STS, 17 de Octubre de 2000

Ponente:JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
Número de Recurso:3171/1995
Fecha de Resolución:17 de Octubre de 2000
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Octubre de dos mil.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3171/1995 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Concepción Arroyo Moroñón, en nombre y representación de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 15 de febrero de 1995, habiendo sido parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Jacinto Gómez Simón, en nombre y representación de la Asociación de Empresarios de Vehículos de Alquiler de la Comunidad Autónoma de Canarias (ASEVA).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 322/93 interpuesto, entre otras, por la Asociación de Empresarios de Vehículos de Alquiler de la Comunidad Autónoma de Canarias (ASEVA), la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en sentencia de 15 de febrero de 1995 estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha Asociación, contra las resoluciones de la entidad Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), en virtud de las cuales tuvo lugar la convocatoria, pliego de bases y adjudicación mediante el sistema de concurso de la explotación del servicio de alquiler de vehículos en los Aeropuertos españoles y la desestimación presunta de los recursos interpuestos contra los expresados actos, declarando la Sala, en la sentencia impugnada al estimar dichos recursos, que procedía declarar la nulidad de los mismos por no ser conformes a derecho, no haciendo especial pronunciamiento sobre costas.

SEGUNDO

En la fundamentación jurídica de la sentencia se pone de manifiesto:

  1. Respecto de la primera de las cuestiones planteadas en el recurso contencioso-administrativo, que estamos ante un acto administrativo, por cuanto que se trata de un ente público (aplicación del Real Decreto Legislativo 1091/88, de 23 de septiembre, de desarrollo de la Ley General Presupuestaria, artº 6.5 y artº 3.2 del Estatuto, aprobado por Real Decreto 905/91), tratándose del ejercicio de funciones públicas y siendo de aplicación las normas de Derecho público.

  2. Respecto de la cuestión nuclear examinada sobre la aplicación o no al caso examinado de los principios de publicidad y concurrencia, habida cuenta que en los pliegos de cláusulas para la concesión de la explotación de los servicios de alquiler de vehículos en los Aeropuertos y concretamente, en los anexos se contenían grupos de Aeropuertos, diferenciando cuatro grupos de los mismos, en los que no se contenía de manera exclusiva la referencia a los Aeropuertos ubicados en Canarias, y aludiendo la parte recurrente a que se vulneraba el principio de concurrencia, la Sala estima tal vulneración, especialmente para aquellos empresarios que actúan sólo en el territorio insular.Finalmente, al resolver la cuestión sobre si para el mejor control del servicio está justificada la discrecionalidad de la Administración en la contratación, se llega a la conclusión de que en aplicación del artículo 1º de la Ley 16/89 de Defensa de la Competencia, como se razona en el fundamento jurídico sexto, se prohibe todo acuerdo, decisión o recomendación colectiva o práctica concertada o conscientemente paralela, que impida, restrinja o falsee la competencia, por lo que se llega a la conclusión que, conforme a las bases establecidas, sólo los grandes empresarios dedicados a la actividad de vehículos de motor se encuentran en condiciones de ofertar, conforme al contrato previsto.

TERCERO

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de AENA y se opone la representación procesal de la Asociación de Empresarios de Vehículos de Alquiler de la Comunidad Autónoma de Canarias (ASEVA).

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 10 de octubre de 2000.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.2 de la LJCA, por incompetencia e inadecuación de procedimiento, al considerar que conforme a las normas legales de aplicación y a la vista del acto recurrido, debió conocer en primera instancia la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, citándose la sentencia de 23 de noviembre de 1993.

En el caso examinado, no resulta de aplicación el criterio jurisprudencial que invoca la parte recurrente, puesto que se estaba refiriendo a una cuestión que no es calificada de personal y respecto de la cual, la Sala Tercera del Tribunal Supremo llegó a la conclusión de que era la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid la directamente competente.

Por el contrario, en la cuestión examinada, antes de resolver por sentencia, la Sala de instancia, por Auto de 30 de julio de 1993, que no fue objeto de ulterior recurso, rechazó las alegaciones previas formuladas por la representación procesal de AENA y se declaró competente para conocer del recurso contencioso-administrativo 322/93.

Así, resulta que el acto originario recurrido procedía de un órgano: AENA, Aeropuertos Españoles, S.A., de nivel orgánico inferior a Ministro y con competencia en todo el territorio nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 74.1.a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con los artículos 58, 66 y 90, que son los que delimitan el contenido objetivo de la competencia de los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y la competencia objetiva para conocer de dicho recurso correspondía a las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, siendo de aplicación, respecto de la competencia territorial, a elección del recurrente, la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior del lugar donde tenía su domicilio dicha parte, que era en Las Palmas de Gran Canaria, o el lugar donde se hubiere realizado el acto originario, que era Madrid, por aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley Jurisdiccional, en la redacción de 1956.

SEGUNDO

Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (Auto de 16 de diciembre de 1993, en el recurso 8360/92 y en la sentencia de 31 de enero de 1996, en el recurso 1114/93, entre otras), que a las competencias objetivas nuevas de los Tribunales Superiores de Justicia hay que buscarles acomodo entre las reglas sobre la competencia territorial prevista en el artículo 11 de la Ley Jurisdiccional, aplicando los principios preexistentes, uno de los cuales es que en el único caso en que las extintas Audiencias Territoriales conocían de la impugnación de actos provenientes de órganos con competencia en todo el territorio nacional (artículo 10.1.b de la Ley Jurisdiccional), resultaba aplicable la regla segunda del artículo once, es decir, la de que con el fin de acercar el proceso al justiciable, se le daba a éste la opción de iniciar el proceso ante el órgano judicial correspondiente a su domicilio o al órgano correspondiente al lugar de producción del acto.

Esta es la norma que, por analogía, debe aplicarse al caso nuevo, aunque la materia examinada no sea de personal ni de propiedades especiales o expropiación forzosa, porque sólo de esta manera se facilita la tutela judicial efectiva, acercando el proceso al lugar donde al ciudadano le es más fácil el acceso a la justicia, por lo que interpuesto por la parte actora el recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, correspondiente al lugar donde tiene su domicilio, cuya elección le fue permitida por la regla segunda del artículo 11 de la Ley Jurisdiccional, debemos desestimar el primer motivo de casación, articulado con fundamento en el artículo 95.1.2 de la LJCA., en la redacciónpor Ley 10/92.

TERCERO

El segundo de los motivos de casación se fundamenta en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, citándose al efecto la vulneración de los artículos 2, 128 y 138 de la Constitución Española, 3 y 63 de la Ley de Contratos del Estado, 197 y 198 del Reglamento General de Contratación del Estado y el artículo primero de la Ley 16/89 de 17 de julio, así como la jurisprudencia aplicable.

En primer lugar, la sentencia recurrida no causa vulneración del artículo 128 de la Constitución, que permite, en el párrafo segundo, a la Ley, reservar al sector público recursos o servicios especiales y una interpretación literal y sistemática del precepto obliga a entender que dichos servicios esenciales de una Comunidad, no tienen por qué ser recursos naturales o económicos, pues se puede abarcar a servicios de indudable importancia o esencialidad, como sucede en la cuestión examinada, y reconoce la sentencia impugnada, al haberse operado una actuación pública sustrayendo al sector privado, por bloques propuestos en el pliego de las condiciones, de una serie de servicios que limitan la concurrencia, razones que determinan la ausencia de vulneración del artículo 128 de la Constitución.

Además, no estamos ante un caso de exclusión del régimen jurídico de la gestión de un servicio público, puesto que tal régimen se erigió como punto fundamental en el contrato que había de suscribirse, en donde el concesionario aparece como gestor de servicio público y surge la concesión administrativa, actuando la potestad accesoria del concesionario para posibilitar el objeto principal, que es la realización del servicio por el empresario gestor, y que se concreta en el alquiler de vehículos de motor.

En consecuencia, estamos ante un contrato de gestión de servicio público, que se sujeta a los artículos 62 y siguientes de la Ley de Contratos del Estado y 196 y siguientes del Reglamento General de Contratación del Estado, preceptos que pese a la invocación que realiza la parte recurrente, no aparecen infringidos en la cuestión examinada y no estamos ante un contrato administrativo especial que la parte actora pretende encuadrar dentro del artículo cuarto de la Ley de Contratos del Estado.

CUARTO

Tampoco resulta quebrantada la doctrina jurisprudencial que sobre este motivo invoca la parte recurrente, que concreta en la sentencia del Tribunal Constitucional de 5 de octubre de 1992. Los criterios que se manifiestan en las sentencias, con dicha fecha, en modo alguno contienen referencia a la cuestión suscitada:

  1. La sentencia 134/92 de 5 de octubre, destaca el innegable papel que las Instituciones de Crédito Cooperativo público y territorial y las Cajas de Ahorro presentan en cuanto a la planificación y ordenación económica regional.

  2. La sentencia 135/92 de 5 de octubre perfila el contenido esencial de la competencia estatal exclusiva en la ordenación del crédito y la Banca, cuyas bases deben contener tanto las normas reguladoras de la estructura, organización interna y funcionamiento de los diferentes intermediarios financieros, como aquellas otras que regulen aspectos fundamentales de la actividad de tales intermediarios, entre los que se insertan las Cajas de Ahorro.

Vemos, en consecuencia, que ninguno de los criterios que respecto de esta materia se contienen en las citadas sentencias, pueden incidir en la cuestión examinada.

QUINTO

También, sobre este punto, se invoca la violación del principio de solidaridad y hay que señalar que el principio contenido en el artículo segundo de la Constitución encuentra su formulación específica en el artículo 138 de la misma, preceptos ambos invocados por la parte recurrente, pero que se reflejan como la necesidad "de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español", prohibiendo en ellas privilegios económicos y sociales, por lo que se impone a los poderes públicos la abstención de decisiones, o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y que tengan en cuenta, por el contrario, la comunidad de intereses que las vincula entre sí, que no puede ser disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de dichos intereses, extremo que se acredita en la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada.

Así, no cabe aducir que se haya incurrido en una vulneración, por la sentencia recurrida, de los principios de la contratación administrativa y que sea totalmente respetable la discrecionalidad más absoluta por la Administración, como sostiene la parte recurrente, a la hora de determinar la gestión, en el orden funcional y territorial, de conformidad con los artículos 3 y 63 de la Ley de Contratos del Estado y 198 del Reglamento General de Contratos del Estado, como razona la parte actora, en la medida en que dichosprincipios y criterios han de ajustarse al interés público concurrente, lo que no se justifica en la cuestión examinada, por los siguientes razonamientos:

  1. Entre los principios esenciales que rigen la contratación administrativa, está la igualdad de acceso entre las distintas empresas dedicadas a la contratación pública y el procedimiento de contratación, como ya reconoció la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1976, tiende a garantizar el interés público, mediante la articulación de tres principios cardinales de la licitación, que en la cuestión examinada aparecen vulnerados: el principio de publicidad, el principio de libre competencia y el principio de igualdad de oportunidades.

  2. Esta Sala, al analizar, con reiteración, el alcance y contenido del Pliego de Condiciones en la contratación administrativa, ha reconocido como doctrina jurisprudencial reiterada (sentencias de 10 de marzo de 1982, 23 de enero de 1985, 18 de noviembre de 1987, 6 de febrero de 1988 y 20 de julio de 1988, entre otras) que el Pliego de Condiciones es la Ley del Contrato, por lo que ha de estarse siempre a lo que se consigne en él respecto del cumplimiento del mismo, teniendo en cuenta que para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de los contratos administrativos, es norma básica lo establecido en los Pliegos de Condiciones, puesto que en la contratación se regulan los derechos y obligaciones de la contrata, dando lugar a lo que se considera la Ley del Contrato (criterio jurisprudencial reiterado desde las sentencias de 29 de enero de 1950, 17 de octubre de 1957, 13 de febrero de 1958, 27 de abril de 1964, 4 de mayo de 1968 y 18 de octubre de 1978, entre otras), teniendo en cuenta, en todo caso, la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, puesto que el artículo 3.1 del Título Preliminar prevé que la interpretación de las normas ha de basarse en el sentido propio de las palabras.

  3. El procedimiento de selección de contratistas ha de estar orientado en la legislación para garantizar un trato igual a todos los que siendo capaces y no estando incursos en causas de prohibición, aspiren a ser contratistas, puesto que los principios y procedimientos de contratación han de suscitar la libre concurrencia, basada en el presupuesto de la publicidad, lo que constituye la máxima garantía para los intereses públicos.

SEXTO

En la cuestión examinada, los principios rectores de la contratación administrativa aparecen vulnerados, al consagrarse, en nuestro sistema jurídico, el principio de libre concurrencia, potenciado con la integración del Estado español en la Unión Europea, por lo que procede desestimar el motivo de casación, pues toda restricción participativa contraria a dichos principios, es buena muestra de la vulneración legal aducida por la sentencia recurrida, lo que justificó la tesis estimatoria de la sentencia impugnada, que asegura la libertad de concurrencia y que implica una aplicación particularizada a las relaciones derivadas de los contratos administrativos del principio de igualdad ante la ley, cuya manifestación más genuina es la publicidad en la contratación y su incidencia en los distintos sistemas de selección del contratista que, en el caso examinado, originan una transgresión real de dichos principios, contenidos en la Constitución Española, en la regulación de contratos del Estado, y en la normativa de Derecho Comunitario Europeo, sirviendo de ejemplo respecto de este último, las previsiones contenidas en las Directivas Comunitarias números 88/295 CEE, 89/440 CEE y 92/50 CEE de 18 de junio de 1992 sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos, cuya publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas se efectuó el 24 de julio del año 1992, nº L-208.

SEPTIMO

También el Acuerdo sobre contratación pública de la Organización Mundial de Comercio (artículo 12, apartado h), y el artículo 36.1.a) de la Directiva 92-50-CEE sobre contratos de servicio, señalan los distintos criterios que han de utilizarse para la adjudicación, por lo que también resultan vulnerados los principios que inspiran la jurisprudencia del TJUE: a) el principio de igualdad (STJUE de 12 de junio de 1997, 26 de octubre de 1999 y 11 de enero de 2000), b) el principio de seguridad jurídica (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de febrero de 1998) y el de proporcionalidad (sentencia de 5 de mayo de 1998) y los principios que inspiran la contratación del Estado que, básicamente, son los de publicidad y concurrencia, aunque en este tipo de contratos deba darse un margen de discrecionalidad al órgano de contratación que permita una mayor flexibilidad en el procedimiento contractual, siendo el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en reciente sentencia de 27 de junio de 2000, quien ha reconocido el otorgamiento a los jueces de la capacidad para apreciar de oficio el carácter abusivo de una cláusula contractual, lo que ha sucedido en la cuestión examinada.

OCTAVO

Finalmente, es de tener en cuenta que, en la cuestión examinada, no resultan quebrantados por la sentencia recurrida los preceptos legales que se contenían en la derogada Ley 110/63, de 20 de julio, sobre represión de prácticas restrictivas de la competencia, que prohibía, en su artículo primero, las prácticas surgidas de convenios, decisiones o conductas conscientemente paralelas, que tuvieran por objeto o produjeran el efecto de impedir, falsear o limitar la competencia en todo o en parte del territorio nacional, declarando la nulidad de dichos acuerdos como contrarios a la Ley y al orden público yque se contienen en la Ley 16/89, de 17 de julio, que, al derogar la precedente norma, reconoce en el artículo primero como conducta prohibida, especialmente en el apartado primero, número d), la aplicación en las relaciones comerciales o de servicio de condiciones desiguales para prestaciones equivalentes que coloquen a los competidores en situación desventajosa frente a otros y reconociendo en el artículo primero, apartado segundo, la nulidad de pleno derecho de dichos acuerdos, decisiones y recomendaciones que se encuentran prohibidos, lo que ha reconocido la sentencia recurrida, cuyos criterios procede confirmar.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del segundo de los motivos de casación aducidos por la parte recurrente.

NOVENO

Por lo expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición en costas a la parte recurrente.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 3171/1995 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Concepción Arroyo Moroñón, en nombre y representación de Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, de 15 de febrero de 1995, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Empresarios de Vehículos de Alquiler de la Comunidad Autónoma de Canarias y otros, contra las Resoluciones de la entidad Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), en virtud de los cuales, tuvo lugar la convocatoria, pliego de bases y adjudicación mediante el sistema de concurso de la explotación del servicio de alquiler de vehículos en los Aeropuertos españoles y la desestimación presunta de los recursos interpuestos contra dichos actos, que fueron declarados nulos por no conformes a derecho en la sentencia impugnada, que procede declarar firme, con expresa imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.