STS, 23 de Octubre de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Octubre 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Octubre de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 3.079/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Montserrat Sorribes Calle, en nombre de la Asociación Empresarial Catalana de Publicidad, contra la sentencia dictada el 19 de diciembre de 1.994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso nº 263/91, sobre desestimación por el Ayuntamiento de Barcelona de acción de nulidad interpuesta con base en el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Han comparecido como partes recurridas el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación del Excmo. Ayuntamiento de Barcelona, y la Procuradora Doña María Pardillo Landeta, en nombre de Publimob S.A.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Catalunya (Sección Quinta), ha decidido: PRIMERO.- Desestimar el recurso. SEGUNDO.- No procede efectuar una expresa atribución en cuanto a costas procesales."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la Asociación Empresarial Catalana de Publicidad, y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Procuradora Doña Montserrat Sorribes Calle, en nombre de la Asociación Empresarial Catalana de Publicidad, presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que, estimando los motivos 3º y 4º del art. 95 de la L.J., case y anule la sentencia recurrida, y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda, con condena en costas a la parte casada.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en representación del Excmo. Ayuntamiento de Barcelona, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimando íntegramente el mencionado recurso, confirmando la sentencia recurrida y ratificando la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con expresa condena en costas a la recurrente.
Asimismo se dió traslado del mismo a la Procuradora Doña María Pardillo Landeta, en nombre de Publimob S.A., para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimando el citado recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia recurrida.QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 17 de octubre de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La Asociación Empresarial Catalana de Publicidad presentó en el Ayuntamiento de Barcelona el 28 de febrero de 1.990 escrito ejercitando, al amparo del artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el artículo 47.1.c) del mismo texto legal, acción de nulidad contra los acuerdos del Ayuntamiento Pleno de 4 de febrero y 28 de mayo de 1.986, por los que se convocó y adjudicó, respectivamente, el concurso de la concesión para la instalación, conservación y explotación de mobiliario urbano con destino a publicidad. Por acuerdo de la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Barcelona de 1 de febrero de 1.991 se denegó la solicitud presentada por la Asociación Empresarial Catalana de Publicidad. La referida Asociación interpuso contra dicho acuerdo recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por sentencia dictada el 19 de diciembre de 1.994 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. La Asociación Empresarial Catalana de Publicidad ha promovido contra dicha sentencia el presente recurso de casación, a cuya estimación se oponen el Excmo. Ayuntamiento de Barcelona y la sociedad mercantil Publimob S.A.
El primer motivo de casación, formulado al amparo del número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, alega que la sentencia impugnada ha incurrido en el vicio de incongruencia omisiva, con infracción de los artículos 24.1 de la Constitución y 43.1 de la Ley Jurisdiccional, así como de las sentencias del Tribunal Constitucional 5/1.986, 11/1.986 y 75/1.988. La parte recurrente expone que la sentencia de instancia considera que las resoluciones del Pleno del Ayuntamiento de Barcelona de 4 de febrero y 28 de mayo de 1.986, cuya nulidad de pleno derecho se postulaba por la Asociación Empresarial Catalana de Publicidad, constituyen actos de aplicación de la Ordenanza Municipal de Instalaciones y Actividades Publicitarias, que fue declarada ajustada a derecho por los Tribunales; que éste es el único motivo esgrimido por el Tribunal a quo para estimar que no ha lugar al ejercicio de la acción de nulidad; que con ello la sentencia ha dejado sin resolver, sin entrar a examinarlos, los motivos de nulidad alegados por la parte recurrente respecto a los acuerdos de 4 de febrero y 28 de mayo de 1.986, de convocatoria y adjudicación de la concesión administrativa, que la sentencia de instancia resumía en los tres primeros apartados (a., b. y c.) de su fundamento de derecho tercero, falta de resolución de las indicadas pretensiones que determina, a juicio de la parte recurrente, el vicio de incongruencia omisiva que en el motivo se hace valer.
El motivo debe ser desestimado. La causa por la que la sentencia de 19 de diciembre de 1.994 desestima el recurso contencioso-administrativo es la consideración de que debe aplicar al supuesto enjuiciado lo establecido en el artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo (fundamento de derecho cuarto). Al no estimar justificada la utilización de la acción de nulidad de pleno derecho prevista por el artículo 109 del citado texto legal, ya que las facultades de anulación no pueden ser ejercitadas por la Administración, ni tampoco por tanto promovidas por los interesados, cuando concurren las circunstancia a que alude el artículo 112, la sentencia de instancia desestimó el recurso. La aludida excepción había sido expresamente invocada en el proceso tanto por el Ayuntamiento de Barcelona como por Publimob S.A.. La consideración por la sentencia combatida de que no era procedente el ejercicio de la acción de nulidad determinaba, inequívocamente, que no resultase pertinente entrar a examinar los motivos concretos de nulidad que la Asociación Empresarial recurrente alegaba como fundamento de dicha acción de nulidad. Esto es, razonado que el ejercicio de la acción de nulidad era contrario a derecho, conforme a lo establecido en el artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la sentencia de instancia no tenía que entrar a examinar los concretos motivos de nulidad en que pretendía basarse dicha acción, como en la propia sentencia se expresaba (último párrafo del fundamento de derecho cuarto), por lo que no cabe apreciar la incongruencia omisiva alegada en este motivo de casación.
El segundo motivo de casación, basado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, entiende que la sentencia de instancia ha incurrido en infracción de diversos preceptos del ordenamiento jurídico y jurisprudencia que se cita, articulándose el motivo por medio de cinco apartados diferentes que constituyen motivos de casación distintos.
El apartado 1º considera vulnerados los artículos 109 y 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo (en lo sucesivo L.P.A.), en relación con el artículo 47 del mismo texto legal y sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1.984, 15 de noviembre de 1.965, 29 de enero de 1.990, 27 de enero de
1.990 y 30 de marzo de 1.992, esta última citada por la sentencia de instancia. La infracción del artículo 109 de la L.P.A. la apoya la parte recurrente en que la acción de nulidad que este precepto establece puede ejercitarse "en cualquier momento", sin hallarse sujeta a plazo de prescripción ni de caducidad y sin queobste a la incoación del expediente por la Administración el hecho de que el acto sea firme, siendo su único requisito que dicho acto esté incurso en causa de nulidad de pleno derecho o nulidad radical regulada en el artículo 47, habiéndose pronunciado en este sentido la jurisprudencia que se invoca. Se aprecia también infracción del artículo 112 de la L.P.A., en cuanto el recurso contencioso-administrativo se interpuso dentro de plazo respecto al acuerdo de la Alcaldía de 1 de febrero de 1.991, sin que en ningún momento pueda imputarse a la parte recurrente haber actuado de mala fe, ya que con el recurso sólo ha pretendido poner coto a los abusos monopolísticos de la actividad intervencionista de la Administración, tratando de evitar que se produzcan en el futuro situaciones similares.
El motivo debe ser desestimado. La sentencia de instancia no fundamenta su fallo en que el recurso se haya interpuesto extemporáneamente o en que haya prescrito o caducado la acción de nulidad que la Asociación Empresarial Catalana de Publicidad ejercitó. El razonamiento en que la sentencia basa su fallo desestimatorio del recurso estriba, como ya hemos expresado al desarrollar el motivo anterior, en entender que el ejercicio de la acción de nulidad contra los acuerdos de 4 de febrero y 28 de mayo de 1.986, por los que el Ayuntamiento de Barcelona convocó y adjudicó a la sociedad mercantil CEMUSA el concurso de la concesión para la instalación, conservación y explotación de mobiliario urbano con destino a publicidad, el referido ejercicio de la acción de nulidad -decimos- era improcedente y contrario a derecho, por oponerse al mismo el artículo 112 de la L.P.A., según el cual, las facultades de anulación y revocación, y ello incluye la de declarar la nulidad de pleno derecho regulada en el artículo 109, no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes. La cuestión se centra por tanto -como se indica por Publimob S.A., empresa que explota comercialmente la concesión adjudicada a CEMUSA- en determinar si es o no ajustada a derecho la aplicación que el Tribunal de instancia efectúa de lo dispuesto en el mencionado artículo 112.
En este sentido debemos destacar que la Sala a quo no declara que haya prescrito la acción de nulidad, que de acuerdo con la jurisprudencia invocada por la Asociación Empresarial recurrente es imprescriptible. Pero la acción de nulidad es improcedente cuando por el tiempo transcurrido su ejercicio resulte contrario a la equidad o al derecho de los particulares. La sentencia estima, y debemos ratificar su apreciación, que el tiempo transcurrido entre los actos impugnados en virtud de la acción de nulidad (acuerdos de 4 de febrero y 28 de mayo de 1.986) y el momento en que se promovió dicha acción (28 de febrero de 1.990), esto es un lapso de tiempo de tres años y nueve meses, no es conforme al principio de seguridad jurídica, aludiendo también a las exigencias de la buena fe, aunque sin imputar a la Asociación Empresarial recurrente una mala fe basada en los motivos de su actuación. Es evidente que el artículo 112 autoriza la consideración del tiempo transcurrido para el ejercicio de la acción de nulidad, con independencia de los conceptos de prescripción y caducidad, como causa que puede motivar que este ejercicio resulte contrario a la equidad o al derecho de los particulares (prescindiendo de la contradicción con la ley, que en este caso no tiene aplicación).
La seguridad jurídica exige que se mantengan las situaciones que han creado derechos a favor de sujetos determinados, sujetos que confían en la continuidad de las relaciones jurídicas surgidas de actos firmes de la Administración, que no fueron impugnados en tiempo y forma, por lo que había razón para considerarlos definitivos y actuar en consecuencia. Ello no quiere decir que la acción de nulidad no pueda ejercitarse contra los actos firmes de la Administración. Puede promoverse contra actos firmes, pero su ejercicio es improcedente cuando con ello se vulneran las necesidades derivadas de la aplicación del principio de seguridad jurídica, principio que está indisolublemente ligado al respeto a los derechos de los particulares, expresamente mencionado por el artículo 112 de la L.P.A. como límite al ejercicio de la potestad revisora de la Administración establecida en el artículo 109.
En el supuesto de autos resulta manifiesto que declarar la nulidad de los acuerdos de convocatoria y adjudicación de la concesión adoptados por el Ayuntamiento de Barcelona en 4 de febrero y 28 de mayo de
1.986 es contrario a los derechos que de la adjudicación nacen en favor de la adjudicataria CEMUSA y de la empresa que explota comercialmente la concesión, Publimob S.A., que ha comparecido en el proceso para defender dichos derechos. No cabe en este punto admitir, como pretende razonar la Asociación recurrente, que en el momento en que este Tribunal Supremo dicte sentencia habrá finalizado el plazo de concesión y sus posibles prórrogas. En primer lugar no conocemos el alcance de las prórrogas. Pero, fundamentalmente, el artículo 47 del Reglamento General de Contratación del Estado (Decreto 3.410/1.975, de 25 de noviembre) prescribe que la anulación de la adjudicación, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo las partes restituirse recíprocamente las cosas que hubieren recibido en virtud del mismo y, si eso no fuere posible, se devolverá su valor. La anulación de la adjudicación de la concesión de autos, en consecuencia, que obligaría a la liquidación del contrato, con recíproca devolución de las prestaciones, sería contraria a los derechos de laadjudicataria y de Publimob S.A., razón por la cual la sentencia de instancia, en recta aplicación del artículo 112 de la L.P.A., declaró improcedente el ejercicio de la acción de nulidad por la Asociación Empresarial Catalana de Publicidad.
En virtud de lo razonado, la sentencia de instancia no ha incurrido en las infracciones que en este motivo se alegan, y el motivo, como ya se ha indicado, debe ser desestimado.
Los apartados 2º, 3º, 4º y 5º del segundo motivo de casación alegan infracción de los preceptos en virtud de los cuales la Asociación Empresarial recurrente estimaba que los acuerdos de 4 de febrero y 28 de mayo de 1.986 eran nulos de pleno derecho (artículos 64 del Reglamento de Contratos del Estado, 86.1 de la L.B.R.L. y 97.1 y 2 del TRRL; 38 y 20.1.d. de la Constitución; 104 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y concordantes; y 50 de la Ley del Suelo de 1.956).
La sentencia impugnada no ha podido incurrir en infracción de estos preceptos, ya que, como expresábamos en el fundamento de derecho segundo de esta resolución, habiendo decidido que el ejercicio de la acción de nulidad era contrario a derecho, conforme al artículo 112 de la L.P.A., no tenía que entrar a examinar los concretos motivos de nulidad en que pretendía basarse dicha acción. El examen de la aplicación de las normas a que pretenden acogerse los apartados 2º, 3º, 4º y 5º del motivo segundo del recurso de casación sólo sería pertinente si lo fuese entrar a considerar el fundamento de la acción de nulidad ejercitada. Resultando contrario a derecho el ejercicio de dicha acción, por aplicación del artículo 112 de la L.P.A., no procede examinar las alegadas infracciones, lo mismo que, acertadamente, como ha quedado expresado al desestimar el motivo primero del recurso, no verificó su análisis la sentencia de instancia. Los motivos de casación que estos apartados representan deben ser desestimados.
Debemos declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción).
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Asociación Empresarial Catalana de Publicidad contra la sentencia dictada el 19 de diciembre de 1.994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso nº 263/91; e imponemos a la parte recurrente el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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