STS, 15 de Febrero de 2000

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó auto con fecha 14 de octubre de 1996 confirmado en súplica por otro de 29 de noviembre de 1996, cuya parte dispositiva dice:

La Sala acuerda estimar la falta de jurisdicción planteada por el abogado del Estado y el archivo de lo actuado, reservando sus acciones a la parte actora para que, si lo desea, pueda ejercitarlas, en debida forma, ante la jurisdicción civil

.

El auto se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Los registradores, notarios y la Dirección General de los Registros y del Notariado realizan dos clases de actuaciones. En unas aplican el Derecho administrativo y pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo, como sucede, por ejemplo, en aquellos supuestos en los que se trata de actos dictados en relación con la función y el funcionamiento del servicio público. Otras se refieren a su concreta actuación en la prestación del servicio público, aplicando normas de Derecho privado, sobre las que se proyecta la función registral y notarial.

No debe decirse, en consecuencia, que, al ser órganos de la Administración, todas sus actuaciones son resoluciones que corresponden a la jurisdicción contencioso-administrativa. Hay que estar a cada caso concreto para poder determinar la jurisdicción que debe resolver la posible controversia.

Cuando la Dirección General de los Registros y del Notariado, por medio de una resolución enrecurso gubernativo, deniega la inscripción, debe determinarse si estamos ante un acto administrativo, que puede llegar a un órgano de la jurisdicción contencioso-administrativa, o ante un acto sujeto a las normas del derecho privado, que, en caso de impugnación, debe corresponder a la jurisdicción civil.

El artículo 22.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuye a los Juzgados y Tribunales del orden civil español el conocer sobre «la validez o nulidad de las inscripciones practicadas en un Registro español». Sería absurdo que (por violación del artículo 37.2 de la Ley del Suelo) tuviese que acudirse a la jurisdicción civil para pedir la nulidad de la inscripción y a la jurisdicción contencioso-administrativa cuando se hubiese denegado la inscripción. La unidad de materia exige que ambas cuestiones correspondan a la misma clase de órganos jurisdiccionales, o sea, a los de la jurisdicción civil.

Lo que se decide en la vía registral deja siempre a salvo la vía ordinaria. En la Ley y en el Reglamento Hipotecario, claramente de carácter civil, se encuentran las principales normas dirigidas a los registradores de la propiedad en lo relativo a las inscripciones, anotaciones, alteraciones, etcétera. Salvo que se hiciera una referencia genérica a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, los juzgados y tribunales que, en definitiva, deben resolver las cuestiones a que se apliquen aquellas normas son los de la jurisdicción civil.

En la Ley Hipotecaria el artículo 1.3 dice que «los asientos del Registro practicados en los libros [...] en cuanto se refieran a derechos inscribibles, están bajo la salvaguardia de los tribunales». En el artículo 40 se trata de la posibilidad de rectificar judicialmente lo que conste en el registro. El artículo 66, que es el más importante aquí, establece lo siguiente: «los interesados podrán reclamar gubernativamente contra la calificación del título hecha por el registrador, en la cual se suspenda ó deniegue el asiento solicitado, sin perjuicio de acudir, si quieren, a los tribunales de justicia para ventilar y contender entre sí acerca de la validez o nulidad de los mismos títulos [...] cuando se hubiere negado la inscripción y el interesado [...] propusiera demanda ante los tribunales de justicia para que se declare la validez del título [...]» La Ley Hipotecaria está diciendo, entre otras cosas, que, en caso de que el registrador de la propiedad suspenda la inscripción por faltas subsanables del título, sin distinguir entre las faltas que estén basadas en normas civiles, mercantiles administrativas o laborales, se puede presentar demanda ante los tribunales de justicia. Debe distinguirse la calificación del registrador y denegación de inscripción, por una parte, y por otra los vicios subsanables en un título; lo primero es netamente civil y lo segundo puede ser administrativo.

Los artículos 98 a 111 del Reglamento Hipotecario, dedicados precisamente a la calificación registral y sus efectos, dicen, en el párrafo primero del último de tales preceptos, que «los interesados podrán [...] recurrir contra cada calificación del registrador gubernativamente o formular la correspondiente demanda ante los tribunales de justicia».

En otros textos legales hay normas con el mismo criterio de atribuir las resoluciones judiciales sobre materia registral a la jurisdicción civil. Por vía de ejemplo, puede citarse el preámbulo del reglamento del Registro Civil, aprobado por Decreto de 14 de septiembre de 1958, en sus párrafos 10 y 11, el cual dice: «Las normas de la jurisdicción voluntaria son de aplicación supletoria a las actuaciones del Registro, para aquellas cuestiones que el propósito de huir de un casuismo exagerado, o la imprevisión haya dejado sin solución reglamentaria. Esta aplicación está en armonía con la especial naturaleza de la actividad pública registral, distinta de la típica Administración del Estado, regulada por el Derecho Administrativo y sujeta a la jurisdicción contencioso-administrativa. La actividad registral, en íntimo contacto con el Derecho común [...] Estamos, pues, ante cuestiones civiles típicas de la tradicionalmente llamada Administración de Justicia y por ello, desde su origen, encomendados a los órganos de la jurisdicción ordinaria.»

El Registro de la propiedad no crea títulos sobre el estado civil, pero sí sobre el dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles (artículo 1 de la Ley Hipotecaria), materia que está en íntimo contacto con el derecho común.

En la Ley de Propiedad Intelectual se dice que el Registro General de la Propiedad Intelectual dependerá del Ministerio de Cultura. Se destaca el carácter administrativo de dicho órgano. A pesar de esto último, según el artículo 130.2 de la Ley anterior y el artículo 140.2 de la vigente Ley «el registrador calificará las solicitudes presentadas y la legalidad de los actos y contratos relativos a los derechos inscribibles [...] Contra el acuerdo del registrador podrán ejercitarse directamente ante la jurisdicción civil las acciones correspondientes».

No existe abundante jurisprudencia sobre esta materia, pero pueden destacarse las siguientes sentencias: Sentencia de 2 de octubre de 1906 de la Sala lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Sentencia de 6 de noviembre de 1954, la cual entendió que no cabía recurso contenciosoadministrativo contra las resoluciones de la Dirección General de los Registros en materia de calificación registral. Sentencia de 18 de febrero de 1976, en la que no se entró a examinar las alegaciones y razonamientos del recurso contencioso-administrativo interpuesto «basados unas y otros en disposiciones del Código Civil y de la Ley y Reglamento hipotecarios». Sentencia de 3 de julio 1992, en la que se destaca que los artículos 66 de la Ley Hipotecaria vigente y 111 de su Reglamento señalan una forma optativa o disyuntiva para que los interesados puedan acudir contra la calificación del Registrador, bien al recurso gubernativo o formular la correspondiente demanda ante los tribunales de justicia.

Se citan asimismo las sentencias de la Sala de la Contencioso-administrativo de Madrid de 23 de diciembre de 1993, 7 de septiembre de 1994 y 7 de febrero de 1995.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Consejo Superior de Arquitectos de España, se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y los artículos 9.4 y 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La jurisdicción contencioso-administrativa no puede dejar de conocer de un recurso si se impugna una resolución de la Administración sujeta al Derecho administrativo. Estos requisitos se cumplen estrictamente en el caso presente. Estamos ante una resolución de un Centro directivo de la Administración, como es la Dirección General de los Registros y del Notariado, que aplica una ley básica administrativa, el artículo 37 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, y que decide un problema de derecho administrativo y no un problema de derecho civil.

El problema de si el secretario de una corporación municipal tiene o no competencia para extender la certificación final de obra, haciendo constar si la obra realmente ejecutada se ajusta o no al proyecto para el que se otorgó licencia o si, por el contrario, esa competencia corresponde al facultativo o técnico especializado, arquitecto o ingeniero, competente para redactar el proyecto y dirigir la construcción, es obviamente un problema jurídico-administrativo.

La obligación que a los registradores de la propiedad impone el artículo 37.2 de la Ley del Suelo de exigir que se presente la certificación final de obra «conforme al proyecto aprobado», tiene una finalidad y una razón de ser específicamente jurídico- administrativa: asegurar que la obra se realice «conforme con la ordenación urbanística».

En el caso de que se trata, la Dirección General de los Registros y del Notariado resolvió un asunto administrativo, que se rige por normas de Derecho administrativo. Así lo entendió el Ministerio Fiscal que intervino ante el Tribunal Superior de Justicia, el cual planteó correctamente la cuestión suscitada centrándola en «si la expresión técnico competente en el artículo 37 de la Ley del Suelo se refiere exclusivamente a un arquitecto o a un ingeniero, tal como se venía entendiendo, o si incluye también al Secretario del Ayuntamiento, tal como la proscribe la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado ahora impugnada.» Añade el Ministerio Fiscal que la cuestión planteada no se encuadra en el ámbito civil y entiende que debe conocer la jurisdicción contencioso-administrativa.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate.

El Tribunal Supremo ha admitido la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para revisar resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, naturalmente cuando tales resoluciones están sujetas al Derecho administrativo, como es el caso. Se citan las sentencias de 17 de junio de 1960 en materia de honorarios de los registradores y la sentencia de 7 de junio de 1986 en un tema de nacionalidad en el que se había planteado no una cuestión civil entre particulares, sino un enfrentamiento directo entre un particular y la Administración que emite la resolución constitutiva de un acto administrativo.

Tampoco en el caso concreto existía directamente un conflicto entre la corporación recurrente (el Consejo Superior de Arquitectos) y un particular, sino un enfrentamiento entre el Consejo recurrente por el criterio adoptado por la Dirección General. Las resoluciones judiciales invocadas por la Dirección General de los Registros y del Notariado a favor de la falta de jurisdicción de la jurisdicción civil no son aplicables al supuesto de que se trata.Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por indefensión causada al declarar la falta de jurisdicción de la Jurisdicción contencioso administrativa, con infracción del artículo 24.1 de la Constitución.

No está claro a quién tendría que demandar la recurrente ante el juez civil al que remite el auto recurrido.

El resultado final será la imposibilidad de revisar la resolución de la Dirección General, lo cual creará una situación de indefensión manifiesta, en contra de lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución.

Nos encontraríamos con que un juez civil habría de decidir sobre la interpretación y aplicación de normas del más puro y estricto Derecho administrativo.

El Texto Refundido de la Ley del Suelo impone en numerosos preceptos deberes específicos a notarios y registradores para asegurar y garantizar el cumplimiento de la legislación de ordenación urbanística (así, por ejemplo, en materia de parcelaciones y reparcelaciones). Estas obligaciones son obligaciones jurídico-administrativas y su fiscalización y control corresponde a las Jurisdicción contencioso-administrativa exclusivamente, sin que pueda desplazarse su conocimiento, por la vía de la intervención de la Dirección General, a la jurisdicción ordinaria.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se case y anule el auto recurrido, declarando la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer y resolver el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 26 de febrero de 1996, con cuantas consecuencias en derecho procedan.

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se hacen, en síntesis, y entre otras, las siguientes consideraciones:

La discrepancia se ciñe a una cuestión estrictamente jurídica.

El primer motivo de casación deber ser terminantemente rechazado. Como acertadamente argumenta el auto impugnado, la resolución administrativa que se impugna pertenece al orden civil, de modo que el órgano administrativo autor de la misma está actuando como órgano de la función registral mercantil, cuyas resoluciones son actos de calificación registral, no de naturaleza administrativa. Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 1954.

La calificación del registrador, aun cuando en el proceso calificador el elemento determinante de su resultado sea un requisito de carácter administrativo o fiscal, es cuestión atinente al orden civil.

El segundo motivo de casación debe, asimismo, ser desestimado, pues la parte recurrente cita diversas sentencias del Tribunal Supremo declarando la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de recursos deducidos contra resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado; pero se trata en todo caso de resoluciones que tienen evidente naturaleza jurídico-administrativa.

En cuanto al motivo tercero, dejando a un lado el más que discutible anclaje del mismo en la apartado 3 del artículo 95, la recurrente confunde la calificación del registrador de la propiedad con el requisito en que se basa tal calificación. De esta confusión se deduce que la única vía de la que dispone para impugnar la resolución que nos ocupa es la contencioso- administrativa. Con ello se olvida que el propio auto que se combate está señalando expresamente la vía jurisdiccional civil para dilucidar el derecho a la extinción.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso confirmando el auto recurrido en cuanto declara la conformidad al derecho de la resolución impugnada; con expresa imposición de las costas causadas la parte recurrente

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 10 febrero de 2000, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España contra el auto dictado por la Sala de lo Contencioso-administrativo del TribunalSuperior de Justicia de Madrid el 14 de octubre de 1996, confirmado en súplica por otro auto de 29 de noviembre 1996, mediante el que la Sala pronunció la falta de jurisdicción para conocer del recurso formulado contra resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado por el que se anuló la denegación de la inscripción de una escritura de obra nueva fundada en el incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 37.2 del Texto refundido de la Ley del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, ya que, a juicio del citado Centro directivo, la certificación a que hace referencia el precepto podía ser emitida tanto por arquitecto o técnico similar como por el secretario del Ayuntamiento.

El precepto citado establece lo siguiente:

Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán para autorizar o inscribir, respectivamente, escrituras de declaración de obra nueva terminada, que se acredite el otorgamiento de la preceptiva licencia de edificación y la expedición por técnico competente de la certificación de finalización de la obra conforme al proyecto aprobado. Para autorizar e inscribir escrituras la declaración de obra nueva en construcción, a la licencia de edificación se acompañará certificación expedida por técnico competente, acreditativa de que la descripción de la obra nueva se ajusta al proyecto para el que se obtuvo la licencia. En este caso, el propietario deberá hacer constar la terminación mediante acta notarial que incorporará la certificación de finalización de la obra antes mencionada. Tanto la licencia como las expresadas certificaciones deberán testimoniarse en las correspondientes escrituras.

El artículo, aplicable por razones temporales al supuesto enjuiciado en este proceso, figura entre los derogados por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. Su artículo 22 reproduce, en esencia, su mandato, del siguiente modo:

Los Notarios y Registradores de la Propiedad exigirán para autorizar o inscribir, respectivamente, escrituras de declaración de obra nueva terminada, que se acredite el otorgamiento de la preceptiva licencia y la expedición por técnico competente de la certificación de finalización de la obra conforme al proyecto objeto de la misma.

Para autorizar e inscribir escritura de obra nueva en construcción, a la licencia de edificación se acompañará certificación expedida por técnico competente de que la descripción de la obra nueva se ajusta al proyecto para el que se obtuvo la licencia. En este caso el propietario deberá hacer constar la terminación mediante acta notarial que incorporará la certificación de finalización de la obra antes mencionada.

Tanto la licencia como las mencionadas certificaciones deberán testimoniarse en las correspondientes escrituras.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y los artículos 9.4 y 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se alega, en síntesis, que la jurisdicción contencioso-administrativa no puede dejar de conocer de un recurso si se impugna una resolución de la Administración sujeta al Derecho administrativo. Estos requisitos, en opinión de la parte recurrente, se cumplen estrictamente en el caso presente. Estamos ante una resolución de un Centro directivo de la Administración, como es la Dirección General de los Registros y del Notariado, que aplica una ley básica administrativa, el artículo 37 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, y que decide un problema de Derecho administrativo y no un problema de Derecho civil: el problema de si el secretario de una corporación municipal tiene o no competencia para extender la certificación final de obra, haciendo constar si la obra realmente ejecutada se ajusta o no al proyecto para el que se otorgó licencia o si, por el contrario, esa competencia corresponde al facultativo o técnico especializado, arquitecto o ingeniero, competente para redactar el proyecto y dirigir la construcción.

El motivo debe ser estimado.

Este motivo está estrechamente relacionado con los otros dos, por lo que su estimación determina que sea innecesario examinar éstos. En efecto, en el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, se alega que el Tribunal Supremo ha admitido la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para revisar resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado cuando tales resoluciones están sujetas al Derecho administrativo. Finalmente, en el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, se alega indefensión causada al declarar la falta de jurisdicción de la Jurisdicción contencioso-administrativa, con infracción del artículo 24.1 de la Constitución, pues se impediría el ejercicio de la acción judicial al existir dudas objetivas sobre quién debería ser demandado ante el juez civil al que remite el auto recurrido.

Tradicionalmente se ha admitido que el criterio para atribuir competencia al orden jurisdiccional civil o contencioso-administrativo está constituido por la posición que adopte la Administración en sus relaciones con las demás personas físicas o jurídicas. Cuando aparece como sujeto de derechos y obligaciones en situación de igualdad con los particulares, se someterá al Derecho privado y corresponderá la jurisdicción al orden civil. Cuando actúe en el ejercicio de una función pública típicamente administrativa, esto es, como poder público, manifestando su voluntad a través de actos administrativos sujetos al Derecho administrativo, la jurisdicción corresponderá a los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Existen, sin embargo, supuestos -a veces caracterizados como «Administración pública del Derecho privado»- en los que, aun actuando la autoridad en el ejercicio de potestades públicas, su actividad tiene por objeto la garantía o definición de relaciones de Derecho privado. En estos casos, por lo general, nuestro ordenamiento jurídico considera prevalente el carácter objetivo de la materia, defiriendo la «cuestión civil» planteada a la jurisdicción de esta clase.

En consonancia con este principio, el artículo 1.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable al presente proceso por razones temporales, dispone que no corresponderán a la jurisdicción contencioso-administrativa «las cuestiones de índole civil o penal atribuidas a la jurisdicción ordinaria, y aquellas otras que, aunque relacionadas con actos de la Administración pública, se atribuyan por una ley a la jurisdicción social o a otras jurisdicciones.»

Falta, sin embargo, en nuestro ordenamiento una definición de lo que se considera cuestión civil. No existen, para solucionar el problema, criterios que puedan aspirar a una validez general.

Tanto las leyes especiales como la jurisprudencia de este Tribunal parten de considerar que los conflictos que afectan al derecho de propiedad, como institución nuclear del Derecho patrimonial privado, constituyen cuestiones de naturaleza civil. Así la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal, de 12 feb. 1979, que cita otra de 7 jul. 1891, alude a la constante y reiterada jurisprudencia de la Sala que establece la competencia de la jurisdicción ordinaria para el conocimiento de las cuestiones relativas al derecho de propiedad, aunque se produzcan por consecuencia de actos ejecutados por la Administración pública.

Esta es la razón por la que las cuestiones relativas al Derecho inmobiliario registral han gozado de idéntica calificación. Las cuestiones registrales, tal como han sido tradicionalmente concebidas, afectan a la constancia y subsistencia del derecho de propiedad y demás derechos reales incluso cuando se proyectan sobre aspectos externos o formales del título autorizado o inscrito, las cuales pueden estar en conexión con el Derecho administrativo. El artículo 18 de la Ley hipotecaria extiende la función calificadora del registrador (además de a la capacidad de los otorgantes y la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro), a «la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de toda clase, en cuya virtud se solicite la inscripción» y el artículo 66 de la misma ley añade que «Los interesados podrán reclamar gubernativamente contra la calificación del título hecha por el Registrador, en la cual se suspenda o deniegue el asiento solicitado, sin perjuicio de acudir, si quieren, a los Tribunales de Justicia para ventilar y contender entre sí acerca de la validez o nulidad de los mismos títulos.»

La jurisprudencia se ha fundado en lo dispuesto en los artículos 1 y 66 de la Ley hipotecaria y 111 del Reglamento hipotecario para sostener el carácter civil de las cuestiones decididas en el ejercicio de la función calificadora de los registradores (sentencias de 2 de octubre de 1906, 6 de noviembre de 1954, 18 de febrero de 1976 y de 3 de julio 1992, citadas en el auto recurrido).

Esta posición se ha mantenido cuando la función calificadora se ha proyectado sobre aspectos formales externos relacionados con requisitos de carácter administrativo o fiscal. Entre las más recientes, debemos citar la sentencia de esta Sala de 28 de noviembre de 1998, referida al Registro mercantil. En ella se afirma que «El acto recurrido no es otro que la calificación de una escritura pública a efectos de su inscripción en el Registro Mercantil, por la que el Registrador suspende ésta al no haberse acreditado la presentación de aquélla en la oficina liquidadora, según dispone el artículo 86 del Reglamento del Registro Mercantil, de manera que tal acuerdo no resuelve quién deba solicitar la liquidación del impuesto o pagar el mismo en aplicación del Texto Refundido de la Ley del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por Real Decreto Legislativo 3050/1980, y del Reglamento de dicho impuesto, aprobado por Real Decreto 3494/1981, de 29 de diciembre, sino que interpreta y aplica el aludido precepto del Reglamento Mercantil, según el cual "no podrá practicarse asiento alguno, a excepción del de presentación, si no se ha justificado previamente que ha sido solicitada o practicada la liquidación de los tributos correspondientes al acto o contrato que se pretende inscribir o al documento en virtud del cual sepretende la inscripción".»

Es, pues, -se añade en la citada sentencia- un defecto subsanable del título inscribible el que ha determinado al Registrador Mercantil, en virtud de las atribuciones calificadoras que ostenta, a suspender la inscripción hasta tanto la escritura pública se presente en la oficina liquidadora y, en consecuencia, tal decisión no es un acto sujeto a Derecho administrativo, como acertadamente declaró el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida, sino una cuestión de índole registral, cuyo conocimiento los artículos 9.2, 22.1º y

85.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial defieren a la jurisdicción civil, y el artículo 2.a) de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-administrativa excluye expresamente de la competencia de ésta, por lo que los dos motivos de casación aducidos deben ser desestimados.

La legislación reciente, sin embargo, atribuye en ocasiones a los registradores funciones de control del cumplimiento de requisitos administrativos que pueden ir más allá de la mera comprobación de la intervención de la Administración competente para el ejercicio de la potestad correspondiente (como ocurre en el caso ya citado del examen de haber sido presentado el título en la oficina liquidadora). En dichos supuestos puede ocurrir, aun cuando el supuesto sea excepcional, que en vía registral se resuelva de manera definitiva una cuestión de carácter administrativo. Tal es lo que sucede en el supuesto al que hacen referencia estos autos. La decisión de inscribir se produce por estimar el Centro Directivo que la certificación emitida lo ha sido por el órgano o sujeto administrativo competente, en contra del criterio seguido inicialmente por el registrador de la propiedad, que apreció falta de competencia en el secretario del Ayuntamiento. La decisión de inscribir resuelve, así, definitivamente sobre la cuestión administrativa suscitada más allá del terreno de las formalidades extrínsecas del documento presentado, consistente en determinar a quién corresponde la competencia para emitir la certificación a que se refiere el artículo 37 del Texto refundido de la Ley del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, incluso.

La pretensión encaminada a discutir la competencia decidida por la autoridad registral se encuadra en estos supuestos en las que el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial define como «pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo» determinante de la competencia de la jurisdicción de esta índole. No cabe la exclusión de esta jurisdicción por razón de la materia, pues no se trata de una cuestión de índole civil. La decisión de la autoridad registral contra la que se dirige la pretensión va más allá de la mera comprobación de los requisitos extrínsecos del documento sobre el cumplimiento de formalidades administrativas, en una manifestación del principio de colaboración con la Administración. Engloba un juicio definitivo sobre una cuestión de neto carácter jurídico- administrativo, difícilmente residenciable ante la jurisdicción contencioso-administrativa de manera independiente de la resolución del registrador. Tampoco puede estimarse que dicha pretensión vaya encaminada a entablar contienda entre los interesados acerca de la validez del título, como dice el artículo 66 de la Ley hipotecaria («Los interesados podrán reclamar gubernativamente contra la calificación del título hecha por el Registrador, en la cual se suspenda o deniegue el asiento solicitado, sin perjuicio de acudir, si quieren, a los Tribunales de Justicia para ventilar y contender entre sí acerca de la validez o nulidad de los mismos títulos»). La contienda sólo puede quedar establecida entre el interesado y la autoridad registral. Versa sobre si concurre o no competencia en el órgano certificante para ejercer la facultad que reconoce el artículo 37.2 del Texto refundido de la Ley del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, e, indirectamente, sobre qué órgano es el competente para verificar el cumplimiento de la legalidad urbanística en función en la obra realizada. No es una contienda frente a otros posibles interesados sobre si el título presentado reúne un requisito extrínseco exigido por la Ley consistente en no haberse omitido una formalidad administrativa.

La Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa vigente refuerza, si cabe, esta concepción. Al excluir del orden jurisdiccional contencioso-administrativo «Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública» atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa una jurisdicción general respecto de las cuestiones relacionadas con la Administración pública que sólo puede ser objeto de excepción por la ley cuando ésta se pronuncia de forma «expresa».

El artículo 102.3º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa aplicable al presente proceso por razones temporales ordena a la Sala, en caso de estimación del recurso de casación por todos o algunos de los motivos aducidos por infracción del ordenamiento jurídico o por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate, una vez casados los autos recurridos.

El artículo 73.2 Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, dispone que «Si fuesendesestimadas las alegaciones, se dispondrá que la parte que las hubiere propuesto conteste la demanda en

el plazo de quince días.»

Procede, en suma, desestimar la alegación previa de falta de jurisdicción deducida por el abogado del Estado, ordenando que prosiga el proceso de conformidad con lo establecido en la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, con el fin de que se resuelva sobre el fondo.

Dada la procedencia de declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto, debe estarse a lo dispuesto en materia de costas por el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 24 de diciembre de 1956, hoy derogada, aplicable en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, y, en consecuencia, declarar que no ha lugar a imponer las costas causadas en la instancia y, en cuanto a las originadas en este recurso de casación, ordenar que cada parte satisfaga las suyas.

Se aceptan los antecedentes de hecho y los fundamentos jurídicos primero y tercero de la sentencia de la que discrepamos.

No compartimos la tesis sustentada en el recurso de casación ni las razones de esta Sala para aceptarla, expresadas en el fundamento jurídico cuarto de dicha sentencia.

La resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, objeto del recurso contencioso- administrativo, no resuelve, en nuestra opinión, una cuestión sujeta a derecho administrativo sino de naturaleza estrictamente civil, cual es la inscripción en el Registro de la Propiedad de una escritura de declaración de obra nueva sobre una finca rústica por concurrir todos los requisitos legales, entre ellos la certificación exigida por el artículo 37.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio.

La inclusión de este precepto en el referido Texto Legal (en la actualidad en el artículo 22 de la vigente Ley 6/1998, de 13 de abril) no desnaturaliza su significado estrictamente civil, al limitarse a establecer una cautela o garantía de concordancia entre el planeamiento urbanístico y el Registro de la Propiedad.

La definición del técnico competente para expedir la certificación exigida por dicho precepto corresponde inicialmente a los órganos encargados de calificar los títulos que tienen acceso al indicado Registro, cuya decisión es controlable por el sistema al efecto establecido en la Ley y Reglamento hipotecarios y en definitiva, como cualquier otra materia de carácter civil, por los jueces y tribunales de ese orden jurisdiccional, según lo establecido concordadamente por los artículos 9.2, 22.1º y 85.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 2.a) de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 (artículo 3 de la vigente Ley Jurisdiccional de 29/1998, de 13 de julio) y conforme a la interpretación que de éstos ha efectuado la doctrina jurisprudencial, recogida, entre otras, en las Sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1994 (recurso de casación 3144/91) y de esta Sala Tercera de 28 de noviembre de 1998 (recurso de casación 4303/94).

Deferir a esta Jurisdicción del orden contencioso-administrativo la cuestión con el argumento de que está sujeta a derecho administrativo, por dirimirse la competencia del órgano para verificar el cumplimiento de la legalidad urbanística, constituye, a nuestro parecer, una incoherente fragmentación del sistema de enjuiciar que dilata la solución de los litigios y puede generar decisiones contradictorias, incompatibles con la seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva.

El ordenamiento jurídico es único, aunque en sus diferentes bloques normativos se opere con principios propios y específicos que han de ser aplicados por los jueces y tribunales de cualquier orden jurisdiccional, y de aquí la existencia de cuestiones prejudiciales, si bien el control de los requisitos formales para inscribir en el Registro de la Propiedad una escritura de obra nueva no es una cuestión prejudicial administrativa sino de derecho inmobiliario registral, cuya decisión corresponde a la jurisdicción civil, de manera que es ella quien debe definir la competencia para expedir la certificación acreditativa de la finalización de una obra nueva y que ésta se ajusta al proyecto para el que se obtuvo la licencia.

Asegurar que el control de la legalidad urbanística sólo lo ejerce la jurisdicción del orden contencioso-administrativo es olvidar la incidencia del régimen urbanístico en el derecho de propiedad, cuya eficacia y limitaciones vienen configuradas por tal ordenamiento, que aplican con carácter definitivo, y no meramente prejudicial, los jueces y tribunales del orden civil.

La subordinación de la inscripción de una escritura de obra nueva a lo que resuelva la jurisdicción contencioso-administrativa sobre la competencia para expedir la certificación acreditativa de la terminación de aquélla supone una innecesaria dilación en la solución de un litigio y favorece el pronunciamiento de sentencias contradictorias.

La finalización del proceso contencioso-administrativo no evita que sea la jurisdicción civil la que, en definitiva, deba resolver si el título a inscribir cuenta con los requisitos legales para tener acceso al Registro de la Propiedad, para lo que habrá de examinar cada uno de ellos, entre otros el relativo a la competencia para expedir la certificación exigida legalmente, cuya declaración podría ser contraria a lo resuelto en el proceso contencioso-administrativo.

Una decisión de la Dirección General de los Registros y del Notariado confirmatoria de la calificación del Registrador y, por tanto, denegatoria de la inscripción de la escritura de obra nueva, habría obligado a los interesados en combatirla a acudir a la Jurisdicción civil, de manera que la revocación de tal calificación y la declaración de que dicha escritura es inscribible en el Registro de la Propiedad no cambia su esencia ni deriva su impugnabilidad hacia esta Jurisdicción contencioso-administrativa.

El segundo motivo de casación tampoco debe ser estimado por las mismas razones expuestas para rechazar el primero al tener la resolución impugnada de la Dirección General de los Registros y del Notariado por objeto un derecho de naturaleza civil.

El tercer motivo, incorrectamente invocado al amparo del número tercero del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción a pesar de que en cualquiera de los demás números del mismo precepto tendría mejor acomodación, tampoco puede prosperar porque el auto recurrido, si bien declara la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo, no priva a la Corporación recurrente de ejercitar las acciones de que se crea asistida ante la jurisdicción civil, a la que corresponde discernir los requisitos de un título inscribible en el Registro de la Propiedad y concretamente los documentos que son exigibles para que una escritura deobra nueva tenga acceso a dicho Registro.

El argumento de que, si fuese necesario entablar una demanda en un proceso civil, no sería posible concretar la relación jurídico procesal, al no estar determinado el demandado contra quien deducirla, carece de consistencia alguna, pues como ya declarase la citada Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo, de 22 de diciembre de 1994, habrá de dirigirse siempre contra la Administración del Estado, a la que pertenece la Dirección General de la que emana el acto, y en este caso también contra el Notario autorizante de la escritura y contra quien ha conseguido inscribir ésta en el Registro de la Propiedad, cuyo derecho pone en tela de juicio la Corporación recurrente al discutir la competencia del técnico que expidió la certificación requerida.

La afirmación de que un juez civil carece de especialización para dirimir una cuestión relacionada con atribuciones profesionales se basa en la confusión entre juez y especialista, con lo que desconoce el genuino significado de la jurisdicción, al mismo tiempo que distorsiona el objeto de la contienda, que no es un conflicto de atribuciones profesionales sino la verificación de los requisitos para que una escritura pública tenga acceso al Registro de la Propiedad, aunque para ello deba, lógicamente, resolverse si la certificación testimoniada en aquélla ha sido expedida por técnico competente.

Al ser desestimables los tres motivos de casación aducidos por la representación procesal del Consejo Supremo de Arquitectos de España, se debe declarar que no ha lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la Corporación recurrente por imperativo del artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha de lo que como Secretario, certifico.