STS, 10 de Julio de 2000

JurisdicciónEspaña
Fecha10 Julio 2000
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Julio de dos mil.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios oficiales de Diplomados en Enfermería de España, representado por la Procuradora María Paz Juristo Sánchez, contra el Real Decreto 1557/1998, de 17 de Julio, (BOE nº 192, de 12 de Agosto), por el que se homologa el título de Diplomado en Enfermería en la Facultad de Ciencias Experimentales y Técnicas de la Universidad "San Pablo-Ceu", de Madrid.-En este recurso es también parte recurrida, la FUNDACION UNIVERSITARIA SAN PABLO, representada procesalmente por el Procurador D. FERNANDO ARAGON MARTIN, y la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, en la representación que le es propia.-ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha siete de octubre de mil novecientos noventa y ocho, el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE DIPLOMADOS EN ENFERMERIA DE ESPAÑA, a través de su Procuradora Sra. Juristo Sánchez, interpuso dentro del plazo de dos meses siguientes a la publicación del Real Decreto 1557/1998, de 17 de julio (BOE nº 192, de 12 de agosto), por el que se homologa el título de Diplomado en Enfermería en la Facultad de Ciencias Experimentales y Técnicas de la Universidad "San Pablo- CEU" de Madrid, recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, alegando en el escrito de formalización del mismo, los hechos y fundamentos jurídicos que estimó convenientes a su pretensión, y suplicando a la Sala que, previos los trámites legales, se dictase en su día sentencia por la que se declarase no ajustado a derecho el citado Real Decreto, con la consiguiente declaración de nulidad de pleno derecho, de conformidad con lo expuesto en los fundamentos insertos en el cuerpo del escrito e imponiendo las costas del proceso a la parte demandada.Por otrosí, interesó se elevase cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia Comunitario, con sede en Luxemburgo, con objeto de solicitar interpretación sobre el artículo 1.2.b) de la Directiva 77/453/CEE, modificada por la Directiva 89/595/CEE, en relación con la finalidad y espíritu de esa norma comunitaria, y, en concreto, sobre si los periodos de tiempo contemplados como tres años y

4.600 horas, eran excluyentes o, por el contrario, debían entenderse integrados el uno en el otro, con objeto de permitir en España una formación similar para los profesionales de enfermería a la del resto de los Estados miembros. Por un segundo otrosí, interesó el recibimiento a prueba.-SEGUNDO.- El Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO y el Procurador D. Fernando Aragón Martín, en representación de la FUNDACION UNIVERSITARIA SAN PABLO, en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, interesaron se dictase en su día sentencia desestimando el recurso y confirmando el Real Decreto 1557/1998, de 17 de julio, en todos sus términos, con imposición al recurrente de las costas causadas. Por otrosí, el Procurador Sr. Aragón Martín , en la representación invocada, se opuso , considerándola innecesaria e infundada, alplanteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia Comunitario con sede en Luxemburgo, interesando igualmente el recibimiento a prueba del recurso.-TERCERO.- Denegado el recibimiento a prueba del recurso, las partes formularon conclusiones por su orden dentro del plazo que les fue conferido, interesando se dictase en su día sentencia conforme al suplico del escrito de demanda y contestación respectiva.

CUARTO

Por providencia de fecha 25 de Enero de 2000, se señaló para que tuviera lugar la votación y fallo, el día ocho de marzo del mismo año, dictándose en dicha fecha resolución en la que se acordó para mejor proveer, estar al resultado de la que en su día se había acordado en el Recurso 408/1998, también interpuesto por la misma parte actora contra el Real Decreto 1556/1998, de 17 de julio, sobre homologación de títulos de Diplomado en Enfermería, de la Universidad Alfonso X.-QUINTO.- Practicadas las actuaciones acordadas para mejor proveer, se acordó dar vista a las partes por término común de TRES DIAS para que pudieran realizar las alegaciones que estimasen convenientes en cuanto al alcance e importancia de las pruebas practicadas, lo que verificaron dentro de plazo con el resultado que consta en autos, por lo que por providencia de fecha 22 de junio de 2000, se señaló para votación y fallo del recurso, el día 28 de junio siguiente, momento en el que tuvieron lugar dichos actos procesales.-

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En este recurso directo se impugna el Real Decreto 1557/1998, de 17 de Julio, (B.O.E. 12 de Agosto de 1998), por el que se homologa el título de Diplomado en Enfermería en la Facultad de Ciencias Experimentales y Técnicas de la Universidad "San Pablo - CEU", de Madrid, impugnación que se fundamenta en: a), incumplimiento de la Directiva de la Unión Europea 77/453/CEE, por la que se establece la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a los enfermeros responsables de cuidados generales; b), infracción del apartado 3 de la Directriz Segunda del Anexo del Real Decreto 1.466/1.990, de 26 de Octubre, según la redacción dada por el Real Decreto 1.267/1994, de 10 de Junio; c), infracción de las previsiones sobre la carga lectiva normal, en relación con lo establecido en el artículo 6º.1 del Real Decreto 1.497/1.987, de 27 de Noviembre; y, d), infracción del procedimiento seguido para la elaboración del plan de estudios contenido en el Real Decreto impugnado.

A todos cuyos argumentos se han opuesto tanto la Administración General del Estado, como la Fundación Universitaria San Pablo, que pretenden el mantenimiento de la conformidad a derecho del referido Real Decreto 1.557/1998.-

SEGUNDO

Por su carácter formal, se va a comenzar el examen por el último de los motivos de impugnación aducidos, y la Sala ha de reiterar, una vez más, las razones que ya se han tenido en cuenta en sentencias anteriores que abordaron problemas de idéntica naturaleza, en recursos interpuestos por la misma parte actora y también contra Disposiciones que procedían a la homologación de títulos de Diplomados en Enfermería, (sentencias, entre otras, de 17 de Junio de 1.994, 17 de Marzo y 19 de Abril de

1.999); y así, frente a tal motivo en que se fundamenta la nulidad de pleno derecho del expresado Real Decreto 1.557/1998, de 17 de Julio, por no habérsele oído en la elaboración del mismo é infringirse, por tanto, los artículos 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958 y 105 a), de la Constitución Española, ha de señalarse que: "El artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a las entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados, la oportunidad de exponer su parecer". La doctrina científica suele expresar que esta regla de participación en la elaboración de los reglamentos, ha quedado reforzada por el artículo 105.a) de la Constitución, si bien tal participación debe estar expresamente regulada en la Ley, y que esa regulación debe ser rectamente interpretada. Esta es la razón de que la vieja sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1.972, al interpretar la expresión "siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje", nos enseñó que tal expresión es comprensible como cautela del interés público ante la variedad y el alcance que pueden revestir algunas disposiciones generales; y la también vieja sentencia de 14 de diciembre de 1.972, precisó que esa participación lo era cuando fuere necesaria o conveniente a los intereses contenidos en la disposición general. El artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, dispone que los Consejos Generales informarán preceptivamente los proyectos de Ley y de disposiciones de cualquier rango que se refieren a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles, títulos técnicos superiores de Formación Profesional, que las enseñanzas que se imparten en las Universidades para poder obtener los interesados que las cursen el título universitario deDiplomado, de Licenciado o de Doctor. Hemos de ser objetivos, ya que no cabe confundir el ámbito de la enseñanza de formación profesional con el de la enseñanza universitaria: por ello distinguidos científicos del Derecho Administrativo, a propósito del carácter del informe del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo expresan que hay que penetrar y valorar en qué manera (por supuesto valoración seria) han de afectar las disposiciones que se elaboren a los interesados por desempeñar determinadas profesiones. Aquí, ya hemos dicho, nada tiene que ver la enseñanza de Formación Profesional con la enseñanza Universitaria, y, aún más, aunque en el Real Decreto impugnado se regulan materias relativas a la Diplomatura de Enfermería, a través de dicha regulación no se altera el contenido de esta profesión; por tanto, la finalidad del procedimiento de elaboración de las disposiciones generales, debe garantizar, ante todo, la legalidad, el acierto y la oportunidad de la misma y la interpretación de cualquier trámite del procedimiento de elaboración, debe hacerse conforme a la Constitución y conforme a todo el ordenamiento jurídico (art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

Es doctrina reiterada de esta Sala, a partir de la sentencia de revisión de 8 de Mayo de 1992, que la audiencia ciudadana prevista en el Art. 130.4 de la L.P.A. y 105 a) de la Constitución Española, es exigible so pena de nulidad cuando estemos ante Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario, como asimismo es también reiterada la doctrina de esta Sala de que no se vulnera el Art. 130.4 de la L.P.A., cuando se trate de la elaboración de reglamentos independientes, dado el margen de discrecionalidad que el art. 130 de la L.P.A., le concede a la Administración, que condiciona dicho trámite a la índole de la disposición, cuando así lo aconseje. Por todo ello procede rechazar la causa de nulidad de pleno derecho alegada por el recurrente.

TERCERO

En el primero de los motivos de impugnación de carácter material aducidos, se denuncia que el plan de estudios contenido en el anexo del Real Decreto incumple una de las obligaciones derivadas de la Directiva 77/453/CEE, pues el artículo 1, apartado 2, letra b) de la misma, según la modificación introducida por el artículo 2 de la Directiva 89/595/CEE, pide a los Estados miembros que supediten la expedición de certificados, diplomas y otros títulos de enfermero responsable de cuidados generales, a la garantía de que el interesado ha adquirido - en el extremo o particular que ahora importa- "una formación a tiempo completo, específicamente profesional, referida obligatoriamente a las materias del programa que figuran en el Anexo de la presente Directiva y que comprenda 3 años de estudios o 4.600 horas de enseñanza teórica y clínica"; lo cual, a juicio de la parte, comporta una exigencia acumulada del número de años de estudios y del número de horas de enseñanza, que se incumple en aquel plan de estudios en cuanto que, aunque distribuidas en tres años académicos, sólo se compone de 3.987 horas lectivas, más las 45 correspondientes a las asignaturas optativas.

La cuestión es, sin adición de dato relevante alguno que la haga diferente, la misma que ya se suscitó en los recursos contencioso-administrativos números 588/1994 (interpuesto contra el Real Decreto 1267/1994, que modificó el Real Decreto 1497/1987 por el que se establecen las directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos de carácter oficial, y diversos Reales Decretos que aprueban las directrices generales propias de los mismos), 150/1991 (interpuesto contra el Real Decreto 1466/1990, que establece el título universitario oficial de Diplomado en Enfermería y las directrices generales propias de los planes de estudio conducentes a su obtención) y 546/1997 (interpuesto contra el Real Decreto 660/1997, por el que se homologa el Título de Diplomado en Enfermería de la Escuela Universitaria de Enfermería de Cabueñes de Gijón), y 549/1.997, ( interpuesto contra el R.D. 661/1997, por el que se homologa el Título de Diplomado en Enfermería de la Escuela Universitaria de Enfermería de Orense), y resueltos respectivamente por sentencias de esta misma Sala y Sección de fechas 28 de mayo y 2 de octubre de 1997, 17 de marzo y 19 de Abril de 1999, en las que hemos razonado sobre la inexistencia del incumplimiento que se denuncia, por no conllevar aquella previsión comunitaria una exigencia acumulativa, y sí meramente alternativa, en cuanto, como dijimos en nuestra sentencia de 17 de Marzo de

1.999, ya referida, " la citada Directiva permite que los Estados miembros puedan optar entre impartir dicha formación mediante un sistema basado en el número de años de formación, en cuyo caso ésta ha de ser de 3 años, o mediante un sistema basado en el número de horas que deberá constar al menos de 4.600, pudiendo los Estados miembros optar por uno u otro sistema como indica claramente la conjunción disyuntiva "o", en lugar de la copulativa " y ", que sería la adecuada para que se produjese el efecto acumulativo como pretende el recurrente, pues cualquiera de los dos sistemas, el de años de enseñanza, que no tiene por qué coincidir con el calendario y puede coincidir con un curso académico, y el de las horas de enseñanza, para garantizar la adquisición de los conocimientos y la capacidad especificada en el artículo 1º de la Directiva 77/453 CEE, cumple las exigencias de la Directiva ", rechazando al mismo tiempo la necesidad de plantear una cuestión prejudicial de carácter interpretativo sobre el alcance de la citada previsión comunitaria ante el Tribunal de Justicia con sede en Luxemburgo. Se impone así, por aplicación del principio de unidad de doctrina, y sin más necesidad que la de la mera remisión a la jurisprudencia que resulta de las citadas sentencias, la desestimación del primero de los motivos impugnatorios de caráctermaterial y de su consecuente petición de planteamiento de la referida cuestión prejudicial.

CUARTO

Se aduce también, como otro motivo de impugnación que el plan de estudios contenido en el anexo del Real Decreto 1.557/1998 infringe el apartado 3 de la directriz segunda del anexo del ya citado Real Decreto 1466/1990, según la redacción que le fue dada por el Real Decreto 1267/1994, pues en ese apartado se dispone que "la duración de la enseñanza teórica deberá ser de, al menos, un tercio, y la de la enseñanza clínica de, al menos, la mitad, de la carga lectiva prevista en el plan de estudios"; lo cual, a su juicio, se incumple en el plan que combate, dado que el total de 990 horas lectivas que asigna a la enseñanza teórica es sensiblemente inferior al tercio de las 4.200 horas totales.

El motivo, como también hemos dicho en las ya citadas resoluciones, ha de decaer, pues no se aprecia razón jurídica alguna, ni tampoco la ofrece la parte en su escrito de demanda, para aceptar que el juicio sobre la proporción cuestionada haya de descansar necesariamente en el criterio comparativo en el que aquél se sustenta, simple o meramente horario, descartando como válido el que resulta de la comparación entre los créditos en que se expresa la carga lectiva teórica y la global, que en principio se presenta como más acomodado a la estructura compleja de todo plan de estudios y al no uniforme grado de esfuerzo que ha de desplegar el estudiante en cada unidad temporal de su duración. Y así, debe tenerse por cumplida la proporción requerida en las directrices generales propias, pues la carga lectiva correspondiente a las enseñanzas teóricas comporta en el plan un total de 99 créditos, superior al tercio de la carga lectiva global, que comporta un total de 234 totales.

QUINTO

El último motivo de impugnación de carácter material se funda en las previsiones sobre la carga lectiva semanal, y, en concreto, en la que se contiene en el artículo 6º.1, del Real Decreto 1.497/1987, cuando establece que aquella " oscilará entre veinte y treinta horas semanales, incluidas las enseñanzas prácticas", añadiendo, que " en ningún caso la carga lectiva de la enseñanza teórica superará las quince horas semanales ", siendo así que, a su juicio, este máximo se supera en los tres cursos del plan de estudios.

Asimismo, tal como hemos razonado ante impugnaciones análogas el motivo de nuevo ha de decaer, pues las consideraciones que hace la parte han de completarse con las previsiones relativas a las correspondencias extraordinarias del crédito, distintas a la ordinaria de diez horas, posibles para las enseñanzas equivalentes a las teóricas y prácticas; que se imponen también para éstas, y no sólo para las equivalentes, cuando así lo exija la adaptación de determinados planes de estudio a una Directiva comunitaria (v. párrafos primero, segundo y tercero del apartado 7 del artículo del Real Decreto 1497/1987, en la redacción dada por el Real Decreto 1267/1994; y el número 2 de la directriz segunda del anexo del Real Decreto 1466/1990, también tras la redacción dada por ese mismo Real Decreto); y más directamente con la relativa a que los excesos de tiempo que puedan implicar esas correspondencias extraordinarias, no se computarán a efectos del límite máximo de horas semanales a que se refiere aquel número 1 del artículo 6 (v. párrafo cuarto del apartado 7 del artículo del Real Decreto 1497/1987, también tras la redacción dicha). Y así, al corregir los cálculos que hace la parte, eliminando los excesos de tiempo de las correspondencias extraordinarias previstas en el plan, no resulta la superación de aquel máximo semanal, teniendo en cuenta, además, como argumenta la codemandada que el curso académico en la Universidad "San Pablo - CEU", se extiende desde el 15 de Septiembre hasta el 12 de Junio, durante treinta y cinco semanas lectivas, sin incluir otras cinco dedicadas a exámenes en los meses de junio y septiembre.

SEXTO

Todo este cuerpo de doctrina que es el que con reiteración esta Sala viene manteniendo, en nada resulta desvirtuado por las alegaciones hechas por las partes en el trámite de mejor proveer, excediéndose incluso del alcance de los términos en que se concedió el trámite, por lo que procede la desestimación del recurso. De conformidad con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, atendiendo por tanto a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción, no se aprecian razones bastantes para hacer una especial imposición de las costas causadas.

FALLAMOS

Se desestima, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería de España contra el Real Decreto 1.557/1998, de 17 de Julio, por el que se homologa el título de Diplomado en Enfermería en la Facultad de Ciencias Experimentales y Técnicas de la Universidad " San Pablo - CEU ", de Madrid, por aparecer conforme a derecho . Sin hacer especial imposición de las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en lapublicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.-

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