STS, 22 de Abril de 2000

PonenteJOSE MATEO DIAZ
ECLIES:TS:2000:3411
Número de Recurso6001/1995
Fecha de Resolución22 de Abril de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Abril de dos mil.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso de casación 6001/1995, interpuesto por Ferrovial S.A., representada por la Procuradora doña Olga Gutiérrez Alvarez, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada el día 10 de junio de 1995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en su recurso 855/1993, siendo parte recurrida el Excmo. Ayuntamiento de Mérida, representado por el Procurador don Antonio del Castillo-Olivares Cebrián, asimismo bajo la dirección de Letrado, relativo a impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Mérida en sesión celebrada el 10 de febrero de 1992, concedió licencia de obras a Ferrovial S.A., para la construcción del edificio de la Presidencia y cuatro Consejerías de la Junta de Extremadura, y el 18 siguiente, la entidad indicada recibió la notificación de dicho acuerdo y al propio tiempo una cédula de notificación del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, por un importe de 67.408.174 ptas., que fue recurrida en reposición el 21 de febrero inmediato.

Sin haber resuelto expresamente este recurso, el 29 de junio de 1993, la Alcaldía de Mérida dictó Decreto acordando la devolución del aval depositado y la exigencia del pago inmediato de la liquidación.

SEGUNDO

Los mencionados actos administrativos fueron objeto de recurso contencioso ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, recurso 855/1993, que lo resolvió por sentencia de 10 de junio de 1995 declarándolo inadmisible por extemporáneo.

TERCERO

Frente a la misma se interpuso el presente recurso de casación y una vez recibidos los autos, admitido a trámite y formuladas sus alegaciones por la Administración recurrida, se señaló el día 11 de abril de 2000 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se fundamenta el recurso en los siguientes motivos, con apoyo formal en el art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956:

  1. - Aplicación incorrecta, por interpretación errónea, del art. 58.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en conexión con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo relativa al art. 79 de la misma Ley, ignorando la sentencia recurrida la obligación municipal de resolver el recurso de reposición conforme se indica en el art. 15.3 del Real Decreto 2244/1979, artículos 70.1, 92 y 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el art. 42 de la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común de 1992, el art. 38.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción de 1956, el art. 219 de la Ley del Suelo de 1956, posteriormente art. 299 del Texto Refundido de la Ley del Suelo.

    Entre la jurisprudencia de apoyo se citan expresamente las sentencias de 21 y 31 de enero de 1986 y 21 de diciembre de 1987.

  2. y 3.- Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables en los supuestos de actos nulos de pleno derecho, con repercusión tributaria.

    Se citan en este sentido el art. 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1957, sosteniéndose la imprescriptibilidad de la acción procesal en dichos supuestos, y la incompetencia del Ayuntamiento de Mérida para otorgar la previa licencia de obras.

  3. - Infracción de los artículos 20 y 69 de la Ley 16/1985, y el art. 7.1.13 del Estatuto de Autonomía de Extremadura.

  4. - Infracción del art. 103 de la Ley de Haciendas Locales y de la jurisprudencia aplicable, representada por las sentencias de 29 de junio 1994 y 27 de febrero 1995.

SEGUNDO

Ante todo conviene tener presente que en la instancia se impugnó el acto administrativo consistente en la resolución del Alcalde de Mérida, de fecha 29 de junio de 1993, exigiendo el abono de la liquidación del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, que le había sido notificada el 18 de febrero del año anterior.

En la presente casación se centra el debate en la tesis de la entidad recurrente basada en su afirmación de que la resolución administrativa, notificada en esta última fecha de 18 de febrero era nula de pleno derecho, lo que permitía impugnarla en cualquier momento, de suerte que el recurso contencioso-administrativo, que contra el mismo se interponga, siempre será temporáneo.

Y siendo nula la liquidación, también lo sería el acto de ejecución de fecha 29 de junio de 1993.

La tesis no es correcta y no puede prevalecer frente a los ajustados razonamientos de la sentencia impugnada. El recurso contencioso-administrativo exige el cumplimiento riguroso del plazo señalado para su interposición que, dada la índole del acto recurrido -desestimación presunta de un recurso de reposición-, era de un año contado desde la interposición de éste, según disponía a la sazón el art. 58.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, que ha sido correctamente aplicado por la instancia.

En esta casación se ha invocado la aplicación incorrecta, por la sentencia de instancia, del art. 47.1.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, es decir, el de haberse dictado el acto impugnado por un órgano administrativo manifiestamente incompetente.

A prima facie, la invocación carece de sentido cuando se dirige frente a un Ayuntamiento en materia de licencias y de liquidaciones de impuestos municipales, materias en las que tiene competencias bien definidas por el ordenamiento. Recuérdese que, para hablar de nulidad de pleno derecho en este aspecto, la jurisprudencia exige que la misma sea manifiesta, rotunda, innegable y de tal índole que ni siquiera haya podido producirse la apariencia de un acto válido.

En el presente caso, lo que se ha pretendido es forzar la entrada a la vía jurisdiccional, lanzando una impugnación sobre la legalidad de la licencia de obras tras la cual se produjo la liquidación del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras que se denunció en la instancia.

La tesis debe rechazarse, en definitiva, por una doble argumentación. En primer lugar porque la nulidad de pleno derecho de un acto tiene virtualidad para sostener la imprescriptibilidad de su impugnación en la vía administrativa de la revisión de los actos administrativos, según disponen los artículos 153 ysiguientes de la Ley General Tributaria. Y sería contra la resolución denegatoria de la revisión acordada en el procedimiento que detallan dichos preceptos contra la que podría interponerse, nuevamente dentro de los plazos señalados por la Ley Jurisdiccional, el recurso contencioso que procediera.

Y en segundo lugar, porque en todo caso, estaríamos en presencia de meros supuestos de anulabilidad, no de nulidad absoluta del art. 47.1 que se invoca, y en ese sentido, la sentencia de 3-11-1998, dictada en el recurso de apelación núm. 7630/1992, pudo afirmar que no era necesario entrar en el problema de si la nulidad de pleno Derecho determina la imprescriptibilidad de la acción para hacerla valer, cuando no se aprecia ninguna causa de nulidad de pleno Derecho en el acto administrativo originariamente impugnado, y no se hacen otras imputaciones que las de vicios causantes de la anulabilidad, para cuyo éxito habrían debido hacerse valer utilizando los recursos pertinentes.

TERCERO

Pero no puede omitirse dejar constancia de la evolución jurisprudencial experimentada en esta materia.

En determinados casos, esta Sala ha rechazado la aplicación de determinadas causas de inadmisibilidad y en concreto, la que tiene por causa la extemporaneidad del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, por considerar preferente -en palabras de la sentencia de 23 de enero de 1996-, el enjuiciamiento de las cuestiones relativas a las nulidades de pleno derecho "por la trascendencia que tiene la imprescindibilidad de la acción de nulidad radical (arts. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre", pudiendo citarse al respecto las sentencias de 16 de abril y 24 de octubre 1986, y con más antigüedad las de 23 de octubre 1959, 20 de junio 1964 y 3 de julio 1972.

A esta orientación responde la jurisprudencia invocada por el recurrente.

Pero en la actualidad, sigue afirmando la sentencia de 23 de enero de 1996, la orientación dominante es la incorporada, entre otras, en las sentencias de 13 de mayo de 1981, 26 de diciembre de 1984, 25 de marzo, 27 de julio, 21 y 22 de diciembre de 1992, 23 de noviembre y 7 de diciembre de 1993, 30 de septiembre, 11 y 24 de octubre de 1994 y 2 de diciembre de 1998, a cuyo tenor en el caso de entablarse un recurso jurisdiccional en el que se accione con base en la nulidad de pleno Derecho, bien sea tras la utilización de la acción prevista en el art. 109 antes citado, bien directamente (como en el caso presente se pretende), el recurrente ha de someterse al plazo de ejercicio establecido en el art. 58 de la Ley Jurisdiccional, incurriendo en caso contrario en extemporaneidad, con la obligada inadmisibilidad de su recurso; razones de seguridad jurídica y la exigencia del acto previo bajo la Ley de la Jurisdicción de 1956, son el valladar que ha impedido a los Tribunales aplicar el principio de derecho privado de la imprescriptibilidad de las acciones declarativas de nulidad radical.

La reciente sentencia de esta Sala de 20 de enero de 1999 ha insistido que es harto reiterada la jurisprudencia de esta Sala en torno a la necesidad de apreciar la extemporaneidad de los recursos articulados contra una decisión administrativa, aunque se basen en la supuesta nulidad radical de la misma, a no ser que se haya acudido a la vía de instar la revisión del acto viciado utilizando el art. 109 de la Ley de 1958.

CUARTO

Por éso, el verdadero tema planteado, como precisa la sentencia recurrida, es discernir la admisibilidad o no de un recurso interpuesto contra un acto en que se requiere el pago de una liquidación que fue recurrida en reposición un año, cinco meses y diez días antes y contra cuya desestimación presunta no se acudió a la vía jurisdiccional en el plazo específico de un año, señalado por el art. 58.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Analiza con justeza que la jurisprudencia, que ya citaba la recurrente en la instancia, en especial las sentencias del Tribunal Constitucional de 21-1-1980 y 21-12-1987, ha sido interpretada sesgadamente por la misma puesto que, en los casos de silencio negativo, lo máximo que puede entenderse es que el interesado conoce el texto íntegro del acto -la denegación por silencio- pero no los demás extremos que deben constar toda notificación, por lo que siendo defectuosa sólo surtirá efectos a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado, o se interponga el recurso pertinente, o por el transcurso de seis meses a que se refería el art. 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1957.

En este aspecto podría entenderse que el plazo para interponer el recurso jurisdiccional sería el de un año y seis meses, pero esta interpretación que hace la Sala de instancia, derivada del art. 79, no puede aplicarse cuando, como ella misma señala, la interesada conoce los extremos precisos para que una notificación pueda estimarse como válida. Y ello es lo ocurrido con Ferrovial, a la que se le notificó laliquidación haciéndole saber que contra la misma podrá interponer recurso de reposición en el plazo de un mes y que el mismo se entendería desestimado si transcurrido dicho plazo no se le notificaba su resolución, informándole también de que contra esa desestimación presunta podría interponer el correspondiente recurso contencioso en el plazo de un año a contar desde la fecha de la interposición del recurso de casación.

La sentencia concluye que Ferrovial conocía, por tanto, el contenido del acto -por la desestimación presunta-, el plazo para recurrir y la sede jurisdiccional oportuna.

Por consiguiente, la liquidación que se le notificó el 18 de febrero de 1992 devino firme, por consentida, el 21 de febrero de 1993, y el acto administrativo de 29 de junio de 1993 no es más que un acto de ejecución del anterior, siendo en definitiva inadmisible el recurso, en virtud de los artículos 82.c) y 40.a) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por todo se impone la desestimación del presente recurso de casación, al no poderse acoger ninguno de los motivos en que se funda, dada la inadmisibilidad de las pretensiones de la instancia.

QUINTO

También deben ser desestimados los demás motivos que se alegan.

No puede apreciarse infracción de los arts. 20 y 69 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Nacional porque la sentencia de instancia no contiene declaración alguna explícita sobre la índole de las construcciones afectadas por el hecho impositivo.

Y en cuanto al art. 7.1.3 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, es manifiesto que no guarda relación alguna con el presente supuesto.

Dicho precepto se limita a declarar la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de "obras públicas de interés para la Comunidad Autónoma dentro de su propio territorio".

Tal competencia, primordialmente legislativa, ha de ser cohonestada con las propias de las Corporaciones Locales en materia de licencias y, dejan a salvo, obviamente, las potestades tributarias que a las mismas asigna la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales.

SEXTO

La desestimación de todos los motivos del recurso lleva consigo la preceptiva condena en costas que determina el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción citada.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.

FALLAMOS

Desestimamos el recurso de casación 6001/1995, interpuesto por Ferrovial S.A., contra la sentencia dictada el día 10 de junio de 1995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en su recurso 855/1993, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Mérida, imponiendo a la parte recurrente condena en las costas del recurso, sin hacer pronunciamiento en relación con las costas de la primera instancia.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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