STS, 13 de Junio de 2000

Ponente:FERNANDO MARTIN GONZALEZ
Número de Recurso:8008/1994
Fecha de Resolución:13 de Junio de 2000
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Junio de dos mil.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 8008/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Barakaldo, representado por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez, contra la sentencia de fecha 15 de Julio de 1.993 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco (Sección 3ª), en recurso 1773/89, sobre Servicio de Limpieza, habiendo sido parte recurrida Dª María Virtudes , que no consta que compareciera ante esta Sala.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "F A L L O .- CON ESTIMACION DEL PRESENTE RECURSO CONTENCIOSO--ADMINISTRATIVO NUMERO

1.773 DE 1989, INTERPUESTO POR Dª María Virtudes , REPRESENTADO POR LA PROCURADORA Dª ROSA ALDAY MENDIZABAL EN RELACION CON EL ACUERDO DEL AYUNTAMIENTO DE BARAKALDO, ADOPTADO EN LA SESION PLENARIA DE 19 DE DICIEMBRE DE 1988 Y CONFIRMADO EN TRAMITE DE REPOSICION EN LA SESION PLENARIA DE 4 DE ABRIL DE 1989, POR EL QUE RESOLVIENDO EL CONCURSO CONVOCADO PARA LA CONTRATACION BAJO LA FORMA DE GESTION INDIRECTA, DEL SERVICIO DE LIMPIEZA URBANA DEL TERMINO MUNICIPAL, SE ADJUDICA LA CONTRATACION DE LA PRESTACION DEL SERVICIO A LA EMPRESA "SERVICIOS Y OBRAS PUBLICAS DE EUSKADI,

S.A" (SOPESA), DEBEMOS DECLARAR: .- PRIMERO.- LA DISCONFORMIDAD A DERECHO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS RECURRIDOS QUE, POR TANTO, LOS DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS, CON PRIVACION DE SUS EFECTOS JURIDICOS A PARTIR DE LA PRESENTE DECLARACION, .-SEGUNDO.- NO PROCEDE EFECTUAR PRONUNCIAMIENTO CONDENATORIO SOBRE LAS COSTAS PROCESALES DEVENGADAS EN ESTA INSTANCIA."

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación del Ayuntamiento de Barakaldo se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por el Ayuntamiento recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se case la sentencia recurrida y que se confirmen por ser ajustadas a Derecho las resoluciones del Pleno del Ayuntamiento de Barakaldo de 19 de Diciembre de 1.988 y 4 de Abril de 1.989, por las que se adjudicó la contratación de prestación del servicio a la empresa "Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.

A." en su oferta base.

CUARTO

No consta que se personara ante esta Sala la parte recurrida en casación.QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 6 de Junio de 2.000 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida en casación, de fecha 15 de Julio de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco (Sección 3ª) en el recurso contencioso administrativo nº 1773/89 sobre adjudicación del servicio de limpieza urbana de Barakaldo, estimó dicho recurso interpuesto por Dª María Virtudes , en relación con el Acuerdo del Ayuntamiento de Barakaldo adoptado en la sesión Plenaria de 19 de Diciembre de 1.988 y confirmado en trámite de reposición en la sesión Plenaria de 4 de Abril de 1.989, por el que, resolviendo el concurso convocado para la contratación bajo la forma de gestión indirecta del servicio de limpieza urbana del término municipal, se adjudica la contratación de la prestación del servicio a la empresa "Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.A." (SOPESA), declarando (la sentencia recurrida) la disconformidad a Derecho de dichos actos, que se anulan, con privación de sus efectos jurídicos a partir de la declaración contenida en el fallo de la misma sentencia.

SEGUNDO

La parte recurrente en casación, el Ayuntamiento de Barakaldo, en su escrito de interposición del recurso de casación, después de referirse a lo que denomina "Antecedentes", y como fundamento de su pretensión de estimación de aquél, de casación de la sentencia recurrida y de confirmación de las resoluciones del Pleno de dicho Ayuntamiento impugnadas, invoca, como primer motivo, al amparo del ordinal 4º del art. 95,1 de la Ley de esta Jurisdicción, la infracción por no aplicación del art. 36 de la Ley de Contratos del Estado y de la jurisprudencia que lo interpreta, en lo relativo a la puntualización que en el Fundamento Jurídico 4º de la sentencia se realiza de la expresión "proposición más ventajosa", determinándola como concepto jurídico indeterminado, y como tal limitador de la capacidad discrecional de la Administración, invocando la parte recurrente que la apreciación que sobre el alcance de la discrecionalidad se realiza en la resolución recurrida es inadecuado, ya que la Administración goza de amplia potestad discrecional para valorar cuál es la oferta que presenta mejores condiciones objetivas y subjetivas, de modo que en este caso la Administración municipal pueda seleccionar la más idónea al interés público, sin estar circunscrita al valor económico, refiriéndose también la misma parte a la cláusula 17ª del Pliego de Condiciones que indica una serie de criterios básicos de valoración que "se tendrán en cuenta", pero "ni son los únicos que se deben tener en cuenta", "ni se deduce del contexto... que deban constituir elementos de preferencia frente a otros que eventualmente pudieran concurrir y ser apreciados por la Corporación", mientras que, como segundo motivo, también con apoyo en el ordinal 4º del art. 95,1 de la misma Ley, se arguye infracción de determinaciones contenidas en el mismo art. 36 de la Ley de Contratos del Estado, por cuanto considera limitada la discrecionalidad de la Administración en el procedimiento de concurso, contraviniendo la jurisprudencia mantenida en las sentencias que cita de esta Sala, todo ello en relación con el art. 24,1 de la Constitución, por cuanto que, según expresa la recurrente, la sentencia impugnada "no examina ni los argumentos ni la justificación aportada como prueba, en el sentido de acreditar que la oferta seleccionada es la más idónea a los intereses públicos", estimando, además, dicha sentencia, que el acuerdo de adjudicación se separa del dictamen emitido por los Servicios Técnicos, cuyo informe analiza la recurrente para llegar a la conclusión de que no es determinante, tras lo que invoca una serie de consideraciones sobre las ofertas en relación con el cumplimiento de las condiciones del Pliego, con el servicio, con los medios materiales, con la solvencia económica, con la experiencia, con el número de trabajadores y con el aspecto económico.

TERCERO

En definitiva, pues, procede el examen conjunto de los dos motivos del recurso de casación, por razón de que ambos aluden a la discrecionalidad de la Administración, a sus posibles límites, y a la diferencia entre las ofertas presentadas para llegar a la conclusión de que la adjudicación realizada en los Acuerdos originariamente impugnados, es, al igual que éstos, conforme a Derecho, frente a la decisión anulatoria de la sentencia recurrida que, en definitiva, y tras explicar correctamente que el régimen jurídico aplicable al supuesto de autos (en que se trata de una adjudicación de contrato, por parte de una Entidad Local, para la gestión indirecta de servicios públicos mediante la forma de concurso), es el establecido en el art. 36 de la Ley de Contratos del Estado y en el art. 116 de su Reglamento, a lo que nada opone la parte recurrente, llega a la conclusión de que --limitado el ámbito de la discrecionalidad de la Administración, que se deducía del art. 15 del Reglamento de Contratación de las Entidades Locales, a la decisión alternativa de declarar desierto el concurso o de adjudicarlo a favor de la "proposición mas ventajosa", bajo el entendimiento de que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares del concurso se establecerán los criterios que han de servir de base para la adjudicación, tal como resulta de los párrafos 2º y 6º del art. 36 de la Ley de Contratos del Estado-- la ausencia de motivación suficiente que se advierte en la decisión administrativa implica que es arbitraria y consecuentemente ilegal la selección del contratista adjudicatario,al no expresarse las condiciones de la oferta que permitieran calificarla como mas ventajosa que las restantes, por lo que, estimando el recurso contencioso administrativo, declara disconformes a Derecho los actos recurridos y los anula con privación de sus efectos jurídicos.

CUARTO

La sentencia recurrida viene a apoyar tal fallo estimatorio en que en las decisiones basadas en el principio de discrecionalidad ha de partirse del supuesto de la existencia de diversas soluciones alternativas jurídicamente indiferenciadas entre las que ha de efectuarse la elección, mientras que en los supuestos en los que la habilitación legal para seleccionar se confiere mediante el mandato de aplicación de un concepto jurídico indeterminado, cual es el de la "proposición más ventajosa", la decisión del órgano actuante requiere un proceso intelectivo en el que, atendiendo a la realidad de las circunstancias que se le muestran, y no a su libre juicio, ha de concluirse en cuál de las ofertas presentadas es subsumible en el único supuesto de solución justa, que se corresponde con la necesidad de seleccionar entre aquéllas precisamente la única que pueda merecer la calificación de "proposición más ventajosa", lo que ha de verificarse de conformidad con los criterios establecidos en los pliegos de cláusulas administrativas particulares del concurso, que sirven de base para la adjudicación, señalando cuáles son, en el caso de autos, esos criterios básicos, que aquí están recogidos en la Cláusula Dicimoséptima del Pliego de condiciones jurídicas, económicas y administrativas en la que se dispone que se tendrán en cuenta para la adjudicación los que indica dicha cláusula, que la sentencia recurrida enumera, para llegar a la conclusión de las circunstancias, relevantes para el control jurisdiccional, que el examen de la documentación aportada pone en evidencia, y que, en síntesis, hacen referencia a la aprobación por mayoría de un proyecto de acuerdo que se separa del dictamen emitido por los Servicios Técnicos Municipales que actúa como órgano informante, pero sín contener dicho proyecto una formal calificación de la proposición seleccionada como la mas ventajosa de las presentadas y sin referencia expresa que ilustre sobre las circunstancias tenidas en cuenta para la selección, y a que el dictamen de la Comisión Municipal Informativa de Obras y Servicios se ofrece como único fundamento motivador del proyecto y como única fuente de conocimiento del proceso intelectivo asumido por el órgano contratante, pero con argumentos, también recogidos en la sentencia, que no sólo no se atienen a los criterios básicos de referencia establecidos en la cláusula mencionada, sino que se introducen en el debate con apoyo en apreciaciones subjetivas "que no se amparan en ningún sustrato teórico" suficiente para rebatir el dictamen de los Servicios Técnicos Municipales.

QUINTO

Intencionadamente se han expresado los referidos argumentos de la sentencia recurrida, no desvirtuados en el escrito de interposición del recurso de casación, con el fin de precisar que, en definitiva, los criterios de referencia contenidos en la cláusula 17ª, funcionan como "directivas" a las que ha de atenerse necesariamente en sus valoraciones el órgano contratante, lo que ya de por sí exige una motivación o un razonamiento en el que se explique el proceso intelectual seguido para adoptar la decisión sobre cuál sea la proposición mas ventajosa, de modo que si falta tal motivación o si ésta, si es que de algún modo concurre, no justifica adecuadamente, aduciendo buenas razones en favor de la decisión adoptada siempre en relación con esos "criterios básicos" a que aluden el art. 36, párrafo 2º y 115, párrafo 1º de su Reglamento, "de conformidad a los cuales el órgano de contratación acordará aquélla" (la adjudicación), según el primero de los citados, (motivación en que se concentra el objeto del control judicial), resultará que se incurre en el ámbito de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizada en el art. 9,3 de la Constitución, y se priva al órgano jurisdiccional de la posibilidad de controlar si la actividad de la Administración sirve con objetividad los intereses generales, conforme a los arts. 103,1 de la Norma Fundamental, y viene inspirada por las exigencias de los principios de buena administración (art. 3 de la Ley de Contratos y 111 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de Abril) que es lo que justamente impone a los Tribunales el art. 106,1 de la Constitución.

SEXTO

Dicha motivación es exigible, por tales razones, no sólo cuando la Administración ejercita facultades discrecionales que requieren la posibilidad de elegir entre un mayor o menor abanico de opciones, o entre una pluralidad de alternativas justas o "razonables" desde el punto de vista del Derecho, o de decidir entre diversas alternativas "jurídicamente indiferenciadas", como textualmente expresa la sentencia recurrida --aunque cabría preguntarse si en un Estado de Derecho puede admitirse la existencia a priori de algo "indiferente jurídicamente"--, sino también cuando, como en el supuesto de autos, se erige como rector el concepto jurídico indeterminado de la "proposición mas ventajosa", puesto que en tal caso los argumentos justificatorios, además de existir, deben incluir precisamente valoraciones relativas a los extremos que han de ser atendidos, y no a cualesquiera otros, toda vez que, sín negar que puede asistir razón a la parte recurrente en casación cuando invoca que los criterios que se fijan en la cláusula 17ª del Pliego de Condiciones --a los que también cabría añadir los recogidos en el art. 36,2 de la Ley de Contratos del Estado-- sólo constituyen pautas o criterios orientadores, sín carácter de preferencia" y no en calidad de "numerus clausus", no cabe olvidar que también sobre ellos, y preferentemente, en principio, sobre ellos, han de verificarse las valoraciones y apreciaciones que deben contenerse en la motivación, en lugar de realizarse sobre otros criterios bien distintos y en argumentos cuyo apoyo tiene además un importante matizde "subjetividad", tan distante de la objetividad precisa, cuando aquellos criterios o "directivas" vienen a delimitar, aunque no fuera en forma exclusiva, el alcance de tales valoraciones, deduciéndose de todo ello que la Sala de Instancia no sólo no ha infringido los preceptos y la jurisprudencia que cita la parte recurrente en los motivos del recurso de casación, sino que, justamente, se ha atenido a ellos, de acuerdo con lo que explica aquélla en su sentencia, cuyo juicio, en el "juicio sobre el juicio" que correspondería a esta Sala de casación, ha de ser aceptado como ajustado a Derecho, debiendo todo ello determinar la desestimación de dichos motivos.

SEPTIMO

Al no estimarse procedente ningún motivo, la sentencia ha de declarar no haber lugar al recurso de casación con imposición al recurrente de las costas de éste, a tenor del art. 102,3 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de Barakaldo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco (Sección 3ª), en el recurso contencioso administrativo nº 1773/89, con fecha de 15 de Julio de 1.993, con imposición de las costas del recurso a dicha parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.