la infracción del principio de jerarquía normativa, recogido en el artículo 9.3 de la Constitución porque, al suprimir el Real Decreto 495/94, de 17 de marzo, la Secretaría de Estado para la Seguridad-Dirección de la Seguridad del Estado, vino a modificar lo dispuesto por el artículo
26.1 de la Ley Orgánica 7/85, que atribuía la competencia para sancionar a los ciudadanos extranjeros con la expulsión del territorio español al Director de la Seguridad del Estado, de manera que, al conferir el mencionado Real Decreto tal competencia a los Gobernadores Civiles se conculca el aludido principio porque tal atribución debería haberse realizado mediante una ley orgánica.
Como declara con toda corrección el Tribunal "a quo" en el fundamento jurídico segundo de su sentencia, el artículo 127.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece que el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan atribuida por disposición legal o reglamentaria, y, además, el artículo 11 de esta misma Ley permite a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito de competencia, las unidades administrativas propias de las especialidades derivadas de su organización, cumpliendo los requisitos que se señalan en el apartado 2 del precepto, de manera que, al suprimirse por Real Decreto 495/94, de 17 de marzo, la Dirección de la Seguridad del Estado, la Administración recurrida ejerció sus competencias de acuerdo con lo establecido en el indicado artículo 11 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al mismo tiempo que defirió la potestad para expulsar a los ciudadanos extranjeros incursos en alguna causa de expulsión a los Gobernadores Civiles, por lo que el Real Decreto que así lo dispuso no conculcó lo establecido por el artículo 26.1 de la Ley Orgánica 7/1985, porque se había suprimido por la Administración, en el ejercicio legítimo de sus atribuciones, el órgano administrativo al que dicha Ley Orgánica señalaba como competente para sancionar con la expulsión a los ciudadanos extranjeros, asignando tal facultad a otro órgano de la misma, para lo que la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas le faculta, y, por consiguiente, el Real Decreto 495/1994, de 17 de marzo, no conculca el principio de jerarquía normativa, ya que, para suprimir o crear órganos administrativos fijando sus atribuciones no hay, según lo expuesto, reserva de ley, sino que puede llevarse a cabo por vía de Reglamento, como así se ha procedido en este caso, lo que conlleva la desestimación del primer motivo de casación aducido.
El segundo motivo de casación se esgrime por infracción de la regla de congruencia, al haberse abstenido la Sala de instancia de pronunciarse sobre la anulación del acuerdo impugnado en cuanto expulsaba del territorio español a la recurrente por la causa prevista en el apartado c) del artículo
26.1 de la Ley Orgánica 7/1985, a pesar de declarar en uno de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida que la expulsión debería ser anulada en cuanto se basaba en dicha causa.
En primer lugar, aunque en la orden de expulsión, objeto de impugnación en la instancia, se cite el apartado c) del artículo 26.1 de la Ley Orgánica 7/85, de 1 de julio, lo cierto es que a la recurrente se le expulsaba por « los hechos que dieron motivo al expediente», cual son « carecer de documentación regular para vivir en España» y « carecer de medios lícitos de vida».Esta última causa, contemplada en el apartado f) del artículo 26.1 de la Ley Orgánica 7/85, se basa en que la recurrente fue sorprendida por funcionarios de Policía cuando se encontraba en un club donde se ejercía la prostitución, pero esta circunstancia no ha sido considerada por la Administración como uno de los supuestos contemplados en el apartado c) del propio artículo 26.1 de la Ley Orgánica 7/85, sino del mencionado apartado f) de dicho precepto, como acabamos de expresar, de manera que la recurrente no ha sido expulsada por alguna de las causas previstas en el apartado c) de este precepto, aunque se aluda en el párrafo segundo del único fundamento de derecho del acuerdo administrativo impugnado al « artículo
26.1 de la Ley Orgánica 7/85, de 1 de julio, apartados a), c) y f)», y, en consecuencia, entre los cargos formulados a la ciudadana extranjera, en contra de lo declarado por la Sala de instancia en su sentencia, estaba el de « carecer de medios lícitos de vida» precisamente por encontrarse en un club donde se ejercía la prostitución, dedicación que en el expediente administrativo no se considera un medio lícito de vida.
Con independencia de tal circunstancia, que la Administración no califica en momento alguno de actividad contraria al orden público, lo cierto es que la propia recurrente admite, y así aparece acreditado en el expediente administrativo, que carecía de medios de vida, por lo que precisaba de la ayuda de una institución de caridad, y, en consecuencia, si carecía de medios de vida, huelga cualquier consideración sobre la licitud o ilicitud de éstos, pero por tal circunstancia está incursa en la mentada causa de expulsión prevista en el apartado f) del artículo 26.1 de la Ley Orgánica 7/1985, y no en el apartado c) del mismo precepto.
Como esta Sala ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 3 de junio y 15 de julio de 2000, incurre, conforme al artículo 26.1 f) de la Ley Orgánica 7/1985, en causa de expulsión del territorio español el ciudadano extranjero que carece de medios lícitos de vida, por lo que en tal supuesto se encuentra el que careciese de cualquier medio de vida, que es lo que en este caso reconoce la propia recurrente, al declarar que precisaba para vivir del auxilio de una institución de beneficencia.
En la articulación de este segundo motivo de casación por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia se afirma que el defecto de pronunciamiento por el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida sobre la anulación de la causa de expulsión, contemplada en el apartado c) del artículo
26.1 de la Ley Orgánica 7/1985, causa un grave perjuicio a la recurrente ya que a los ciudadanos extranjeros expulsados por tal causa no se les permite regularizar su situación.
Además de que, según lo expuesto, la recurrente no ha sido expulsada por dicha causa, lo cierto es que difícilmente será posible que regularice su situación quien debe ausentarse del territorio español por dos causas que se admite que concurren, a lo que se refiere la Sala de instancia en el fundamento jurídico quinto cuando declara que concurre la carencia de documentación y la falta de medios ciertos de vida, lo que justifica la expulsión acordada, razón que, unida a las expuestas anteriormente, determinan la desestimación también de este segundo motivo de casación.
La desestimación de los dos motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, como establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, los artículos 93 a 101 de la mencionada Ley Jurisdiccional y los artículos 67 a 72 y Disposiciones Transitorias Tercera y Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Que, con desestimación de los dos motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Agustín Sanz Arroyo, en nombre y representación de Doña Lina , contra la sentencia pronunciada, con fecha 29 de diciembre de 1995, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, en el recurso contencioso-administrativo nº 2.161 de 1994, con imposición a la recurrente Doña Lina de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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