STS, 13 de Noviembre de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Noviembre 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, en la representación que le es propia, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 4ª), en el recurso número 48612, que declara la nulidad de la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 15 de mayo de 1989, por ser contraria al ordenamiento jurídico.-En este recurso es también parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE BARCELONA, representada procesalmente por el Procurador D. JUAN IGNACIO AVILA DEL HIERRO.-ANTECEDENTES DE HECHO
Con fecha 9 de mayo de 1993, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Estimar en parte el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Barcelona impugnatorio de la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 15 de mayo de 1989, cuya nulidad declaramos, por ser contraria dicha orden al Ordenamiento Jurídico; rechazando el resto de las pretensiones formuladas por la Entidad Local recurrente.- Sin expresa imposición de costas ".-SEGUNDO.- Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, casase y anulase la sentencia recurrida y dictase otra en su lugar desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona contra la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 23 de mayo de 1989, declarando la íntegra conformidad de la misma, al ordenamiento jurídico.-TERCERO.- No habiendo formalizado la oposición al recurso la parte recurrida en el plazo legalmente establecido, se declaró caducado dicho trámite y por providencia de fecha 16 de junio de dos mil, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 2 de Noviembre de 2000, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-
La sentencia de fecha 2 de Julio de 1.993, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección 4ª, de la Audiencia Nacional, cuya parte dispositiva consta en el Antecedente de Hecho 1º de esta sentencia, es recurrida en casación por el Sr. Abogado del Estado, mediante un único motivo, con amparo en el ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 21 de Diciembre de 1.956, tal como quedó redactado por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción de lo dispuesto en la Disposición Transitoria 5ª de la Ley 21/1986, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.987, del Real Decreto 3241/1983, de 14 de Diciembre, - que regula la prestación de asistencia sanitaria, de la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, - en su Disposición Final, como razona en el desarrollo del motivo, y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la naturaleza de las Leyes de Presupuestos.
La cuestión planteada en los autos de instancia, y resuelta por la sentencia que ahora es objeto de este recurso de casación, ya había sido objeto de pronunciamiento por el mismo Órgano Jurisdiccional de instancia, si bien en otra Sección, precisamente en sentido contrario a la sentencia hoy recurrida, sentencia que, como se observa en la parte dispositiva de la misma, se limita a estimar una sola de las pretensiones del Ayuntamiento de Barcelona, al estimar uno solo de los motivos de impugnación por aquel utilizados, - el de infracción del principio de jerarquía normativa -, por entender que la Orden Ministerial de 23 de Mayo de 1.989, ( BOE nº 128, de 30 de Mayo), por la que se establecían los tipos de compensación financiera por asistencia sanitaria en la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, era contraria a los Reales Decretos 3241/1983, de 14 de Diciembre, artículos 2.c) y
4.1.b), y 1075/1983, de 4 de mayo , que fija el tipo de cotización a la referida Mutualidad, en cuanto la competencia para fijar los tipos de compensación financiera por asistencia sanitaria en la tan citada Mutualidad correspondía al Gobierno y, como corolario, no se puede llevar a cabo por medio de una Orden Ministerial, - ratio decidendi de la sentencia ahora impugnada.
Ahora bien, tal cuestión como hemos dicho ya había sido resuelta por la propia Audiencia Nacional en sentencia de 3 de Abril de 1.992, (en Recurso 318.964, interpuesto por LA FEDERACIÓN DE MUNICIPIOS DE CATALUÑA), en sentido contrario a la tesis sostenida por la ahora impugnada, y cuya tesis fue directamente asumida y confirmada por la sentencia de este Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de Diciembre de 1999, si bien entonces como Tribunal de Apelación, (Recurso de apelación 8094/1992), reiterando los argumentos de la sentencia recurrida en el sentido de que no era de apreciar vulneración del principio de jerarquía normativa, por cuanto en Fundamento jurídico aceptado, ( el Tercero de la sentencia apelada), se sostenía que " según el artículo 4º - 1- b) del Real Decreto 3.241/83, de 14 de Diciembre, por el que se regula la prestación de la asistencia sanitaria para el personal protegido por la MUNPAL, en los casos en que las Corporaciones Locales continúen cubriendo a su cargo tal contingencia, recibirán una compensación cuya cuantía total será >; quedando, así, fijado tras los oportunos cálculos, el tipo de compensación del 13,75 % para los funcionarios ingresados con anterioridad al 1 de enero de 1987 y del 10% para los ingresados con posterioridad.- Por la orden impugnada, de 23 de Mayo de 1989, esos tipos de compensación quedan reducidos al 11.50% y el 6,60% , respectivamente.- Sin embargo, esta modificación de los tipos no autoriza a concluir que la orden impugnada vulnere el principio de jerarquía normativa, por contradicción con lo dispuesto por el Real Decreto 3241/83; pues, tal como se razona en la Memoria económica y justificativa del proyecto de dicha orden, por un lado, es de tener en cuenta que el tipo de compensación en este sistema para los funcionarios incorporados con anterioridad al 1-1-87 no aparece expresamente determinado en una norma, sino que >; por otra parte, sucesivas leyes presupuestarias, posteriores al
R. D. 3241/83 y de rango superior al mismo, facultan al Ministerio para las Administraciones Públicas para fijar los tipos de cotización a la MUNPAL, cual la Ley 46/1985 en su disposición adicional 5ª -b), por la que >, al igual que la Ley 21/86, que en su Disposición Transitoria 5ª - 2 establece que >; y en consecuencia, no resulta válida la comparación de la orden impugnada sólo con el R.D. 3241/83, que ha quedado superado por las referidas normas posteriores y de superior rango, y que, como se razona en la propia demanda, volvían a modificar las bases de cotización ,>", a lo que se añadía a título de mera puntualización y para reforzar el argumento, en la citada sentencia de esta Sala : "esta Sala entiende, que no se produce la infracción del principio de jerarquía normativa del Real Decreto 3.241/1983, que alega el recurrente, dado que la misma se dicta en uso de las facultades conferidas en la Disposición Final Primera del Real Decreto 3.241/1983, de 14 de Diciembre, por lo cual, lejos de infringirlo lo desarrolla y completa", a lo que, también hoy, podría añadirse, para desvanecer cualquier posibilidad de duda, la matización que, en relación con la valoración de las Leyes Presupuestarias introdujo la sentencia 65/1987,de 21 de Mayo, del Tribunal Constitucional, en el sentido de que estas pueden y deben considerarse como leyes ordinarias y que, por lo tanto, todos los artículos de las mismas en los que no se incluya por razón de su naturaleza una mención expresa acerca del carácter anual de su vigencia están dotadas de vigencia indefinida, esto es, que los preceptos de las mismas que contengan mandatos distintos y ajenos a los de su propio y específico objeto deben pervivir en el tiempo en tanto no sean expresa o tácitamente derogados.-TERCERO.- Por todo ello y en aplicación del principio de unidad de doctrina ó con expresión jurídica más correcta del de seguridad jurídica, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución Española, el motivo articulado ha de ser estimado, lo que comporta en cualquier caso la anulación de la sentencia de instancia y que por virtud de lo dispuesto en el artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional, la Sala habrá de resolver lo que corresponda en los términos en que apareciera planteado el debate.
Y así las cosas, es de notar que descartada por lo ya dicho la infracción del principio de jerarquía normativa que había acogido la sentencia de instancia, en el recurso contencioso administrativo se plantearon otras dos cuestiones: una, referida a la retroactividad del contenido de la Disposición Final Primera de la Orden Ministerial de 23 de Mayo de 1.989 impugnada, a cuyo tenor " lo dispuesto en la presente Orden surtirá efectos desde el 1º de Enero de 1.989 ", - esto es, desde el inicio del año en que se dictó -, y, otra, la referente a la infracción de los principios de audiencia ó consulta en relación con el principio de autonomía local, de las Administraciones afectadas.
También ambas cuestiones merecieron respuesta en las sentencias de que ya se ha hecho mención, - tanto en la de instancia como en la de apelación -, y cuya doctrina, por lo antes explicado, también hemos de seguir para rechazarlos.
En relación con el primero de los argumentos enunciados, porque no puede considerarse que el contenido de la Orden Ministerial impugnada pudiera ser considerado realmente como limitativo o restrictivo de derechos, puesto que no se trata sino de lograr un equilibrio financiero, precisamente para hacer posible el ejercicio del derecho a la asistencia sanitaria "limitándose a establecer la compensación financiera por asistencia sanitaria referida y celebrada por períodos anuales, con lo cual era de absoluta necesidad, que en la misma se establezca que surtirá efectos desde 1º de Enero de 1.989".
En relación con el segundo de los argumentos esgrimidos, conviene recordar que como han puesto de relieve las sentencias de esta Sala y Sección de 31 de Enero, ( dos), y 3 de Febrero de 1.997 que " la audiencia prevista en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, según la sentencia de esta Sala de 20 de Junio de 1.996, viene referida no a las Administraciones Públicas, sino a los particulares, como aparece claramente reflejado tanto en el artículo 105 de la Constitución como en el propio artículo 130.4; cuando en el primero se hace referencia a audiencia de los ciudadanos a través de organizaciones o asociaciones pone de relieve que lo que se pretende no es la intervención de una Administración Pública en la elaboración de las disposiciones de carácter general de otra Administración, la Central del Estado, sino la participación de los ciudadanos a través de sus organizaciones representativas, asociaciones o colegios profesionales "; y sin que , desde luego, ello pueda afectar al ámbito del principio de la autonomía local.
En consecuencia, el recurso contencioso administrativo interpuesto ha de ser desestimado, y en este particular ha de hacerse mención a que la Sala de Instancia en la sentencia hoy casada y anulada y sustituida por esta, en su Fundamento Jurídico 5º, contenía una precisión, cual era la relativa a que limitado el recurso a la impugnación de la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 23 de Mayo de 1.989, que fue lo delimitado en el escrito de interposición del recurso, que fija el objeto del proceso, no podían hacerse pronunciamientos sobre pretensiones distintas a la indicada, como es la que se contiene en los apartados b), - referida a otra Orden Ministerial distinta, por el hecho de citarse en el cuerpo del escrito de demanda -, y c), - esta referida al reconocimiento del derecho de percibir la compensación determinada en el Real Decreto 3241/1983 y a la devolución de las cantidades dejadas de percibir en virtud de la aprobación del tipo de cotización previsto en la Orden Ministerial de 9 de Diciembre de 1.986 -, de la súplica de la demanda, y en este particular es lo cierto que la sentencia contenía doctrina correcta, aunque sus consecuencias no lleguen a afectar a este recurso, en el inciso primero de la pretensión en cuanto a lo que concierne a la contenida en el apartado c), por razón del pronunciamiento desestimatorio que ahora se hace.-Todo ello comporta conforme a lo dispuesto en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional que respecto de las costas de este recurso de casación cada parte satisfará las suyas y respecto de las del recurso contencioso administrativo interpuesto, por virtud de lo establecido en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 en relación con la Disposición Transitoria Novena de la ley 29/1998, de 13 de Julio,no procede hacer expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Haber lugar y por tanto estimar el recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso administrativo, Sección 4ª, de la Audiencia Nacional, de fecha 2 de Julio de 1.993, en el Recurso nº. 48.612, cuya sentencia se casa y anula.
Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal del Ayuntamiento de Barcelona contra la Orden del Ministerio para las Administraciones Públicas de 23 de Mayo de 1.989, por la que se establecían los tipos de compensación financiera por asistencia sanitaria en la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, por aparecer la misma conforme a derecho.
Respecto de las costas de este recurso de casación cada parte satisfará las suyas y respecto de las de instancia no se hace expresa imposición de las mismas.-Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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