STS, 8 de Febrero de 2000

El Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial practicó visita de inspección al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº NUM000 de DIRECCION000 (Cádiz) durante los días 27 y 28 de junio de 1995, levantando el Acta correspondiente y redactando los Informes de fechas 5 y 12 de julio de 1995 en los que entre otras determinaciones, se hacían constar las siguientes conclusiones:

1. En el área Penal, el estado del Juzgado es de retraso: notable pendencia de diligencias previas (395), un elevado número de juicios de faltas en trámite (470) y en algunos procedimientos se observaron períodos de inactividad de hasta 6 meses.

2. En el área Civil, los retrasos que se producen son de gran magnitud: 180 asuntos pendientes de sentencia desde los años 1991, 1992, 1993, 1994 y 1995.

Como consecuencia de los referidos informes del Servicio de Inspección, en los que se proponía, entre otras medidas, incoar expediente disciplinario al Magistrado titular del órgano judicial, Ilmo. Sr. D. Gabriel , la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial, en su reunión de 13 de julio de 1995, acordó la incoación de dicho procedimiento, así como el nombramiento de Instructor del mismo.

Se formuló pliego de cargos en 23 de enero de 1996, en el que se reflejaban los asuntos que se encontraban pendientes de dictar sentencia en materia civil, así como el estado de tramitación de las diligencias previas penales y juicios de faltas, calificando la conducta del titular del Juzgado como constitutiva de una falta muy grave de desatención y retraso injustificado en la tramitación y resolución de los procesos y causas de cualquiera de las competencias judiciales, tipificada en el número 9 del artículo 417 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que pudiera ser sancionada con el traslado forzoso, suspensión de hasta tres años o separación de la Carrera Judicial, según el número 2 del artículo 420 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (folios 177 a 197 del expediente disciplinario).

El interesado formuló pliego de descargo mediante escrito de 15 de febrero de 1996, que constaigualmente en el expediente (folios 203 a 211), habiendo reconocido que en los asuntos civiles se ha producido un caos y, a preguntas del Fiscal señala (según consta en la precedente declaración de 17 de noviembre de 1995) que espera que muchas sentencias estén dictadas a primeros de enero de 1996.

El Fiscal emitió informe (expediente: folios 222 a 228) y, en extracto, señala que:

1. Los hechos fundamentales del pliego de cargos no han sido en sustancia rebatidos ni puestos en duda por el pliego de descargo presentado por el Magistrado.

2. En el retraso observado en dictar sentencia, particularmente en los asuntos civiles expresados en el capítulo de los hechos, se dan las notas exigidas por el art. 417.9 de la LOPJ, pues no se ha justificado el retraso y es reiterado, por lo que puede ser procedente la sanción de suspensión por tiempo de tres años.

El Instructor delegado formuló propuesta de resolución, con fecha 17 de junio de 1996, entendiendo que los hechos que se habían reflejado en el pliego de cargos constituían una falta muy grave del artículo 417.9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial por el retraso injustificado y reiterado de la tramitación, en especial, de la resolución de los procesos y causas de las competencias judiciales del Sr. Magistrado expedientado, proponiendo, en atención a las circunstancias concurrentes, la suspensión en funciones judiciales por plazo de tres años.

Después de que el Acuerdo de la Comisión Disciplinaria de 17 de julio de 1996 elevara al Pleno del Consejo General del Poder Judicial la propuesta del Instructor y de que en la reunión del Pleno de 9 de octubre de 1996 se devolviera el asunto a la Comisión Disciplinaria para elaborar propuesta de sanción, nuevamente fue elevado el expediente a la Comisión Disciplinaria del Consejo General del Poder Judicial y por ésta al Pleno (conforme a lo previsto en el artículo 425.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial).

El Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 2 de julio de 1997, impuso a D. Gabriel , Magistrado Juez del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº NUM000 de DIRECCION000 (Cádiz), la sanción de suspensión de funciones de un año y medio, prevista en el artículo 420.1.c) de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial, como autor de una falta muy grave del artículo 417.9 por retraso injustificado y reiterado en la tramitación y resolución de los procesos y causas judiciales.

En el escrito de demanda, básicamente, se alega la falta de tipicidad, la infracción del principio de imputabilidad y la ausencia del principio de proporcionalidad y se insta de la Sala que dicte sentencia por la que: 1º) Declare la nulidad, anule o revoque y deje sin efecto la resolución impugnada. 2º) Declare que el recurrente, D. Gabriel , no ha cometido falta alguna, declarando el sobreseimiento del expediente disciplinario y el archivo de las actuaciones. 3º) Se reconozca el derecho del demandante a reincorporarse al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº NUM000 de DIRECCION000 y al reintegro de los haberes dejados de percibir desde que se produjo el cese como consecuencia de la ejecución de la sanción recurrida. 4º) Subsidiariamente, y solo para el supuesto de que se deniegue la pretensión del apartado 2 del suplico, se anule la sanción impuesta y se imponga otra en grado mínimo.

La Abogacía del Estado entiende que en el presente caso, la solución adoptada por la Administración está plenamente motivada y justificada y, en consecuencia, ajustada a Derecho, siendo de destacar que precisamente por la adecuada aplicación del principio de proporcionalidad se ha rebajado notoriamente la sanción que estimaban el Instructor y el Ministerio Fiscal, que debía imponerse de tres años de suspensión y que quedó reducida a un año y medio.

Esta parte solicita que se dicte sentencia desestimando el recurso contencioso-administrativo.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 1 de febrero del año 2000.

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico del acto impugnado, que es el Acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial de 2 de julio de 1997 que impuso al recurrente D. Gabriel , Magistrado-Juez titular del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº NUM000 de DIRECCION000 la sanción de suspensión de funciones de un año y medio de duración, prevista en el artículo 420.1.d) y 2 de la Ley Orgánica 6/85, como autor de una falta muy grave del artículo 417.9 de la misma Ley Orgánica, por retraso injustificado y reiterado en la tramitación y resoluciónde los procesos y causas judiciales del expresado órgano judicial.

Del examen del expediente administrativo y del análisis de los fundamentos jurídicos del Acuerdo impugnado se infieren los siguientes hechos acreditados en las actuaciones:

Se dan por reproducidos, en aras de la brevedad, la larga lista de procedimientos inconclusos contenida en la propuesta de resolución y en el Pliego de Cargos referidos al retraso en dictar sentencia, particularmente, en los procedimientos civiles y al retraso en la tramitación de los procedimientos penales, destacándose como más significativos los siguientes:

1. En el área civil, a la fecha de la visita de la Inspección, el 27 de junio de 1995, estaban pendientes de dictar sentencia un total de 180 procedimientos desde los años 1991, 1992, 1993 y 1994, desglosados en 40 juicios de menor cuantía, 37 juicios de cognición, 69 juicios verbales, 19 juicios ejecutivos y 13 procedimientos matrimoniales. Estaban pendientes de diligencias para mejor proveer 33 procedimientos.

   En la fecha 30 de octubre de 1995, según certificación de la Secretaria del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº NUM000 de DIRECCION000 , solicitada por el Instructor delegado, con las estadísticas trimestrales y anuales desde el 1 de enero de 1991 al 30 de octubre de 1995 se encontraban pendientes de dictar sentencia; 43 juicios de menor cuantía, de los que 1 estaba concluso desde 1991, 12 desde 1992, 10 desde 1993 y 6 desde 1994; 28 juicios de cognición, de los que 2 estaban conclusos desde 1991, 7 desde 1992, 7 desde 1993 y 4 desde 1994; 39 juicios verbales, de los que 4 estaban conclusos desde 1992, 5 desde 1993 y 14 desde 1994; 2 juicios de desahucio, uno concluso en 1992 y uno en 1993; 3 procedimientos de familia, al igual que 3 procedimientos de justicia gratuita; 2 procedimientos de protección del derecho al honor conclusos desde 1992; 1 juicio de arrendamiento concluso desde 1992; 1 juicio de tercería y 1 juicio de cognición concluso desde 1994.

2. En el área penal existían 470 juicios de faltas en tramitación, con períodos de inactividad de hasta seis meses. Un total de 46 de estos juicios estaban pendientes de sentencia desde febrero, marzo, mayo y junio de 1995. En materia de Diligencias Previas existían 397 pendientes, muchas de ellas paralizadas desde 1990, 1991, 1992, 1993 y 1994.

3. El Magistrado Ilmo. Sr. Gabriel actuó como Decano desde el 6 de mayo de 1993, teniendo adscritos dos funcionarios Auxiliares titulares.

4. En el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº NUM000 de DIRECCION000 prestaban servicio la Secretaria titular desde el 26 de abril de 1993, 2 Oficiales titulares y 1 interino, 3 Auxiliares titulares y 1 interino y 2 Agentes titulares.

5. El número de asuntos registrados, en materia penal era de 1.425 en el año 1995, 3.342 en 1994,

   2.980 en 1993 y 2.557 en 1992; en materia civil, 486 asuntos en el año 1995, 830 en 1994, 810 en 1993 y 777 en 1992.

6. Las sentencias dictadas por el Magistrado Ilmo. Sr. Gabriel , según consta en la certificación de la Secretaría del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº NUM000 de DIRECCION000 , remitida a la Comisión Disciplinaria el 10 de marzo de 1997, fueron: en materia civil, en el año 1996 dictó 128 sentencias (86 con efectiva contradicción y 42 en rebeldía); en el año 1995 dictó 225 (187 con efectiva contradicción y 38 en rebeldía); en el año 1994 dictó 142 (99 con contradicción y 43 en rebeldía). En materia penal, según el informe del Servicio de Inspección, en el año 1995 dictó 57; en 1994 dictó 212, y en 1993 dictó 164 sentencias.

Para la parte recurrente se ha vulnerado el principio de tipicidad, al haber existido una dedicación normal del Magistrado en la función judicial, por lo que se estima que es inexistente la infracción e invoca las SSTS de 11 de junio de 1992, 14 de julio de 1995, 26 de febrero de 1996 y 24 de enero de 1997. Solicita, en este punto, con fundamento en los artículos 62 y 63 de la Ley 10/92, que se decrete la nulidad del acto impugnado.

Analizando esta primera alegación de la parte recurrente procede señalar, previamente, que el artículo 25.1 de la C.E. expresa que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento, extendiendo al ámbito administrativo sancionador el principio de legalidad propio del orden penal (según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en Sentencias, entre otras, de 14 de mayo y 24 de noviembre de 1984).El artículo 25.1 de la Constitución recoge en nuestro sistema jurídico dos esenciales garantías:

1. La garantía material, consistente en la predeterminación de las conductas, lo que ratifica la jurisprudencia constitucional en sentencias, entre otras, núms. 75/84, 182/90 y sucesivas.

2. La garantía formal, que en este caso se concreta en la necesaria habilitación legal de la norma sancionadora y que han reconocido, entre otras, las sentencias constitucionales 77/83, 2/87, 42/87, 101/88, 29/89, 69/89 y 22/90.

En el caso examinado, se ha tenido en cuenta, al tipificar la infracción, la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1981 en la interpretación del artículo 25.1 de la Constitución Española, que declara que "los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado" y se recoge el principio de legalidad (STC de 30 de mayo de 1981), de tipicidad (STC de 26 de abril de 1990), de culpabilidad (STC de 15 de diciembre de 1982) y de proporcionalidad (STS de 29 de abril de 1991).

Para la valoración del retraso se ha tenido en cuenta también la doctrina jurisprudencial establecida en las sentencias de la Sala Tercera, Sección 1ª del Tribunal Supremo de 11 de junio de 1992, 14 de julio de 1995, 26 de febrero de 1996 y 24 de enero de 1997, que son también invocadas por la parte recurrente.

El análisis de la citada doctrina jurisprudencial permite constatar el diferente planteamiento y resolución de los distintos recursos que determinan las invocadas sentencias y la cuestión que aquí examinamos:

1. En la primera de ella, la de 11 de junio de 1992, después de fijarse una doctrina general sobre esta materia se llega a la conclusión de la existencia de un retraso injustificado y reiterado en el desempeño de la función judicial.

2. En la sentencia de 14 de julio de 1995 se reconoce la existencia de una situación objetiva de retraso, aunque se estima no probada la desidia.

3. La sentencia de 26 de febrero de 1996 tiene en cuenta, entre otros criterios, la trascendencia de los hechos, la perturbación al interés público y el principio de proporcionalidad, cuyo análisis no se ha excluido en este caso.

4. La sentencia de 24 de enero de 1997 citando la precedente jurisprudencia de esta Sala, contenida en las sentencias de 11 de junio de 1992 y 26 de febrero de 1996, señala como el retraso integra la infracción disciplinaria y es constitutivo de una manifestación o síntoma de la no debida dedicación aunque, en dicho supuesto, se reconoce la existencia de una falta de coordinación del Magistrado con la Secretaría.

En todo caso, la invocada doctrina jurisprudencial, aunque sienta unos principios informadores en la problemática que examinamos, no es determinante para apreciar los criterios puestos de relieve por la parte recurrente.

Como reconoce el Acuerdo impugnado y confirma esta Sala, en este caso, el retraso en dictar sentencias, particularmente en los asuntos civiles, permite calificar los hechos como constitutivos de falta disciplinaria de carácter muy grave, consistente en la desatención o el retraso injustificado y reiterado en la iniciación, tramitación o resolución de procesos o en el ejercicio de cualquiera de las competencias judiciales.

Así, el retraso en el desempeño de la función judicial, en cuanto al núcleo de la infracción disciplinaria que se examina, resulta ser un concepto jurídico indeterminado para cuya concreción han de utilizarse conjuntamente tres criterios, reiterados por la jurisprudencia citada y que concurren en la cuestión examinada:

1. La situación general del Juzgado en cuanto a asuntos y personal.

2. El retraso material existente.

3. La dedicación del Juez o Magistrado a su función.Tales criterios fueron tenidos en cuenta en el Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial de 2 de julio de 1997, que razonó la inclusión de la conducta del actor en el supuesto tipificado en el artículo 417.9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pues existió un innegable retraso en dictar sentencia en una serie de procedimientos judiciales civiles, cuyo número, el tiempo transcurrido y, sobre todo, el olvido total de un cierto orden cronológico, justifica perfectamente la tipificación de la conducta llevada a cabo por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, como un retraso que denota, por sí mismo, la falta de dedicación suficiente a la función decisoria, no habiéndose justificado las razones para que existieran pendientes sentencias en asuntos civiles, sobre todo, conclusos desde uno, dos y tres años.

Además, el retraso es reiterado o repetido, pues son excesivos y muy numerosos estos asuntos civiles carentes de resolución final desde 1991 y 1992 y tales retrasos, imputados en el pliego de cargos, no han sido rebatidos ni puestos en duda por el escrito de descargo ni por las alegaciones presentadas por el Magistrado en el expediente administrativo ni en el escrito de demanda.

Frente a los razonamientos de la parte recurrente, no se explica, suficientemente, por qué se atienden otros asuntos más próximos en su terminación y se marginan asuntos más antiguos, siendo los retrasos en el dictado de 180 sentencias civiles personalmente debidos al Magistrado sancionado y en materia penal, el retraso más significativo resulta de la lentitud en la tramitación de los procedimientos, dando lugar a una notable pendencia de Diligencias Previas: 395; así como a un elevado número de juicios de faltas en trámite: 470.

Los razonamientos expuestos conducen al reconocimiento del principio de tipicidad, por la adecuación de la conducta del Magistrado Ilmo. Sr. Gabriel a la falta muy grave prevista en el artículo 417.9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por no dictar sentencias en los procedimientos civiles relacionados, con gran lapso de tiempo desde su conclusión y por el desorden o el retraso general en la tramitación de las causas penales.

Para la parte recurrente se infringe el principio de imputabilidad, por ausencia de culpabilidad y existencia de buena fe por dicha parte, quedando acreditada la ausencia de culpabilidad del Magistrado sancionado por la asistencia diaria al Juzgado, el cumplimiento del principio de inmediación, la tramitación de las diligencias penales, el no retraso de las causas con preso, las labores de sustitución en otros Juzgados y el número de sentencias dictadas.

Es cierto, como reconoce la parte recurrente, y así se infiere del análisis de las STS de 30 de enero de 1988, 5 de febrero de 1988, 13 de octubre de 1989, 12 de enero de 1996 y 3 de abril de 1996 que la culpabilidad es un requisito de toda infracción administrativa, asentándose el sistema punitivo en el principio de responsabilidad personal, siendo la potestad sancionadora administrativa de la misma naturaleza que la potestad penal, por lo que las directrices estructurales del ilícito administrativo tienden como en el ilícito penal a conseguir la individualización de la responsabilidad, por lo que no basta que la conducta sea antijurídica y típica, sino que es necesario que sea culpable, pues como reconoce la jurisprudencia (así, en STS, Sala del art. 61 de la LOPJ, de 6 de noviembre de 1990), la acción u omisión ha de ser imputable a su autor por imprudencia, negligencia o ignorancia, ya que como una exigencia derivada del artículo 25.1 de la C.E., nadie puede ser sancionado sino por hechos que le puedan ser imputados (principio de culpabilidad) y, como reconoce la invocada jurisprudencia, las directrices estructurales del ilícito tienden también en el ámbito administrativo a conseguir la individualización de la responsabilidad y vedan la posibilidad de crear una responsabilidad objetiva.

En la cuestión examinada, como dice el Fiscal y recuerda la Abogacía del Estado, no se imputa al Magistrado expedientado la voluntariedad o retraso malicioso en la administración de justicia que constituiría un delito de prevaricación, sino la negligencia en su concreta actuación al frente del Juzgado, provocando, personalmente, el retraso en el dictado de las resoluciones esenciales de los procedimientos, especialmente, de los asuntos civiles, y en la tramitación de las causas penales, según se infiere de las pruebas practicadas en el expediente y de los datos constatados, lo que no excluye el elemento culpabilista, que requiere cualquier manifestación del «ius puniendi» del Estado.

En consecuencia, ha resultado acreditada la falta de dedicación adecuada, que no pueden disculpar ni justificar las circunstancias alegadas en la demanda, al ser reiterado el retraso en el dictado de sentencias civiles y en la tramitación de las causas penales, sin que concurran causas excluyentes de culpabilidad o determinantes de inimputabilidad en la conducta examinada.

Tampoco resultan determinantes de la estimación de la pretensión los criterios a los que se refiere la parte recurrente, con fundamento en la STC nº 76/90 de 26 de abril, pues no se ha suprimido del ilícitonormativo el elemento subjetivo de la culpabilidad y el valor probatorio de lo actuado solo puede referirse a hechos debidamente comprobados por el Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial, que no han sido desvirtuados por la parte actora.

Finalmente, y de forma subsidiaria, se invoca la infracción del principio de proporcionalidad.

En el caso examinado, se ha cumplido el principio de proporcionalidad entre la gravedad del hecho y la sanción aplicable, según lo dispuesto en el art. 421.3 de la Ley Orgánica del Poder judicial, pues para la expresada falta muy grave, se considera adecuada la sanción de suspensión de funciones prevista en el art. 420.1.d) y 2 de la mencionada Ley por tiempo de un año y medio de duración, ponderando las circunstancias concurrentes alegadas, que pueden justificar cierto desconocimiento, en los criterios de valoración, del ejercicio de todas las funciones jurisdiccionales, dando mayor importancia a unas funciones en detrimento de otras y que ha generado el dato objetivo e incontrovertible del retraso calificado de injustificado y reiterado.

Se advierte también, en el Acuerdo impugnado, una debida ponderación de las circunstancias concurrentes, no exonerativas de responsabilidad disciplinaria, que propiciaron la rebaja de tres años de suspensión (pedida por el Instructor y el Ministerio Fiscal) a un año y medio, como reconoce el acto recurrido y que procede confirmar, por su adecuación al ordenamiento jurídico.

La infracción del principio de proporcionalidad, que se basa, tanto en la jurisprudencia de este Tribunal como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el ámbito de las Declaraciones Internacionales asumidas por el contenido del artículo 10.2 de la Constitución, se encuadra como una proyección o anexo del principio de legalidad, criterio reiterado por la jurisprudencia constitucional ( en sentencias de 28 de marzo de 1996, 2 de octubre de 1997 y 20 de julio 1999).

La aplicación de la doctrina jurisprudencial al caso examinado, permite apreciar que dicha invocación no constituye un canon de constitucionalidad autónoma, cuya alegación pueda producirse de forma aislada respecto de otros preceptos constitucionales y en el ámbito de la potestad exclusiva del legislador, el análisis de la proporción entre las conductas y las penas o sanciones administrativas ha de examinarse dentro de los límites establecidos en la Constitución, en un amplio margen de libertad (STC 55/96 -fundamento jurídico sexto- y 161/97 - fundamento jurídico noveno-), lo que no permite, en la cuestión examinada, llegar a la consideración de que se haya violado el referido principio de proporcionalidad y resulta desestimable tal alegación.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso, sin que proceda hacer expresa imposición de costas.