STS, 4 de Diciembre de 2000
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:2000:8892 |
| Número de Recurso | 4234/1996 |
| Fecha de Resolución | 4 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 4.234/96 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Gabriel de Diego Quevedo, en nombre de la entidad mercantil Eulen S.A., contra la sentencia dictada el 17 de abril de 1.996 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso nº 989/94, sobre resolución de contrato celebrado con el Ayuntamiento de Albacete para la prestación del servicio de mantenimiento de colegios públicos, centros sociales y otras dependencias municipales. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Albacete.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Desestimamos el presente recurso, declarando la conformidad a derecho de los actos administrativos objeto del mismo. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la entidad mercantil Eulen S.A., y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don Gabriel de Diego Quevedo, en nombre de la entidad mercantil Eulen S.A., presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que, estimando los motivos del presente recurso, case y anule la sentencia recurrida, y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Albacete, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimando el recurso planteado, y confirmando con ello la sentencia de instancia.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 28 de noviembre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La entidad mercantil Eulen S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Albacete de 19 de abril de 1.994, que desestimó el recurso de reposición promovido contra acuerdo del mismo órgano de 21 de diciembre de
1.993, por el que se decidió la resolución del contrato para la prestación del servicio de mantenimiento decolegios públicos, centros sociales y otras dependencias municipales celebrado con Eulen S.A., con pérdida de la fianza constituida. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia el 17 de abril de 1.996 desestimando el recurso y declarando la conformidad a derecho de los actos administrativos objeto del mismo. Frente a la referida sentencia Eulen S.A. ha deducido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone el Excmo. Ayuntamiento de Albacete.
El primer motivo de casación, formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, alega falta de procedimiento en la tramitación del expediente administrativo por infracción de lo dispuesto en el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1.980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en relación con el artículo 62.e) de la Ley 30/1.992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo Ley 30/1.992) y jurisprudencia aplicable. En esencia la parte recurrente mantiene que el artículo 22.11 de la Ley Orgánica 3/1.980 establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los asuntos relativos a la resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la Ley de Contratos del Estado; y que al no haber el Ayuntamiento de Albacete solicitado el dictamen del Consejo de Estado antes de acordar la resolución del contrato celebrado con Eulen S.A. ha prescindido del procedimiento legalmente establecido, por lo que el acto es nulo de pleno derecho conforme al artículo 62.e) de la Ley 30/1.992.
El motivo debe ser desestimado, ya que plantea una cuestión nueva en el recurso de casación, que no fue suscitada por Eulen S.A. en el proceso de instancia.
Como hemos expresado en anteriores resoluciones de la Sala, el recurso de casación tiene por objeto, cuando se hace valer por el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, confrontar la sentencia impugnada con el ordenamiento jurídico, poniendo de manifiesto, en su caso, que la aludida resolución judicial ha incurrido en infracción de normas o jurisprudencia aplicables para decidir las cuestiones que han sido objeto de debate y que la sentencia ha examinado. En razón de ello, constituye reiterada doctrina de la Sala (sentencias de 3 de junio de 1.994, 19 de febrero de 1.996, 28 de abril y 5 de diciembre de 1.997 y 3 de febrero de 1.998) la procedencia de rechazar el planteamiento de cuestiones nuevas en el recurso de casación, dada la finalidad del recurso, la fijación estricta de sus motivos y la necesidad de que toda cuestión sea debatida en el proceso de instancia y resuelta por la sentencia de instancia impugnada para que el Tribunal de Casación pueda pronunciarse sobre ella. La cuestión suscitada por este motivo casacional sobre la procedencia o improcedencia (véase el escrito de oposición del Ayuntamiento de Albacete) de solicitar dictamen del Consejo de Estado para acordar la resolución del contrato de autos constituye una cuestión nueva, que no fue planteada ni debatida en la instancia, ni decidida por la sentencia, que es la resolución cuyos pronunciamientos han de combatirse en el recurso de casación, por lo que el motivo analizado, como hemos indicado, debe ser desestimado.
Frente a estas consideraciones no pueden prevalecer las sentencias mencionadas por la entidad recurrente, ya que la doctrina jurisprudencial correcta es la que ha quedado señalada, formulada en relación con la naturaleza y alcance del recurso extraordinario de casación. Tampoco cabe defender que la cuestión fue suscitada en la demanda, al pretenderse la nulidad de las actuaciones por infracción del artículo 135 de la Ley 30/1.992, pretensión a la que contesta, desestimándola, la sentencia impugnada, ya que dicha petición no tiene relación alguna con la cuestión de la falta de dictamen del Consejo de Estado.
El segundo motivo de casación (artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción) alega falta de procedimiento en la tramitación del expediente por infracción de lo dispuesto en los artículos 54 y 89.3 de la Ley 30/1.992, en relación con el artículo 62.e) de dicho texto legal y jurisprudencia aplicable, aduciendo que los diferentes actos administrativos y resoluciones recaídos en el expediente que dió como resultado la resolución del contrato carecen de la motivación exigida por el artículo 54 de la Ley 30/1.992 (citándose los apartados a., b., c. y f.).
El motivo debe ser desestimado por la misma causa que el anterior. La cuestión de si los actos administrativos del Ayuntamiento de Albacete dictados en el expediente se encontraban o no motivados, y de si esa falta de motivación debe determinar o no la nulidad de pleno derecho de las resoluciones administrativas impugnadas originariamente en el proceso de instancia, no fue suscitada por Eulen S.A. en el escrito de demanda ni la sentencia de 17 de abril de 1.996, consecuentemente, se pronunció sobre ella. No se encuentra embebida en una pretensión de nulidad de actuaciones basada en el incumplimiento del artículo 135 de la Ley 30/1.992, pues ninguna relación guarda con ella. Por tanto, planteando una cuestión nueva en el recurso de casación, no alegada en la instancia ni resuelta por la sentencia objeto de este recurso extraordinario, el motivo no puede prosperar.
El tercer motivo de casación (artículo 95.1.4) alega infracción por la sentencia de instancia de lo prevenido en los artículos 9 de la Constitución y 131 de la Ley 30/1.992, y jurisprudencia aplicable. Según la parte recurrente la resolución del contrato fue una decisión arbitraria de la Administración, contraria al principio de proporcionalidad, que infringió los principios de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9 de la Constitución) y de proporcionalidad entre la gravedad del hecho y la sanción aplicada (artículo 131 de la Ley 30/1.992). Cita en apoyo de su criterio diversas sentencias del Tribunal Supremo (8 de marzo de 1.986, 17 de mayo de 1.992, 11 de noviembre de 1.981 y 9 de junio de
1.986), que declaran que la facultad de resolución de los contratos administrativos ha de utilizarse con sentido de la proporcionalidad; que una medida tan extrema debe ir precedida de los oportunos apercibimientos; y que para la resolución de un contrato de gestión de servicios públicos es necesario que se haya originado grave perturbación del servicio (artículos 224 y 228 del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 de noviembre de 1.975). Se acoge, por último, a la cláusula decimotercera del Pliego de Condiciones del concurso, que establece que el Ayuntamiento ostenta la facultad de declarar la resolución o rescisión del contrato en aquellos casos en que el adjudicatario haya sido amonestado tres veces por la Alcaldía con motivo de retrasos en la ejecución de los trabajos, reservándose la facultad de imponer sanciones de hasta 25.000 pesetas, destacando que Eulen S.A., a lo largo de la vigencia del contrato, no fue amonestada ni multada en ningún caso.
Las diversas alegaciones en que se funda este motivo no pueden prosperar.
La sentencia de instancia (fundamento de derecho segundo) describe los supuestos de incumplimiento del contrato en que incurrió Eulen S.A., que, en síntesis, consistieron en la falta de realización de las inspecciones y operaciones de mantenimiento preventivo a que le obligaba lo acordado; los reiterados y constantes retrasos en la cumplimentación de las reparaciones, habiéndose detectado en una relación de partes de servicio elegidos por muestreo casos de retraso de 2, 3, 4, 5 y hasta 6 meses desde que se solicitaron, con flagrante incumplimiento de la cláusula 12 del Pliego de Condiciones; así como la existencia de numerosas órdenes de trabajo sin ejecutar en diversos Colegios en 23 de noviembre de 1.993 (fecha en que se suscribió el informe del Negociado de Educación), órdenes que se habían remitido antes de finalizar el curso escolar en el mes de junio; sin que se hubieran realizado operaciones comprendidas en el contrato, como el repaso de las dependencias por otros oficios y pintura de carpintería metálica y de madera, existiendo reparaciones que debieron ser realizadas por los servicios municipales. La Sala de instancia (fundamento de derecho tercero de la sentencia impugnada) califica estos hechos como una contravención grave, constante y reiterada de los compromisos contraídos y del fin económico mismo del contrato, con quiebra del interés público anejo a la prestación del servicio de mantenimiento en los centros y dependencias oficiales, que incluso permiten calificar de benevolente y paciente la conducta de la Administración.
A al vista de los hechos que la sentencia recurrida expone detalladamente, con referencia a las pruebas que los respaldan, hemos de ratificar su criterio, en el sentido de que los incumplimientos del contrato imputables a Eulen S.A. son de tal gravedad que justifican el acuerdo de resolución adoptado por el Ayuntamiento de Albacete, ya que dichos incumplimientos desvirtúan por completo la finalidad del contrato. Por tanto, no puede aceptarse que el Ayuntamiento haya procedido arbitrariamente, entendiendo la arbitrariedad como carencia de una explicación racional del acuerdo del poder. Tampoco es aplicable al supuesto de autos el artículo 131 de la Ley 30/1.992, relativo a las infracciones y sanciones administrativas, cuando la resolución de un contrato administrativo no implica la imposición de sanción alguna. Las sentencias invocadas no permiten que el motivo pueda prosperar, porque en el supuesto enjuiciado la gravedad de los incumplimientos acreditados justifica, como hemos indicado, la resolución del contrato, sin necesidad de previas amonestaciones o requerimientos. No resulta pertinente exigir que el Ayuntamiento adujese falta de grave perturbación del servicio, ya que nos encontramos ante un contrato de asistencia regulado por el Decreto 1.005/1.974, de 4 de abril, y no de un contrato de gestión de servicios públicos, como la parte recurrente reconoce. Finalmente, tampoco procede que Eulen S.A. se ampare en la cláusula decimotercera del Pliego de Condiciones del concurso. Debemos confirmar en este punto, por considerarlo ajustado a derecho, el razonamiento expuesto por la sentencia de instancia (fundamento de derecho tercero), cuando expresa que no cabe considerar que la previsión contenida en la cláusula autorizando a la Alcaldía para decretar la resolución del contrato en el caso de que el adjudicatario haya sido amonestado tres veces, previo informe técnico o sin él, con motivo de retrasos en la realización de los trabajos, mala ejecución de los mismos, desasistencia manifiesta y otro, limite sólo a estos supuestos las facultades resolutorias de la Administración, ya que lo que hace es particularizar contractualmente una cláusula resolutoria al margen de la facultad genérica regulada legal y reglamentariamente, lo que se indica expresamente en la propia cláusula al decir que el Ayuntamiento ostenta la facultad para declarar la resolución del contrato..., además de los supuestos que determina la legislación vigente..., en los mencionados de amonestación, siendo precisamente la facultad resolutoria genérica por incumplimiento laque se ha utilizado, para la que se requiere una transgresión grave y sustancial de las obligaciones del contratista, como la expuesta. Esta fundamentación de la sentencia de instancia respecto de la alegada aplicación de la cláusula decimotercera del Pliego, que hacemos nuestra, no ha sido especialmente combatida por Eulen S.A., que se limita al respecto a reiterar la invocación de la citada cláusula como supuesto impedimento a la resolución decretada.
En virtud de ello, el motivo de casación debe ser desestimado.
El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4) alega infracción de lo dispuesto en los artículos 18, 52, 53, 75 y 76 de la Ley de Contratos del Estado, 50, y 156 a 160 del Reglamento General de Contratación del Estado y 65 y 66 del Reglamento General de Contratación de las Corporaciones Locales, y jurisprudencia aplicable. Los preceptos citados se consideran infringidos en cuanto, a juicio de la parte recurrente, no ha tenido lugar incumplimiento alguno imputable al contratista ni concurren los requisitos jurisprudencialmente consagrados para la resolución de los contratos administrativos.
En primer lugar Eulen S.A. defiende que no ha quedado acreditado a lo largo del procedimiento incumplimiento alguno que le sea imputable, alegación que debemos rechazar pues supone combatir los hechos declarados probados en la sentencia de instancia, lo que está vedado en un motivo casacional fundado en infracción de normas del ordenamiento o doctrina jurisprudencial. Los hechos declarados probados por la sentencia de instancia se encuentran expuestos en su fundamento de derecho segundo, anteriormente aludido, y demuestran los graves incumplimientos del contrato atribuibles al contratista. Realmente esta cuestión, como la que a continuación examinaremos, se encuentran ya resueltas en sentido desestimatorio para la entidad recurrente por lo que se ha manifestado al contestar al motivo tercero del recurso.
En segundo lugar, ha quedado dicho que los incumplimientos por parte del contratista debidamente acreditados desvirtuan por completo la finalidad del contrato y son de tal gravedad que justifican el acuerdo resolutorio adoptado por la Administración municipal. Las circunstancias de que Eulen S.A., realizase prestaciones excluidas del objeto del contrato; que la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Albacete prorrogase el contrato de mantenimiento; o que, después de la resolución de este contrato, se concertase por el Ayuntamiento con Eulen S.A. un convenio de colaboración del servicio de monitoraje de alumnas trabajadoras de la II fase de la Casa de Oficios "Ayuda a Domicilio", que ninguna relación tenía con el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato resuelto; tales circunstancias no pueden enervar la realidad de los graves incumplimientos y la procedencia de resolver el contrato conforme a los artículos 52 y 53 de la Ley de Contratos del Estado, sin que se aprecien pues las infracciones a que se alude en el presente motivo.
El motivo debe ser desestimado y, con él, el recurso de casación.
Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción).
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Eulen S.A. contra la sentencia dictada el 17 de abril de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso nº 989/94; e imponemos a la parte recurrente el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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