STS, 21 de Septiembre de 2000

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2000:6595
Número de Recurso7562/1994
Fecha de Resolución21 de Septiembre de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de dos mil.

Visto el recurso de casación nº 7562/94 interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación de la entidad "La Jaramilla S.A." contra la sentencia dictada en fecha 11 de Octubre de 1994 y en su recurso número 11/94 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sobre reclamación de cantidad, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Santander, representado por el Procurador Sr. Granizo Palomeque. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "La Jaramilla S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de Octubre de 1994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 7 de Diciembre de 1994, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que alternativamente se repusieran actuaciones o se anulara la sentencia de conformidad con lo solicitado en el suplico de la demanda.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 12 de Marzo de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Santander) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 22 de Abril de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 14 de Julio de 2000, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de Septiembre de 2000, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó en fecha 11 de Octubre de 1994, y en surecurso contencioso administrativo nº 11/94, por medio de la cual se desestimó el formulado por la mercantil "La Jaramilla S.A." contra la desestimación presunta por el Ayuntamiento de Santander de la petición realizada en fecha 18 de Junio de 1992 ---y respecto de la que se denunció la mora en fecha 21 de Diciembre de 1992--- a fin de que la Corporación Municipal devolviera a "Constructora Raos S.A." (de la que la actora trae causa) la cantidad de 10.000.000 pesetas, que ésta había pagado por cuenta del Ayuntamiento para costear el nudo de carreteras próximo al Centro Cívico Comercial denominado "Zoco Gran Santander", construido por aquélla.

SEGUNDO

Tal como lo relata la sentencia impugnada, la entidad recurrente, titular de la licencia de obras para la construcción del Centro Cívico "Zoco Gran Santander", por subrogación de la anterior titular "Constructora Raos S.A.", fundamenta su pretensión de abono por parte del Ayuntamiento de Santander de la suma antes indicada en el compromiso adquirido por el mismo en la reunión celebrada el día 3 de Febrero de 1988, a la que asistieron como representantes municipales el Concejal del mismo, Sr. Alberto , así como el Jefe del Servicio de Viabilidad y el Arquitecto Municipal, acudiendo igualmente a la misma representantes de la Constructora Raos, S.A., y sendos representantes de la Demarcación de Carreteras del Estado, indicándose que en la mencionada reunión se pactó el reparto del coste de las obras de enlace del Centro Comercial que se estaba construyendo con la carretea SV-4447, y que había de ser satisfecho por el Ministerio de Obras Públicas, el Ayuntamiento de Santander y Constructora Raos, S.A. correspondiendo a ésta última el abono de 15.000.000 de pesetas, y asumiendo igualmente de forma provisional el pago de los 10.000.000 de pesetas que correspondía satisfacer al Ayuntamiento de Santander, el cual se comprometía a repercutir dicha cantidad entre los promotores de suelo urbano de la zona y a reintegrar la misma a Constructora Raos, S.A. a medida que fuera percibiendo dichas cantidades, constando en autos el efectivo abono por parte de Constructora Raos, S.A. de dicha suma, cuyo reintegro por parte del Ayuntamiento pretende a través de la interposición del presente recurso.

TERCERO

La sentencia recurrida desestimó el recurso contencioso administrativo, con base sustancial en los siguientes argumentos:

  1. - En primer lugar, razonó que no existe en modo alguno constancia fehaciente en el expediente administrativo de la celebración de la reunión citada, si bien explicó que resultaba un hecho admitido por la Corporación demandada.

  2. - En segundo lugar, explicó que la expresión de la voluntad de un Sr. Concejal y compromisos por éste adquiridos en la referida reunión no tendrían fuerza de obligar ni vincular al Ayuntamiento de Santander, al haber sido adoptados por persona manifiestamente incompetente, ya que quienes únicamente pueden obligar al Ayuntamiento son el Alcalde y el Pleno Municipal.

  3. - En tercer lugar, razonó que la pretensión de resarcimiento no puede tener fundamento en lo expuesto en la condición octava del informe del Sr. Ingeniero del Servicio de Viabilidad Municipal, ya que esta precisión de un funcionario municipal no puede obligar al Ayuntamiento.

  4. - Finalmente, precisó que tampoco cabe acudir, para justificar la solicitud, a la prohibición del enriquecimiento injusto, ya que el pago por la entidad actora de los diez millones de pesetas no ha supuesto para el Ayuntamiento ningún enriquecimiento al tratarse de una obra de exclusiva competencia estatal, que supone un beneficio para el promotor de la obra cuyo enlace viario ha sido completado sin que se haya producido ningún desplazamiento patrimonial en favor del Ayuntamiento que deba ser compensado.

CUARTO

Contra esa sentencia ha interpuesto la mercantil actora recurso de casación, en el cual esgrime ocho motivos de impugnación, que estudiaremos por su orden.

QUINTO

En los dos primeros, y al amparo del nº 3 del párrafo 1 del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional se denuncia quebrantamiento de forma al haber denegado el Tribunal juzgador diligencias de prueba consistentes en la testifical propuesta en tiempo y forma, causando indefensión a la parte y haberlo hecho sin fundamentación. Y cita como infringidos, en el primer motivo, los artículos 74-4 de la L.J., 369, 371 y 551 de la LEC y 245-1-b) de la L.O.P.J., y en el segundo motivo, el artículo 24 de la CE.

Como consecuencia, pide una retroacción de actuaciones.

Ambos motivos deben ser rechazados, por no ser motivos causales.

En efecto, el Tribunal de instancia no desestima el recurso contencioso administrativo porque no haya quedado probada la realidad de la reunión de fecha 3 de Febrero de 1988 y de sus resultados, ya que,aunque afirme que sobre ello no hay prueba alguna, dice a renglón seguido que se trata de hechos admitidos por la Administración demandada. De forma que, siendo las cosas así, el Tribunal debe darlos por ciertos por disposición de la Ley, (artículo 74-2 de la Ley Jurisdiccional y 565 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), y, en efecto, los dio, ya que razonó sobre el fondo del asunto, sobre la circunstancia de que sólo el Pleno del Ayuntamiento y su Alcalde podrían legalmente obligar al Ayuntamiento (y no el Sr. Concejal asistente a aquella reunión) y sobre la no existencia de enriquecimiento injusto por la Corporación.

Los avatares, pues, por los que pasó la prueba del pleito carecen de relevancia, porque la prueba (o falta de prueba) no fue determinante de la solución adoptada por el Tribunal de instancia al decidir el fondo del asunto.

Así que los dos primeros motivos de casación deben ser rechazados.

SEXTO

De los seis motivos restantes hemos de estudiar en primer lugar el quinto, por la razón de que ese motivo debe ser estimado, lo que excusará de ocuparse del resto.

En ese motivo se alega infracción de la doctrina jurisprudencial a tenor de la cual en el conflicto entre la estricta legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica tiene primacía ésta última, en virtud del principio de confianza legítima del ciudadano en el actuar de la Administración, (sentencias del Tribunal Supremo de 1 de Febrero y de 5 de Octubre de 1990, entre otras muchas).

La doctrina se explica así en la sentencia de 5 de Octubre de 1990: "Como tiene declarado esta Sala que ahora enjuicia en reiteradas sentencias, de las que son una muestra sus últimas de 1 de Febrero, 3 de Mayo y 8 de Junio de 1990, en el conflicto que se suscita entre la "estricta legalidad" de la actuación administrativa y la "seguridad jurídica" derivada de la misma, tiene primacía esta última sobre aquélla, cuando la Administración mediante actos externos inequívocos mueve al administrado a realizar una actividad que le origina unos necesarios desembolsamientos económicos (...) ya que la aludida doctrina de esta Sala acoge un principio que, aunque no extraño a nuestro Ordenamiento Jurídico bajo la denominación de la "bona fies", ha sido asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea bajo la rúbrica de "principio de protección de la confianza legítima del ciudadano" en el actuar de la Administración que se beneficia a su vez del principio de "presunción de legalidad de los actos administrativos", si bien aquel principio no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha "confianza" se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la "apariencia de legalidad" que la actuación administrativa a través de actos concretos revela, moviendo a la voluntad del administrado a realizar determinados actos, inversiones económicas, medios materiales y personales, que después no concuerdan con la verdadera voluntad de la Administración y sus consecuencias, revelada y producidas con posterioridad a la material realización de aquéllos por los particulares; máxime cuando dicha "apariencia formal de legalidad" que indujo a racional confusión en el interesado, originó en la práctica para éste unos daños y perjuicios que, jurídicamente, no tiene por qué soportar".

Pues bien; esta doctrina es perfectamente aplicable al caso de autos, de forma que ha de llevar a la estimación del recurso de casación y del recurso contencioso administrativo y a la anulación de los actos recurridos.

En efecto, la entidad recurrente vio como:

  1. ) En una reunión celebrada el día 3 de Febrero de 1988 entre la Administración del Estado, la entidad actora (o mejor, la entidad de quien ésta trae causa) y el Sr. Concejal de Urbanismo del Ayuntamiento de Santander, el Arquitecto Municipal y el Jefe de los Servicios Técnicos Municipales de Vialidad, se llegaba al acuerdo (entre otros extremos) de que el Ayuntamiento aportaría 10.000.000 ptas. para el "Enlace de las Presas", cantidad que de momento sería adelantada por la mercantil "Constructora Raos S.A.", a quien le sería devuelta por el Ayuntamiento de Santander paulatinamente, a medida que éste repercutiera esa cantidad entre los futuros peticionarios de licencias de obras.

  2. ) La realidad de ese reunión, y de sus acuerdos, se plasmaba expresamente en un informe del Sr. Jefe de los Servicios Municipales de Vialidad de fecha 27 de Mayo de 1988, que se emitió en el expediente de casación de la licencia del Centro Comercial "Zoco Gran Santander".

  3. ) La licencia se remitía, en general, a las "condiciones señaladas en los respectivos informes técnicos".4º) A los pocos días de haber pagado por cuenta del Ayuntamiento los diez millones de pesetas, la mercantil interesada lo puso en conocimiento de aquél, con la solicitud de que, hasta que la Corporación los devolviera, fuera compensándose a cargo de esa cantidad los tributos municipales que "Constructora Raos S.A." hubiera de satisfacer.

El Ayuntamiento nunca dio respuesta a esta comunicación, no mostrando desacuerdo alguno con lo que se le manifestaba.

Pues bien; todos esos hechos originaron en la mercantil actora la lógica creencia de que el Ayuntamiento se había obligado formal y legalmente a pagar los diez millones de pesetas y a devolverlos a la mercantil, que los adelantaba, y al Ayuntamiento no le es lícito ahora, frente a todas esas apariencias y silencios, eludir la devolución del dinero argumentando que el Concejal y los funcionarios que asistieron a aquella reunión no eran quiénes para obligar al Ayuntamiento, porque, aunque ello sea cierto (que lo es) la apariencia creada por servicios cualificados del Ayuntamiento y aceptada por éste al no tomar decisión alguna pese a su conocimiento "ex post facto" de la reunión y sus acuerdos (pues se plasmaron en el informe mencionado de 27 de Mayo de 1988), es suficiente para justificar el pago que hizo la mercantil interesada y su solicitud de devolución.

SÉPTIMO

Queda algo por decir acerca del enriquecimiento injusto por parte del Ayuntamiento de Santander que éste niega, alegando no tener en cuanto al fondo ninguna obligación de participar en los costes del "Enlace de las Presas". Y lo que hay que decir es lo siguiente, siempre dentro de los escasos datos que sobre ello hay en el pleito:

  1. - Que extraña sobremanera que esa defensa la haya expuesto por primera vez la Corporación Municipal en vía contencioso administrativa, y no frente a las múltiples peticiones de devolución ante las que guardó silencio. Y, en concreto, no resulta lógico que el Ayuntamiento, ante el tamaño desaguisado de quererle involucrar en un pago que no tiene que hacer, haya guardado el más absoluto silencio, como si el asunto no fuera con él.

  2. - Que más lógico parece lo siguiente: que el Ayuntamiento y sus funcionarios supieran, porque está en la Ley, que los propietarios de suelo tienen el deber urbanístico de ceder viales y de costear la urbanización (artículos 82-3 y 84-3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976), y que el Ayuntamiento aceptara el compromiso de pago previo, para reclamarlo después de los propietarios. Así las cosas, el enriquecimiento habrá resultado a favor de éstos, pero el Ayuntamiento aceptó pagar por anticipado y permitir a su vez el pago por un tercero, y éste compromiso debe respetarlo.

OCTAVO

La estimación del recurso contencioso administrativo supone a su vez la estimación de la demanda. En su suplico, además de la devolución de los diez millones de pesetas, se solicita el abono de los intereses que correspondan.

Aunque la cantidad reclamada ha sido siempre líquida, el plazo de devolución por parte del Ayuntamiento ha sido siempre incierto (pues dependía del ritmo en la solicitud de licencias por los propietarios), de manera que los intereses legales han de girar desde el día de la interposición del recurso contencioso administrativo (es decir, desde el día 7 de Enero de 1994) hasta el día del completo pago.

NOVENO

Al darse lugar el recurso de casación procede no hacer condena en las costas del mismo. Y no existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia. (Artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, estimamos el presente recurso de casación nº 7562/94 interpuesto por la entidad "La Jaramilla S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en fecha 11 de Octubre de 1994 y en su recurso contencioso administrativo nº 11/94, y en consecuencia:

  1. - Revocamos dicha sentencia.

  2. - Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 11/94 interpuesto por "La Jaramilla S.A."contra la desestimación presunta por parte del Ayuntamiento de Santander de la petición realizada en fecha 18 de Junio de 1992 de devolución de diez millones de pesetas, ya descrita en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia, desestimación presunta que declaramos disconforme a Derecho, y que anulamos.

  3. - Declaramos el derecho de la entidad actora a que el Ayuntamiento de Santander le pague la cantidad de diez millones de pesetas, con los intereses legales desde el día 7 de Enero de 1994 hasta el día del completo pago.

  4. - Condenamos al Ayuntamiento de Santander al pago de la citada cantidad e intereses.

  5. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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