STS, 30 de Mayo de 2000

La sentencia dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 16 de marzo de 1994, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Mesas Peiró, en nombre y representación de la Entidad Mercantil CONTRACTOR, S.A. contra Resolución del Presidente del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario IRYDA, de fecha 5 de junio de 1990, confirmada en alzada por Acuerdo del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 10 de diciembre de 1991 y declaró que las resoluciones impugnadas se encontraban ajustadas a derecho.

En el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida se declaran acreditados los siguientes hechos:

1. El 22 de junio de 1982 se adjudican a la recurrente "las obras complementarias de la red secundaria de acequias prefabricadas de parte de los sectores XXI, XXII, XXIV y XXV, correspondientes a la segunda fase de la zona propia de riego del Canal del Cinca (Huesca)". Tras la realización de las obras, tiene lugar la recepción provisional de las obras el 8 de octubre de 1985, comenzando en ese momento el plazo de garantía.

2. Hasta diciembre de 1988 la entidad mercantil recurrente realiza la reparación de la red por ella construida de manera diligente, tanto en relación con las piezas rotas por golpes o como consecuencia de nuevos asentamientos, como con las piezas destruidas por otras causas.

3. El 8 de julio de 1988, la recurrente interesa la recepción definitiva de las obras, informándole la Administración el 2 de agosto siguiente que ante la anómala y significativa rotura de acequias, antes de proceder a la recepción solicitada, se han de comprobar las causas de esas roturas. El IRYDA, teniendo en cuenta el informe de "Laboratorios Proyex, S.A., desestima la petición de la actora por entender que "salvo algunas roturas que pudieran producirse por golpes, la empresa CONTRACTOR, S.A. es responsable de las roturas señaladas".d) El 5 de junio de 1990 la Presidencia del IRYDA acuerda la ejecución por la Administración y a costa del contratista de las reparaciones necesarias que desde diciembre de 1988 no eran realizadas por la actora.

5. El 6 de julio de 1990, CONTRACTOR, S.A. recurre en alzada la anterior resolución al tiempo que interesa la recepción definitiva y el pago de 34.840.300 pesetas en concepto de gastos de reparación fuera del plazo de garantía.

6. Por Orden del Ministerio de Agricultura de 10 de diciembre de 1991 se acuerda la desestimación del recurso de alzada interpuesto por la actora, confirmando íntegramente el acto impugnado.

Además de los razonamientos que se contienen en el segundo de los fundamentos jurídicos que concretan los hechos del acto administrativo impugnado, interesa poner de manifiesto a los efectos de la resolución de este recurso de casación, que en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia impugnada se reconoce que el contratista continuó sujeto a responsabilidad por defectos en el período de garantía, dándose un incumplimiento del deber de vigilancia a tenor de los artículos 54 de la Ley de Contratos del Estado y 171 del Reglamento General de Contratación del Estado, al tratarse de un supuesto de ejecución subsidiaria de reparación de desperfectos. Por otra parte, en el fundamento jurídico quinto se reconoce que no existió incumplimiento de los artículos 73 y 77 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales y finalmente, en el fundamento jurídico sexto se reconoce que la prueba de la parte actora no acredita que la rotura de las canaletas se hubiera producido por causas que no les eran imputables.

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la empresa CONTRACTOR, S.A. por dos motivos y se opone a la prosperabilidad del recurso la Abogacía del Estado.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 23 de mayo de 2000.

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, en la infracción de los artículos 54 y 55 de la Ley de Contratos del Estado, 171, 173 y 174 del Reglamento General de Contratación del Estado y además, pone de manifiesto dicha parte recurrente, con fundamento en la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo, respecto de la cual invoca las sentencias de 3 de julio de 1989, 4 de diciembre de 1989, 14 de febrero de 1991, 23 de mayo de 1991, 15 de julio de 1991, 30 de julio de 1991 y 15 de octubre de 1991, que el plazo de garantía no es susceptible de interrupción ni de suspensión frente al criterio manifestado por la sentencia impugnada.

Analizando el referido motivo, procede señalar, en primer lugar, que en la cuestión examinada no aparece acreditada la vulneración de los artículos 54 y 55 de la Ley de Contratos del Estado, por cuanto que el primero de los preceptos establece que la recepción provisional de las obras tendrá lugar dentro del mes siguiente a la terminación, concurriendo un facultativo designado por la Administración contratante y el facultativo encargado de la dirección de las obras, así como el contratista, asistido, si lo estima oportuno, de un facultativo y el representante de la Intervención General del Estado y en el segundo de los preceptos invocados (artículo 55 de la Ley de Contratos del Estado), se reconoce que dentro del mes siguiente al cumplimiento del plazo de garantía, se procederá a la recepción definitiva de las obras y se recibirán con carácter definitivo siempre que se encuentren en las condiciones debidas, si bien en el artículo 56 de la Ley de Contratos del Estado, precepto no invocado como infringido, se reconoce que si la obra se arruina con posterioridad a la recepción definitiva por vicios ocultos debidos a incumplimiento doloso del contrato por parte del empresario, responderá éste de los daños y perjuicios en término de quince años.

Los preceptos invocados no resultan infringidos en la cuestión examinada por cuanto que el acta de recepción provisional fue efectuado el 8 de octubre de 1985, las obras en aquel momento se encontraban en buen estado, se habían ejecutado de acuerdo con el proyecto aprobado el 21 de abril de 1981 y el 12 de abril de 1982, así como se había tenido en cuenta también el reformado de 10 de febrero de 1984 y el segundo reformado de 4 de julio de 1985 y a partir de esa fecha comenzaba el plazo de garantía de doce meses establecido en el Pliego de Cláusulas Administrativas, durante el cual sería de cuenta de la contrata la vigilancia y conservación de las obras.

Como reconoce la Resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 10 de diciembre de 1991, al desestimar el recurso de alzada interpuesto por CONTRACTOR, S.A. contra elAcuerdo de la Presidencia del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario de 5 de junio de 1990, se dispuso, de conformidad con el artículo 171 del Reglamento General de Contratos del Estado, la ejecución por parte del IRYDA y a costa del contratista de las obras complementarias de la red secundaria de acequias prefabricadas de los sectores XXI, XXII, XXIV Y XXV, correspondiente a la segunda fase de la zona de riego del Canal del Cinca, en la provincia de Huesca, habiendo comunicado el IRYDA al contratista la imposibilidad de acceder a la recepción definitiva por deficiencias observadas, que correspondían al contratista.

Así, se incorpora en el expediente administrativo el informe técnico elaborado por la empresa PROYEX, S.A. LABORATORIOS a instancia del IRYDA el 21 de agosto de 1989, en el que se hacía constar que el hormigonado era de mala calidad, en cuanto a las muestras A-103 y número tercero y de calidad mediocre en cuanto a la muestra A-13-99-2.2; que las dosificaciones de cemento eran bajas; que los contenidos en sustancias perjudiciales, sulfato y óxido de magnesio no eran excesivos, en relación con la Instrucción EH 82 y el Pliego RC-75, observándose que la muestra A-103 tenía un contenido de óxido de magnesio mayor del estimado, debido a la contaminación de los áridos y finalmente, también se había observado que la carbonatación del hormigón era más acusada en la muestra A-103 y las granulometrías eran similares en las muestras A-103 y número tres y se diferenciaban en la muestra número tres de la A-13-99-2.2, en cuanto a tamaño máximo y árido existente, lo que condujo en la sentencia impugnada, en el fundamento jurídico sexto, al reconocimiento de que la prueba de la parte actora no acreditaba que la rotura de las canaletas se produjera por causas que no fueran imputables directamente al contratista.

Estos razonamientos justifican la ausencia de vulneración de los indicados preceptos legales, específicamente los artículos 54 y 55 de la Ley de Contratos del Estado, completando la vulneración con la previsión contenida en los artículos 171, sobre plazo de garantía, 172, sobre recepción provisional de las obras y 174 del Reglamento de Contratación del Estado, teniendo en cuenta, especialmente, que fue la Administración quien en ejercicio de la facultad prevenida en el artículo 174.2, comunicó al contratista la imposibilidad de acceder a la recepción definitiva de las obras, habida cuenta del incumplimiento evidente por parte de éste, ya que en dicho precepto se prevé que el contratista recibirá las instrucciones necesarias por parte de la Administración para la debida reparación de lo construido y el cumplimiento de sus obligaciones durante, el cual continuará encargado de la conservación de obras sin derecho a reclamar cantidad alguna por ampliación del plazo de garantía, lo que pone de manifiesto la razonabilidad y adecuación al ordenamiento jurídico de la tesis mantenida en la sentencia impugnada que, en el fundamento jurídico cuarto, entendió que existiendo vicios en el período de garantía se interrumpía, actuando correctamente la Administración en uso de las facultades prevenidas en los invocados preceptos.

A mayor abundamiento, son de tener en cuenta en apoyo de este razonamiento los siguientes criterios, algunos de los cuales se extraen del análisis de la jurisprudencia reiterada de esta Sala:

1. La recepción definitiva de las obras libera al contratista de responsabilidad, salvo en caso de ruina posterior de obra en los quince años siguientes, derivado de vicios ocultos por incumplimiento doloso del contratista, extremo no comprendido en este caso, pero denegándose la recepción definitiva por la Administración, en la cuestión examinada, subsistía la relación jurídica contractual con la obligación por parte del contratista de llevar a cabo las reparaciones necesarias para la correcta realización de la prestación en el plazo que señala el artículo 174 del Reglamento General de Contratación del Estado, relación jurídica contractual que se integra por la voluntad de la Administración que interpreta el alcance y contenido del cumplimiento del contrato, por lo que siendo el plazo de garantía esencial en los contratos, cumple la finalidad de comprobación del estado real de la obra, interrumpiéndose cuando se descubre el vicio o defecto, como ha sucedido en la cuestión examinada.

2. Al amparo del artículo 171 del Reglamento General de Contratación del Estado y ante el descuido del contratista, la Administración está habilitada para la realización de los trabajos necesarios a costa de aquel, si dicho descuido da lugar a que peligre la obra y en todo caso, siempre el contratista está obligado a la conservación de la obra respondiendo de los daños o deterioros que se produzcan durante el plazo de garantía, salvo que como ha reconocido la cláusula general 73 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales en los contratos de obras públicas, se demostrara que aquéllas han venido originadas por el mal uso efectuado en las instalaciones, siendo así que la norma general es que hay una presunción de imputación de defectos al contratista y que sólo éste puede destruir caso de resultar infundada, lo que no efectúa en la cuestión examinada, extrayendo la sentencia recurrida, en el fundamento jurídico sexto, la consecuencia de que no es imputable a la Administración y sí al contratista, la defectuosidad de los materiales utilizados, según se infiere de las pruebas aportadas en el proceso, no susceptibles de valoración en sede casacional.c) También es de tener en cuenta, en la cuestión examinada, que la responsabilidad del contratista no solo deriva de esos invocados preceptos, sino también de las previsiones contenidas en los artículos 44 de la Ley de Contratos del Estado y 130 del Reglamento de Contratos del Estado, cuando se advierte responsabilidad por faltas durante el desarrollo de las obras y hasta que tenga lugar la recepción definitiva, es decir, después de la entrega que conlleva la recepción provisional si se manifiestan, como sucede en el presente caso, en el plazo de garantía o se producen como consecuencia del incumplimiento del deber de vigilancia o policía que obliga a la conservación en ese tiempo por parte del contratista, pues dicho deber de conservación está reiterado en el artículo 171 del Reglamento de Contratos del Estado, previéndose, en todo caso, la ejecución por la Administración y a costa del contratista de aquellos trabajos necesarios para evitar el daño que por descuido de éste tiene lugar y que hace que peligre la obra, como secedió en este caso.

4. Conforme a la jurisprudencia de esta Sala (entre otras, la sentencia de 30 de marzo de 1998), en relación con los invocados preceptos por la parte recurrente (54 y 55 de la Ley de Contratos del Estado, 170 y 173 del Reglamento General de Contratación del Estado), reconoce que los mismos tratan de garantizar los derechos y hacer efectiva la liquidación y pago de las obras que ha de producirse dentro de los plazos previstos, pero, en todo caso, el artículo 170 del Reglamento de Contratación prevé que se den instrucciones precisas al contratista para remediar los defectos, fijándose un plazo para efectuarlo, incluso después de la recepción definitiva.

Los anteriores razonamientos, extraídos del análisis de la doctrina jurisprudencial de este Tribunal (sirvan de ejemplo, entre otras, las sentencias de 11 de noviembre de 1986 y la precedente de 3 de mayo de 1985, así como la ya invocada y posterior sentencia de 30 de marzo de 1998) conducen a la desestimación del primero de los motivos de casación respecto de la invocación de los preceptos legales que se citan como infringidos.

Cuestión distinta, dentro del mismo motivo, es la relativa a la invocación que se efectúa respecto del alcance y contenido del artículo 1.591 del Código Civil, precepto que establece un plazo de garantía con presunción iuris tantum de responsabilidad de la empresa contratista, cuando se producen vicios calificados de ruinógenos en la obra ejecutada.

Esta responsabilidad del contratista, que ha sido calificada como responsabilidad contractual, es reconocida, especialmente en la Sala Primera del Tribunal Supremo (en sentencias de 25 de enero de 1993, 27 de junio de 1994 y 20 de mayo de 1999), lo cual supone que, en la cuestión examinada, no resulta estimable la alegación que sobre este punto efectúa la parte actora en el sentido de no reconocer la interrupción del plazo de garantía, siguiendo los postulados básicos contenidos en la legislación civil, especialmente en el invocado artículo 1591 del Código Civil

Según la jurisprudencia que invoca la parte actora, sustancialmente contenida en las sentencias de la Sala Primera de 3 de julio de 1989, 4 de diciembre de 1989, 23 de mayo de 1991, 15 de julio de 1991, 30 de julio de 1991 y 15 de octubre de 1991, la responsabilidad decenal impuesta por el artículo 1.591 del Código Civil, de acuerdo con la mejor doctrina, ha de entenderse que no constituye un plazo de prescripción ni de caducidad, sino el término final de una relación de derecho sustancial que, o bien teniendo en cuenta que si los defectos previstos se producen dentro del repetido plazo, es cuando nace la obligación por parte de la empresa de repararlos a su cargo y corregirlos a su costa y la acción que en este caso ha reconocido la Sala Primera del Tribunal Supremo, nace de tal obligación y no tiene señalado plazo especial, si bien es de aplicar el plazo de quince días que con carácter general establece el artículo 1.964 del Código Civil, como reconoció la precedente jurisprudencia de la Sala Primera en sentencias de 11 de octubre de 1974 y 5 de diciembre de 1981, o bien, tratándose de una obligación de hacer, el acreedor puede exigir que esa prestación se realice de forma específica, siendo su deber el de cumplir la obligación en los términos previstos y la directa consecuencia del incumplimiento imputable puede conseguirse aun contra la voluntad del deudor, de forma que se ejecutaría a su costa como reconoce el artículo 1.098 del Código Civil y en el ámbito de la contratación administrativa reconocen también los preceptos del Reglamento de Contratación, anteriormente invocados.

En estos casos estaríamos ante un supuesto de garantía que implica la existencia de una exteriorización de un vicio dentro de un plazo de diez años desde la terminación de obra y en aplicación de jurisprudencia de la Sala de lo Civil (especialmente en sentencias de 11 de octubre de 1974, 17 de julio de 1989 y 4 de diciembre de 1989) en desarrollo del artículo 1.591 del Código Civil, de los que resulta responsable la empresa.

Tampoco es de aplicación la efectividad del artículo 1.490 del Código Civil respecto del plazo de seismeses interpretado por la Sala Primera como plazo de caducidad para reclamaciones por vicios ocultos de cosas vendidas, en desarrollo de los artículos 1.484 y 1.485 del Código Civil, no teniendo directa incidencia en la cuestión examinada y cuya invocación por la parte recurrente no logra desvirtuar la fundamentada razonabilidad de la sentencia impugnada, cuando reconoce que el contratista continuó sujeto a responsabilidad por defectos en el período de garantía, que existió un incumplimiento por su parte del deber de vigilancia, que existieron vicios durante ese período de garantía que implican la interrupción de dicho plazo y que la Administración actuó correctamente, acogiéndose a la facultad que le otorga el artículo 171 del Reglamento General de Contratación del Estado, mediante una ejecución subsidiaria en la reparación de los desperfectos.

El segundo de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, en la infracción de la jurisprudencia.

El análisis del referido motivo nos lleva a realizar un análisis individualizado de cada una de las sentencias invocadas por la parte recurrente, para basar el motivo de casación:

1. La sentencia de 24 de abril de 1985 recoge la teoría sobre la recepción provisional de las obras y el alcance de la posible recepción tácita, significando que aunque es cierto que la recepción provisional de las obras exige, como la definitiva, un acto expreso y formal de la Administración -arts. 54 y 55 de la Ley de Contratos del Estado y 170 y 173 de su Reglamento y, en la esfera de la contratación local, arts. 61 y 63 del Reglamento de 9 de enero de 1953-, también lo es que para garantizar los derechos del contratista en orden a una pronta liberación de sus responsabilidades -excepción hecha de la ruina posterior de la obra por vicios ocultos de la construcción debidos a incumplimiento doloso del contrato- y para hacer efectivo su derecho a la liquidación y pago de las obras, tanto la recepción provisional como la definitiva deben producirse en los perentorios plazos señalados en los preceptos a que antes se ha hecho mención, esto es, dentro del mes siguiente a su terminación o al cumplimiento del plazo de garantía, si se trata de obras del Estado, o en los diez o treinta días siguientes, respectivamente, cuando se trate de obras contratadas por un ente local.

   En la cuestión examinada, no estamos ante un supuesto de recepción tácita ni de hechos concluyentes, ni tampoco de supuestos en que haya transcurrido con exceso el plazo de garantía, que hubiera supuesto la recepción definitiva de las obras, como es el caso que allí se contempla en la referida sentencia, razones que determinan su inaplicabilidad.

2. La sentencia de 24 de julio de 1989, también invocada por la parte recurrente, se refiere a la recepción que no permite su dilación y menos indefinidamente, cuando se genera un grave quebranto para los legítimos intereses del contratista, pero esta doctrina que se contiene en el fundamento jurídico tercero de la invocada sentencia, no resulta de aplicación en la cuestión examinada, en donde expresamente el acta de recepción provisional, según se infiere del análisis de las actuaciones del expediente administrativo y de las posteriores judiciales, lleva fecha de 8 de octubre de 1985 y es a partir de dicho momento cuando la Administración no recibe definitivamente las obras, comunicando el IRYDA al contratista la imposibilidad de acceder a la recepción definitiva por las deficiencias observadas, correspondiendo a éste la conservación de las obras sin derecho a reclamación por ampliación de plazo de garantía.

3. La sentencia de 3 de mayo de 1985, también invocada por la parte recurrente en este proceso, no tiene incidencia directa en la cuestión examinada, en la medida que acepta los considerandos de la apelada, llegándose a la conclusión de que no puede negarse por la apreciación de simples deficiencias la recepción de obras, cuando no impiden la utilización de la misma y que son perfectamente corregibles en el plazo de garantía establecido al efecto, extremo que, con fundamento en una doctrina contenida, entre otras, en las sentencias de 11 de diciembre de 1969, 21 de abril de 1970, 23 de junio de 1971 y 26 de diciembre de 1978, no resulta de aplicación en la cuestión examinada, máxime tratándose de un supuesto en el que está en juego una recepción provisional de la obra cuando ésta ya se había producido tácitamente y se reconoce la intervención de la Corporación local actuante.

4. Finalmente, la sentencia de 27 de mayo de 1992, que también se trae a colación en este recurso, no resulta de incidencia en la cuestión examinada por cuanto que el supuesto allí contemplado, reconoció la necesidad por parte de la Administración de comunicar formalmente al contratista con los debidos apercibimientos, las instrucciones oportunas para la reparación de lo construido, al amparo del artículo 174 del Reglamento de Contratación, siendo así que en la cuestión examinada, a diferencia de aquel supuesto, se subraya tanto en la sentencia recurrida, especialmente en el fundamento jurídico cuarto y quinto, como en los actos administrativos impugnados, tanto en el Acuerdo originario del IRYDA de 5 de junio de 1990, como en la posterior Resolución del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 10 de diciembre de1991, al resolver el recurso de alzada, que la Administración comunicó al contratista oportunamente la imposibilidad de proceder a la recepción definitiva, habida cuenta de las defectuosidades advertidas en la obra por existencia de vicios en los canales prefabricados, reconociendo la improcedencia del derecho a la indemnización y que había de ser, en todo caso, efectuada la obra por cuenta y a cargo de la contrata, teniendo en cuenta el informe que la empresa PROYEX, S.A. Laboratorios, había efectuado a instancia del IRYDA el 21 de agosto de 1989, acreditando la defectuosidad del material utilizable.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.