STS, 12 de Junio de 2000

PonenteANTONIO MARTI GARCIA
ECLIES:TS:2000:4797
Número de Recurso6358/1994
Fecha de Resolución12 de Junio de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Junio de dos mil.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso de casación nº 6358/94, interpuesto por la Administración del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado, por el Instituto Nacional de la Salud, representado por el Procurador D. Carlos Jiménez Padrón y por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias que actúa representada por el Procurador D. Luis Pozas Granero, contra la sentencia de 5 de julio de 1.994, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, recaída en los recursos acumulados 527/90, 1733/90, 174/91 y 1090/91, en los que se impugnaba el Convenio suscrito entre la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias y el Instituto Nacional de la Salud, para la gestión del Hospital General de Asturias, publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias el 3 de enero de

1.990, contra el acto de su publicación y la resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de la Salud de 23 de abril de 1.991, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la de 4 de mayo de

1.990, que hace publico el Protocolo suscrito entre el Director General del Instituto Nacional de la Salud y el Consejero de Sanidad y Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, sobre creación de un complejo Hospitalario.

Siendo parte recurrida la Confederación Sindical de Comisiones Obreras-Unión Regional de Asturias, que actúa representada por el Procurador Dª Isabel Cañedo Vega, y el Colegio Oficial de Médicos de Asturias representado por el Procurador D. Nicolas Alvarez del Real y D. Jose Ramón que no ha comparecido.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Confederación Sindical de Comisiones Obreras-Unión Regional de Asturias, por escrito de 28 de marzo de 1.990, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo de 30 de enero de 1.990, relativo a la gestión del Hospital General de Asturias; asimismo el Colegio Oficial de Médicos de Asturias por escrito de 28 de septiembre de 1.990, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución de 4 de mayo de 1.990, que hace público el Protocolo sobre la creación de un Complejo Hospitalario; D. Jose Ramón , por escrito de 1 de febrero de 1.991, interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Convenio de 3 de enero de 1.990, y la Confederación Sindical de Comisiones Obreras-Unión Regional de Asturias, por escrito de 28 de junio de 1.991, interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Dirección General de la Salud de 23 de abril de 1.991.

Tras la acumulación acordada en los autos de, 3 de noviembre de 1.,990, 17 de abril de 1.991 y de 10 de julio de 1.991, los citados recursos contencioso administrativos terminaron por sentencia de 5 de julio de

1.994, cuyo fallo es del siguiente tenor:"Estimar los recursos contencioso administrativos interpuestos por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras- Unión Regional de Comisiones Obreras de Asturias, por el Ilustre Colegio de Médicos de Asturias, y por don Jose Ramón , respectivamente, y anular las resoluciones impugnadas de las que se ha hecho mérito suficiente en el primer fundamento de derecho de estasentencia. Declarar nulo de pleno derecho el Convenio suscrito entre la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias y el Instituto Nacional de la Salud el día 13 de diciembre de 1989, condenando a las expresadas Administraciones a dejarlo sin efecto y a reponer las cosas al estado en que se encontraban con anterioridad a él. No hacer expresa imposición de costas".

SEGUNDO

Una vez notificada la citada sentencia, el Abogado del Estado por escrito de 8 de julio de 1.994, el Instituto Nacional de la Salud por escrito de 7 de julio de 1. 994, y el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias por escrito de 15 de julio de 1.994, manifiestan su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 23 de julio de 1.994, se tienen por preparados los recursos de casación, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

El Instituto Nacional de la Salud, en su escrito de formalización del recurso de casación, interesa se case y anule la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso administrativo, en base a los siguientes motivos de casación: "MOTIVO PRIMERO.- Al amparo del nº 4 del art. 95 LJCA, por infracción del art. 24.7 en relación con el art. 21 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, aprobado por Ley Orgánica 7/81, de 30 de diciembre, en relación con el art. 167 y siguientes del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias de fecha 26-4-85 (Boletín Oficial del Principado de 19-7-85). MOTIVO SEGUNDO.- Al amparo del nº 4 del art. 95.1 LJCA, por infracción del art. 47.1.c) de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aplicable a esta litis dada la fecha del concierto litigioso".

En similar trámite la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias en su escrito de formalización del recurso de casación, interesa se case y anule la sentencia recurrida y se declare la validez del Convenio suscrito entre el Instituto Nacional de la Salud, en base a los siguientes motivos de casación:" Primero.- Al amparo del art. 95.1,4 de la Ley Jurisdiccional. La sentencia recurrida infringe el art. 167 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias de 26 de abril de 1985 en relación con el art. 27.2, apartado e) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la doctrina del Tribunal Constitucional. Segundo.- Al amparo del art. 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional. La Sentencia recurrida infringe los arts. 163 y 24 de la Constitución en relación con el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 1979 y 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985. Tercero.- Al amparo del art. 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional. La Sentencia recurrida infringe el art. 5.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los arts. 21 y 24.7 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias en relación con el art. 145 de la Constitución. Cuarto.- Al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional. La Sentencia recurrida infringe el propio art. 24.7 del Estatuto de Autonomía en el que pretende fundamentarse.

CUARTO

Por auto de 25 de septiembre de 1.995, se declara desierto el recurso de casación, preparado por la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado

QUINTO

Las partes recurridas en su escrito de oposición al recurso de casación, interesan la desestimación del mismo, alegando en síntesis, que las partes recurrentes pretenden la valoración y aplicación de Normas Autonómicas que no está permitido en casación.

SEXTO

Por providencia de 22 de marzo de 2.000, se señaló para votación y fallo el día seis de junio del año dos mil, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó los recursos contencioso administrativos y anuló el acuerdo impugnado, Convenio entre el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias y el Instituto Nacional de la Salud, por estimar que no había concurrido la autorización de la Junta General del Principado de Asturias como exige el artículo 24 del Estatuto de Autonomía para Asturias, aprobado por Ley Orgánica 7/81 de 30 de diciembre.

SEGUNDO

Al haberse formulado dos recursos de casación contra la misma sentencia y coincidir en parte las alegaciones de uno y otro, es conveniente iniciar este análisis por el recurso de casación interpuesto por el Instituto Nacional de la Salud, por razón de que además de ser el primero en el tiempo, es el más genérico, sin perjuicio obviamente de las precisiones que en su caso se deban hacer respecto al formulado por el Principado de Asturias.

Y con carácter previo, es obligado analizar las alegaciones de las partes recurridas sobre la inadmisibilidad de los dos recursos de casación, por razón de que se trata en ellos, según dicen las partes recurridas, de analizar y valorar normativa autonómica y procede rechazar tales alegaciones, pues si bien escierto que las partes recurrentes, entre otros y en defensa de su tesis, alegan algunos preceptos de la normativa autonómica, entre ellos el artículo 167 del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias, incluso dejando al margen la naturaleza de tal norma, no hay que olvidar, que de lo que se trata en la presente litis, -al ser la razón de decidir de la sentencia recurrida-, es el determinar el contenido, naturaleza y alcance del artículo 24 de la Ley Orgánica 7/81 de 30 de diciembre, que aprueba el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, que no es una norma autonómica, y resulta por ello intrascendente el que para determinar el contenido y alcance de tal precepto se pueda y deba utilizar, cualquier otra norma, incluso autonómica, pues no se interpreta ni aplica esa norma autonómica y si el artículo 24 de una Ley como la Ley Orgánica 7/81 citada que no es a los efectos que aquí se interesan norma autonómica, por no ser norma emanada de los Organos de la Comunidad Autónoma, que es estrictamente lo que prohibe, a los efectos del recurso de casación, el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción.

TERCERO

En el motivo primero de casación, el Instituto Nacional de la Salud, al amparo del nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, aduce la infracción del artículo 24.7 de la Ley 7/81 de 30 de diciembre, en relación con el articulo 21 de la propia Ley y con el artículo 167 y siguientes del Reglamento de la Junta General del Principado de Asturias de 26 de abril de 1.985, por entender en síntesis, que para la aprobación del Convenio entre el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias y el Director General del Instituto Nacional de la Salud, para la gestión del Hospital General de Asturias, no era preciso el consentimiento de la Junta General del Principado de Asturias, como la sentencia recurrida exige.

Y procede acoger tal motivo de casación, y ello a pesar de que el nº 7 del artículo 24 del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, refiera que compete a la Junta General "autorizar la prestación del consentimiento para obligarse en Convenios y demás acuerdos de cooperación en que el Principado de Asturias sea parte", pues aparte de que la propia literalidad de la norma, exigiría por si la delimitación entre los que son actos políticos en sentido estricto y actos de administración, y entre los que son o no convenios de cooperación, a fin de evitar la conclusión de que cualquier acto o convenio que obligue a la Comunidad Autónoma deba ser autorizado por la Junta General, con lo que el Legislativo intervendría en casi todos los actos de gobierno y de simple administración de la Comunidad Autónoma. No hay que olvidar, que la propia Ley Orgánica 7/81 en su artículo 21, distingue entre dos clases de convenios, y, mientras para unos establece como trámite la previa autorización de las Cortes Generales, para otros nó, es obligado por esa sola exigencia, aplicar el artículo 24 en relación y a la vista del artículo 21, por exigirlo el propio principio de legalidad y congruencia a fin de evitar soluciones contrapuestas a partir de los términos de una misma Ley, y además por así exigirlo, entre otros, por el Código Civil, que en su artículo 3 precisa que las normas se interpretan, según el sentido de sus palabras, en relación con el contexto, antecedentes históricos y legislativos y realidad social atendiendo a su espíritu y finalidad.

Y con tales presupuestos y criterios de interpretación exigidos, para precisar el alcance del artículo

24.7 citado, no solo se ha de acudir obligadamente al artículo 21 de la propia Ley, sino a los artículos 145 de la Constitución y, artículo 167 y siguientes del Reglamento de la Junta General, ya que tales normas se refieren y en parte regulan los convenios en que intervengan las Comunidades Autónomas.

Pues bien a partir de tales normas y criterios, esta Sala estima, aceptando en ello la tesis de los recurrentes, que para la celebración del Convenio entre el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias y el Director General del Instituto de la Salud, para la gestión del Hospital de Asturias, no era precisa ni exigida la previa autorización de la Junta General; de una parte, porque de lo que se ocupan y restringen en buena medida, el artículo 145 de la Constitución y el artículo 21 de la Ley Orgánica 7/81 citada, es estrictamente de los Convenios entre distintas Comunidades Autónomas, y porque con toda claridad el artículo 167 del Reglamento de la Junta General, cuando se ocupa de regular la autorización de la Junta General lo es respecto a determinados Convenios con otras Comunidades Autónomas, que no es el supuesto de autos; y de otra, porque una interpretación simplista, -dejando al margen los conceptos y su alcance- y literal del articulo 24.7 resultaría contraria a los propios términos de esa misma Ley, artículo 21 y a la interpretación y alcance otorgada por el artículo 167 del Reglamento citado, y en fin porque esa interpretación aislada, literal y simplista del artículo 24.7, llevaría a una solución de gran dificultad en la práctica tanto para el Legislativo como para el Ejecutivo de la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias, cuando no en algunas ocasiones a una evidente injerencia del Legislativo en actos de pura administración.

Sin olvidar, en fin que una interpretación del artículo 24.7 entendiendo como exigida la autorización de la Junta General en los casos que proceda, posibilitaría una aplicación del precepto en plena conformidad con los restantes preceptos de la norma y del resto del Ordenamiento, al tiempo que la distinción adecuada entre los que son actos políticos y administrativos, y, entre las competencias del ejecutivo y legislativo.

CUARTO

La estimación del anterior motivo obliga a casar la sentencia recurrida al haber infringido al aplicar el artículo 24.7 de la Ley Orgánica 7/81 los artículos, 21 de la misma Ley Orgánica, 167 del Reglamento de la Junta General, en relación con el artículo 3 del Código Civil, y en su virtud esta Sala, conforme a lo dispuesto en el artículo 102 , ha de resolver la cuestión de fondo de los recursos contencioso administrativos acumulados, a que esta litis se refiere, en los términos en que aparece planteado el debate, y obviamente sin necesidad de entrar en el análisis del segundo recurso de casación, en el que se plantean distintos motivos de casación en similares términos, al que ha sido acogido.

QUINTO

Es de señalar que en los cuatro recursos acumulados a que esta litis se refiere, los recurrentes, aparte de falta de consentimiento de la Junta General, que ya ha sido resuelta, y que además en cierta medida incluso hubiera exigido el análisis de su posible subsanación, por el hecho de que resulta acreditado que la Junta General conocía de las negociaciones previas al Convenio y después prestó en cierta medida su consentimiento, al incluir y aprobar en la Ley de Presupuestos, las partidas económicas relacionadas y derivadas del citado Convenio, denuncian genéricamente en su conjunto, a) falta de habilitación o de competencia del Director General de Instituto Nacional de la Salud; b) defectos de sobre la publicación del Convenio; c) falta de cobertura legal del Convenio; d) introducción de órganos no previstos;

e) gestión del Convenio en forma prevista para las Instituciones Cerradas de la Seguridad; f) incidencia y alteración en el régimen de las relaciones laborales; g) pérdida de facultades o de competencias por parte del Principado de Asturias y h) desviación de poder.

Y procedería sin más desestimar la mayor parte de tales alegaciones acudiendo a los propios términos de la resolución de la Dirección General de la Salud de 23 de abril de 1.991, obrante al folio 465, y que al resolver expresamente un recurso de reposición analiza y da respuesta adecuada a las distintas peticiones, sin que las mismas aparezcan desvirtuadas.

No obstante lo anterior se ha de agregar: A), a la falta de competencia denunciada, se ha de señalar, como la Administración refiere, que el Secretario General de Asistencia Sanitaria con fecha 12 de diciembre de 1.989, autorizó al Insalud la celebración del Convenio prevista y exigida por la Orden de 23 de octubre de

1.986, modificada por la de 21 de diciembre de 1.987; B) que los defectos que se denuncian sobre la publicación del Convenio no tiene trascendencia cuando está acreditado que el Convenio, hubiera o no orden al respecto, se publicó; C) la cobertura legal o habilitación para la celebración del Convenio, está prevista y autorizada por el artículo 103 de la Constitución, Ley General de Sanidad de 25 de abril de 1.986, artículos 44, 45, 48, 66 y 67, y expresamente por la Orden de 23 de octubre de 1.986, artículo 7 y Orden de 12 de mayo de 1.989, aparte de confirmada por lo dispuesto en la Ley 30/92, artículo 6 y siguientes; D) respecto a la alegación sobre la creación de órganos no previstos ni autorizados, se ha de señalar de una parte, que el Interventor o Interventor Delegado, no es un órgano ejecutivo del Convenio y si un órgano integrado en la Intervención General del Estado y dependiente de la misma, y de otra que la figura del Subdirector Médico para la coordinación, a que alguna de las partes recurrida se refiere, no está prevista en el Convenio y que por contra si que consta la del Subdirector de la Dirección Médica, órgano previsto en el Real Decreto 521/87 de 15 de abril, que es la norma que se aplica aunque no de forma automática y si en la medida en que sea posible, como la Administración alega; E), respecto a la forma de gestión, no hay ningún obstáculo para que se aplique el régimen previsto para las Instituciones Cerradas de la Seguridad Social, pues de una parte, ello no está prohibido en la norma que tal régimen establece, y por tanto las partes pueden acordarlo y además no hay que olvidar que la gestión está encomendada al Insalud; F), de igual forma es procedente rechazar las alegaciones sobre la incidencia o alteración de las relaciones laborales, pues como, las partes recurrentes refieren no hay alteración en el régimen de los trabajadores, pues la titularidad patrimonial y en el régimen laboral continua en el Principado, realizando el Insalud la mera gestión funcional del centro y ello por tiempo limitado, y además en el régimen previsto se respetan los derechos adquiridos y se somete cualquier cambio a las normas en cada caso establecidas, G) en el Convenio, según las partes refieren cada Administración conserva sus competencias y el Principado la titularidad dominical laboral y sancionadora, sin que se estime pueda haber merma en las competencias, porque el Principado nombre a quien el Insalud proponga, como los recurrentes alegan, pues se trata de un Convenio de coordinación funcional, como se ha dicho y las partes pueden llegar al acuerdo que estimen pertinente; H) por último es procedente desestimar la alegación relativa a la desviación de poder, pues se trata de un convenio previsto en el Ordenamiento para la gestión de un Hospital y con la finalidad de la mejora en el servicio, y si además de ello puede servir para una mayor claridad en la economía, para un mejor aprovechamiento de los recursos y hasta para la creación de un nuevo Hospital como se alega, es claro que esas circunstancias no pueden ser constitutivas de desviación de poder. Aparte de que respecto al recurrente que hace tal alegación hubiera procedido la desestimación del recurso por falta de acción ya que si en principio estaba legitimado para actuar por ser un funcionario, médico del servicio del hospital, su legitimación obviamente le correspondía para defender sus derechos e intereses pero no para una impugnación genérica del Convenio sin relación alguna con tales derechos e intereses como de sus escritosse advierte.

SEXTO

Las valoraciones anteriores obligan a estimar los recursos de casación, a casar y anular la sentencia recurrida y a desestimar los recursos contencioso administrativos a que esta litis se refiere por aparecer ajustados a derecho los acuerdos en los mismos impugnados. Y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 102 y 131 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte abonará las costas causadas a su instancia en este recurso de casación y no ha lugar a expresa condena en costas respecto a las causadas en la Instancia.

FALLAMOS

Que estimando los recursos de casación, interpuestos por el Instituto Nacional de la Salud, representado por el Procurador D. Carlos Jiménez Padrón y por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias que actúa representada por el Procurador D. Luis Pozas Granero, contra la sentencia de 5 de julio de 1.994, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, recaída en los recursos acumulados 527/90, 1733/90, 174/91 y 1090/91, debemos: A) Casar y anular la citada sentencia y B) desestimar los recursos contencioso administrativos citados interpuestos por La Confederación Sindical de Comisiones Obreras-Unión Regional de Asturias, Colegio Oficial de Médicos de Asturias y D. Jose Ramón , contra el Convenio suscrito entre la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias y el Instituto Nacional de la Salud para la gestión del Hospital General de Asturias publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 3 de enero de 1.990, y contra la resolución del Director General de la Salud de 23 de abril de 1.991, por aparecer los mismos ajustados a Derecho. Debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación y sin que haya lugar a expresa condena en costas, respecto a las causadas en la Instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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