STS, 29 de Noviembre de 2007

Ponente:MARGARITA ROBLES FERNANDEZ
Número de Recurso:8889/2004
Fecha de Resolución:29 de Noviembre de 2007
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Noviembre de dos mil siete.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 8889/04 que ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de Dña. Amparo contra sentencia de fecha 20 de Mayo de 2.004 dictada en el recurso 1073/01 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.-Que con rechazo de la inadmisibilidad postulada por el Abogado del Estado, estimamos en parte el recurso interpuesto por doña Amparo, contra la Confederación Hidrográfica del Segura, y declaramos que la actividad llevada a cabo por ésta en la finca de la actora y a que se contre (sic) este recurso, y en tanto no se inició el oportuno expediente expropiatorio, era constitutiva de vía de hecho, desestimando las demás pretensiones deducidas por dicha parte actora; sin costas.".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la Sra. Amparo, presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Murcia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en un único motivo de casación por entender que la sentencia recurrida infringe los arts. 121 y 122 de la LEF, así como la jurisprudencia aplicable al caso que cita en su escrito.

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

QUINTO

No sosteniendo el Abogado del Estado la casación que en su momento anunció, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 20 de Noviembre de 2.007, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por la representación de Dña. Amparo, se interpone recurso de casación contra Sentencia dictada el 20 de Mayo de 2.004 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en la que se estiman en parte las pretensiones formuladas por aquella, que en su demanda formulada "contra actuación material constitutiva de vía de hecho" alegaba que la finca de su propiedad había sido ocupada por vía de hecho por parte de la Confederación Hidrográfica del Segura para la instalación de una depuradora.

La actora en el suplico de su demanda formula dos pretensiones. En primer lugar que se declare contraria a derecho la actuación de la Confederación Hidrográfica del Segura; se le ordene el cese en su actuación de hecho y se le obligue a dejar la parcela en el estado anterior a su actuación irregular. La segunda de sus pretensiones es la condena de dicha Confederación a indemnizar los daños y perjuicios causados por la vía de hecho, señalando en cuanto a estos que debe procederse a su determinación en fase de ejecución de sentencia.

La Sala de instancia en la Sentencia recurrida estima parcialmente la primera de las pretensiones, al considerar que efectivamente se incurrió en vía de hecho en la ocupación de la parcela hasta que se inició expediente expropiatorio, sin embargo desestima la segunda pretensión al entender que no se ha acreditado que desde que comienzan los trabajos de construcción de la estación de bombeo, hasta que tiene lugar la ocupación de los terrenos en el procedimiento expropiatorio se "hayan causado daños vinculados al caracter y destino de la finca".

El Tribunal "a quo" razona en los siguientes términos:

"TERCERO.- Que la actividad objeto de esta litis constituye vía de hecho lo prueba el que la propia Confederación en la tan citada contestación a la intimación señale que "por resolución de la Presidencia de fecha 13 de junio de 2001, se ha iniciado el expediente de información pública de los bienes y derechos afectados en la finca de sus propiedad; una vez concluido el mismo se procederá a resolver la necesidad de ocupación de los bienes y derechos necesarios para la construcción del proyecto. Pudiendo alegar en dicho expediente cuanto en defensa de su derecho considere conveniente".

Lo expuesto supone la iniciación de una actividad, como es el acometimiento de la obra antes referida, llevada a cabo en terrenos de propiedad privada y no amparada en acto administrativo alguno que legitime dicha actividad. Sólo a partir de la incoación del procedimiento expropiatorio, con la información pública de los bienes y derechos afectados, cesa tal vía de hecho, legitimándose lo hasta entonces realizado, pero debiendo la Administración reparar los daños y perjuicios causados hasta ese momento, siempre que su realidad quede acreditada, y que no deberá confundirse con lo que es propio de la pieza de justiprecio: el valor del terreno expropiado y la minusvaloración o depreciación del resto no expropiado de la finca en atención a la obra ejecutada.

Pero esta última cuestión no podrá ser examinada en este proceso, al exceder de lo que es propio del mismo.

CUARTO

La finca de la actora, con una superficie de 15.323'70 m 2, está clasificada en el P.G.O.U. de Cartagena como suelo no urbanizable, dedicado a la agricultura con alto valor paisajístico. Y la superficie de terreno ocupada por las construcciones es de 700 m 2 .

Siendo esto así, la actora no ha acreditado que las obras ejecutadas en tanto eran vía de hecho le hayan causado un daño o perjuicio específico diferente del que pueda suponer la expropiación seguidamente acometida. Pues dada la naturaleza del suelo, no urbanizable, sólo la pérdida de cosechas derivada del cultivo de la finca, o la degradación del suelo o cualquier otro daño de análoga naturaleza motivado por la instalación de una estación de bombeo de aguas residuales, podrá ser objeto de indemnización. Pero en ningún caso el valor del suelo sobre el que se alzan las construcciones y el del resto de la finca, que es lo propio de la pieza de justiprecio.

La parte actora, pues, no ha acreditado que desde que comienzan los trabajos de construcción de la estación de bombeo hasta que tiene lugar la ocupación de los terrenos en el procedimiento expropiatorio, se le hayan causado daños vinculados al carácter y destino de la finca, por lo que esta pretensión no puede prosperar"

SEGUNDO

La actora formula un único motivo de recurso, considerando vulnerados los artículos 121 y 122 de la L.E.Forzosa y jurisprudencia de esta Sala al entender que al haber acudido la Administración a una vía de hecho y no ser posible la reposición de las cosas al estado anterior que tenían es procedente otorgar la correspondiente indemnización, que no estaría sujeta a las rígidas reglas de un justiprecio. Se remite para la determinación de la indemnización que entiende procedente, al informe pericial practicado en periodo probatorio, que señala como valoración del daño producido a la finca, como consecuencia de las obras ejecutadas la cantidad de 183.884,40 euros, para lo que el perito tiene en cuenta la superficie ocupada físicamente por la obra: 700 m2 de un total de 15.323,70 m2, el carácter de suelo como no urbanizable, destinado a la producción agrícola y su proximidad a suelo urbano consolidado.

Para la resolución de este motivo de recurso, debe partirse necesariamente de la consideración del Tribunal "a quo" con la que la Confederación Hidrográfica del Segura se ha aquietado al no sostener el recurso de casación que inicialmente había formulado, de que la actuación realizada por aquella en relación a la ocupación de la finca de la actora, era constitutiva de vía de hecho, en tanto no se inició el expediente expropiatorio, así lo declara expresamente el Fallo de la Sentencia recurrida accediendo parcialmente a la primera de las pretensiones de la recurrente.

Igualmente ha de tenerse en cuenta que estando ya en trámite el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Sra. Amparo, se inició la tramitación del oportuno expediente expropiatorio de la finca de su propiedad (el acta de ocupación se levanta el 24 de Julio de 2.002). Igualmente es de considerar, a los efectos que después diremos, que la recurrente no precisa en la demanda ni la indemnización que solicita por la vía de hecho de la Administración, ni los parámetros a tener en cuenta en su caso para su fijación, sino que pide por tal concepto la cantidad que se determine en ejecución de sentencia. Es posteriormente, en el trámite de conclusiones cuando remitiéndose al dictamen pericial practicado solicita como indemnización la cantidad señalada en aquel.

Procede igualmente para la resolución del motivo de recurso examinar la jurisprudencia de esta Sala sobre la ocupación por vías de hecho y la indemnización procedente en tales supuestos. Por todas citaremos la Sentencia de esta Sala de 19 de Abril de 2.007 (Rec.Cas. 7241/2002 ). En dicha Sentencia se determina cuando cabe apreciar vías de hecho. Así decimos:

"En reiteradas ocasiones se ha pronunciado esta Sala sobre las vías de hecho en la actuación de la Administración y sobre la petición de indemnización por actuación administrativa constitutiva de vía de hecho. Hemos dicho que la ocupación por un poder público de un bien inmueble que permanece en posesión de su dueño sin seguir los trámites que exige la normativa sobre expropiación forzosa, comporta una vulneración de la garantía indemnizatoria que la Constitución reconoce a favor de la propiedad como derecho fundamental (art. 33 de la Constitución) y coloca a la Administración en el terreno de las llamadas vías de hecho.

Así citaremos la sentencia de 22 de Septiembre de 2.003 (Rec. 8039/99 ) que dice:

SEGUNDO

El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 jun. 1993 "La vía de hecho o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite.

En el artículo 101 de la LRJ y PAC, bajo la rúbrica «Prohibición de interdictos» (antes de que en la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000 se sustituyeran dichos interdictos por un procedimiento especial de protección posesoria), ha visto la doctrina y jurisprudencia una referencia a la vía de hecho a través de una formulación negativa susceptible de una lectura «a sensu contrario», es decir, siempre que un órgano administrativo lleve a cabo actuaciones materiales careciendo de competencia o sin respetar el procedimiento normativamente previsto, se admite la reacción interdictal por los particulares (en la actualidad, procedimiento especial de protección posesoria). Y es que la vía de hecho administrativa coloca a la Administración actuante en pie de igualdad con los particulares, de manera que éstos se ven liberados de la carga del onus probandi frente a la presunción de legalidad de la actuación administrativa -que la vía de hecho destruye-, por un lado y, por otro, permite utilizar los medios de reacción del Derecho Civil, fundamentalmente los procesos posesorios, sin perjuicio, dice, el art. 125 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF, en adelante) de los demás medios legales procedentes.

Las vías de hecho tienen su origen en la protección de la propiedad, aunque luego se extienden a otros derechos, especialmente los de carácter fundamental. Por ello se explica que la pérdida de las prerrogativas administrativas, especialmente de las procesales, que como principal efecto anudan, supusiera una alusión concreta a los entonces "interdictos", como medios admisibles de tutela procesal interina, que rectamente entendidos no sólo se refieren a la protección posesoria de derechos reales, sino también de derechos que generan o amparan estados o situaciones permanentes o estables. Ahora bien, ello no agota la protección frente a las indicadas vías de hecho, ni excluye otras acciones de Derecho común, ni, según la más reciente jurisprudencia anterior a la vigente LJCA, la impugnación directa en el recurso contencioso-administrativo."

En la Sentencia de 31 de Enero de 2.006 (Rec.8386/2002 ), entre otras, y respecto a cuanto resulta procedente en supuestos como el de autos en que habiendo habido una ocupación por vía de hecho, es imposible la restitución "in natura" hemos dicho:

"En contra del parecer de la representación procesal de la recurrente, acreditada en el proceso la imposibilidad de reponer el terreno a su estado anterior a la ocupación, no es razonable acordar tal reposición en la sentencia para después, en fase de ejecución, tener que tramitar, a instancia de la Administración, el incidente previsto en el apartado 2 del artículo 105 de la Ley Jurisdiccional .

Con la decisión de ordenar la incoación de un expediente expropiatorio, el Tribunal a quo viene a sustituir la restitución in natura por una indemnización equivalente al justiprecio del terreno ocupado con sus correspondientes intereses de demora y las demás consecuencias inherentes, según la doctrina jurisprudencial, a una ocupación ilegal, cual es el incremento del justiprecio e intereses debidos en un veinticinco por ciento (Sentencias de fechas 11 de noviembre de 1993, 21 de junio de 1994, 18 de abril de 1995, 8 de noviembre de 1995, 27 de enero de 1996, 27 de noviembre de 1999, 27 de diciembre de 1999, 4 de marzo de 2000, 27 de enero de 2000 y 24 de febrero de 2000, entre otras).

Esa sustitución, acordada en la sentencia, no constituye una extralimitación en el ejercicio de la potestad jurisdiccional sino, por el contrario, el estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 33.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, ya que, como hemos indicado, no sería razonable ordenar la reposición del terreno a la situación anterior a la ejecución del acceso a la playa, pues esta solución resulta técnicamente inviable y dicho acceso satisface el interés general.

Con idéntico criterio se pronunció esta Sala, además de en las Sentencias ya citadas, en las de 25 de octubre de 1993 y 8 de abril de 1995, en las que la ocupación por vía de hecho se saldó con la incoación de un expediente expropiatorio del terreno indebidamente ocupado"

TERCERO

La doctrina de esta Sala de la que se hace eco la sentencia transcrita pone de relieve que en los supuestos en que la Administración hubiera incurrido en vía de hecho, el Tribunal "a quo" puede, ordenando la incoación de un expediente expropiatorio, sustituir la restitución "in natura" por una indemnización equivalente al justiprecio del terreno con sus correspondientes intereses de demora, así como por la correspondiente a los daños y perjuicios inherentes a una ocupación ilegal que se fijan en el incremento del justiprecio e intereses debidos en un 25%. Es por ello que el motivo de recurso debe ser estimado, pues tal y como se ha expuesto la Confederación Hidrográfica del Segura incurrió en vía de hecho al ocupar los terrenos de la actora, sin seguir el oportuno expediente expropiatorio. El hecho de que este se incoase por la propia Administración ya iniciado este procedimiento judicial antes de dictarse sentencia y que en el curso del mismo se vaya a fijar necesariamente el correspondiente justiprecio, no exime que haya de procederse a la fijación de una indemnización tendente a conseguir la plena indemnidad frente a los daños y perjuicios derivados de la ilegal ocupación.

La Sala de instancia entiende que únicamente procedería otorgar a la actora el valor de los terrenos, lo que estima ha de hacerse en el expediente expropiatorio, en la pieza del justiprecio, sin que considere procedente ninguna otra indemnización al no reputar acreditado ningún otro perjuicio diferente "al que pueda suponer la expropiación seguidamente acometida". Al proceder así obviamente se vulnera la reiterada jurisprudencia de esta Sala que antes se ha citado en relación a los supuestos de vía de hecho en que se acuerda el incremento del justiprecio e intereses debidos en un 25%.

El motivo de recurso ha de ser pues estimado.

CUARTO

La estimación del motivo de recurso determina entrar en el estudio del fondo de la cuestión debatida que no es otro que la fijación de indemnización a la actora por la vía de hecho en que en su momento incurrió la Administración, y una vez que ya está en trámite el expediente expropiatorio.

La actora en su demanda solicitó por tal concepto, la cantidad que se fijase en ejecución de sentencia remitiéndose luego en conclusiones a la cantidad que señalaba el perito el cual en su dictamen sin dar más razones se limita a valorar exclusivamente el suelo "en unos 12 euros m2" para lo que dice atender a su proximidad a núcleo urbano y a la necesidad de que deba procederse a la expropiación total del suelo. Es obvio por tanto que el perito se limita a señalar el que estima debería ser el valor del suelo, el cual deberá ser fijado en su día por el Jurado sin perjuicio de la impugnación de la que pueda ser objeto.

No se trata, pues, en el ámbito de este procedimiento de fijar el justiprecio del suelo expropiado que corresponde realizar al Jurado sino que la resolución del fondo de la cuestión debatida en los términos en que queda planteado el debate por la estimación del motivo de recurso determinan que haya de fijarse la indemnización procedente por la ocupación ilegal, reconocida por el propio Tribunal "a quo", para lo que hemos de estar a la reiterada doctrina de esta Sala antes expuesta y consiguientemente señalar que la actora tiene derecho a una indemnización consistente en un incremento del 25% del justiprecio e intereses que en su momento se fijen.

QUINTO

La estimación del recurso de casación interpuesto determina en aplicación del art. 139 de la Ley Jurisdiccional, que no proceda un especial pronunciamiento ni en cuanto a las costas causadas en la instancia ni en la tramitación del recurso de casación.

FALLAMOS

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Dª Amparo contra Sentencia de 20 de Mayo de 2.004 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia que casamos y anulamos.

En su lugar, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquella declaramos que la actividad llevada a cabo por la Confederación Hidrográfica del Segura en la finca de la actora y a que se refiere este recurso, y en tanto no se inició el oportuno expediente expropiatorio, era constitutiva de vía de hecho; declarando igualmente el derecho de la recurrente a ser indemnizada por tal razón en un 25% del justiprecio de la finca ocupada e intereses correspondientes que se fijen en la pieza de justiprecio. Todo ello sin hacer especial pronunciamiento ni en cuanto a las costas causadas en la instancia ni en la tramitación de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia en el día de la fecha por la Excma.Sra.Ponente Dña.Margarita Robles Fernández, estando la Sala reunida en audiencia pública, de lo que como Secretario, certifico.