STS, 5 de Diciembre de 2000

PonenteRODOLFO SOTO VAZQUEZ
ECLIES:TS:2000:8945
Número de Recurso2142/1995
Fecha de Resolución 5 de Diciembre de 2000
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de dos mil.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por DON Augusto , representado por el Procurador Don Rafael Gamarra Megías contra la Sentencia dictada con fecha 15 de diciembre de 1.994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en el recurso nº 298/93, sobre denegación de la licencia solicitada para la instalación de un vertedero de residuos sólidos; siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE BINISSALEM, representado por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 15 de diciembre de 1.994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, se dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Primero.- DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso-administrativo. Segundo.-DECLARAMOS adecuados al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados y, en su consecuencia, los CONFIRMAMOS. Tercero.- No hacemos declaración en cuanto a las costas procesales".

SEGUNDO

Mediante escrito de 3 de enero de 1.995 por la representación procesal de Don Augusto , se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de fecha 30 de enero de

1.995, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

TERCERO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 5 de abril de 1.995 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, en su día, previos los trámites oportunos, dictar sentencia declarando haber lugar al recurso y casando y anulando la sentencia recurrida y declarando nulos y contrarios a derecho los actos del Ayuntamiento de Binissalem denegatorios de la licencia solicitada por mi mandante D. Augusto para establecer un vertedero de basuras y residuos sólidos en la finca DIRECCION000 , así como declarando que dicho Ayuntamiento está obligado a conceder a mi representado la licencia referida con carácter temporal y en las condiciones expresadas por el Acuerdo de la Comisión de Actividades clasificadas de fecha 20-septiembre- 1.991.

Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida el Ayuntamiento de Binissalem representado por el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto.

CUARTO

Mediante Providencia de 26 de noviembre de 1.996 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Gamarra Megías y se dio traslado a la parte recurrida y personada paraque formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto presento su respectivo escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se declare la inadmisibilidad del recurso conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico Primero, y subsidiariamente, desestimarlo, por no haber lugar al mismo, con imposición de costas al recurrente.

QUINTO

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 29 de noviembre de

2.000, en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

De los dos motivos de casación basados en el nº 4º del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional, que se mencionan en el recurso entablado a contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 15 de diciembre de 1.994, se citan como vulnerados -en el primero de ellosel artículo 5º de la Ley 42/75, y los artículos 4º, 7º y 33 a 38 del Decreto de 30 de noviembre de 1.961, basándose en la infracción que se atribuye al Ayuntamiento recurrido en relación con la denegación de la licencia de apertura de un vertedero de basuras.

Esta Sala ha repetido una y otra vez que el objeto de un recurso de casación viene constituido por la resolución del Tribunal de instancia, cuya pretendida incorrección formal o material es la que ha de ser objeto de denuncia y demostración. Carecen de valor casacional, por lo tanto, los argumentos en que se pretenda censurar la actuación municipal desarrollada a lo largo del expediente administrativo, alegando la infracción de los preceptos mencionados e insistiendo en la procedencia del otorgamiento de la licencia solicitada, sin que esa deficiencia pueda entenderse subsanada con la mera alegación formularia de que los indicados preceptos -que se relacionan literalmente en el escrito de interposición- han sido infringidos igualmente por la sentencia recurrida al declarar ajustada a derecho la denegación de la licencia, entendiendo que era inadecuado el lugar señalado como vertedero de basuras pese a los informes favorables a su instalación -con la adopción de determinadas medidas correctoras- que pueden extraerse del expediente.

Si desde un punto de vista formal es exigible ineludiblemente indicar, de manera clara y concreta, las infracciones legales supuestamente cometidas, precisamente, por la resolución que se impugna, aún prescindiendo de semejante circunstancia el motivo estaría igualmente condenado a perecer, ya que la simple lectura de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia evidencia que se han desestimado por el mismo los motivos de denegación de la licencia solicitada que se opusieron por el Ayuntamiento de Binissalem, precisamente al amparo de los artículos 29, 4 y concordantes del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, entendiendo que la tardía presentación de la documentación complementaria del proyecto no constituía causa legítima de denegación de la licencia, así como que la instalación del vertedero había de considerarse correcta desde el punto de vista de la distancia que mediaba entre el mismo y el más próximo lugar que mereciese la consideración de población agrupada.

Sean o no acertadas las consideraciones de la sentencia recurrida sobre este particular, lo cierto es que en modo alguno basó su acuerdo desestimatorio en los preceptos que se dicen infringidos, habiendo sido motivado el fracaso de la demanda contenciosa en la primera instancia, por razones derivadas de la improcedencia de solicitar la licencia de apertura del vertedero cuando ya había sido promulgado el Decreto autonómico 87/90, mediante el cual se aprobaba el Plan de Gestión de Residuos Sólidos, y declarado conforme al ordenamiento jurídico por la misma Sala de instancia el acuerdo del Consell Insular de Mallorca de 7 de julio de 1.991 (la referencia al año 1.992 constituye un error material), unidas a la falta de especificación por parte del demandante con respecto al carácter, provisional o definitivo, de la licencia solicitada.

Estos últimos aspectos son objeto precisamente del segundo motivo del presente recurso, y serán considerados seguidamente; lo que no empece para que el motivo ahora estudiado no pueda ser acogido.

SEGUNDO

La desestimación de la demanda por parte del Tribunal Superior de Justicia se basa en dos argumentos, desarrollados a lo largo del quinto de sus razonamientos jurídicos: la falta de especificación, en la petición del actor, con respecto al carácter provisional de la licencia que solicitaba, y la previa aprobación por Decreto de 20 de septiembre de 1.990 del Plan Director para la Gestión de los Residuos Sólidos (con anterioridad por tanto a la petición de licencia, efectuada el 29 de junio de 1.991), habiéndose rechazado por sentencia del mismo Tribunal de 5 de diciembre de 1.994 la impugnación del recurso contencioso presentado contra la aprobación definitiva de la explotación del servicio de gestión, elpliego de condiciones que habían de regir el mismo y su concesión, así como la adjudicación del contrato de gestión de residuos sólidos urbanos de Mallorca.

Incidentalmente, ha de agregarse, que por Auto de esta misma Sala de 2 de febrero de 1.996, se declaró la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto contra esta última sentencia.

Frente a ese razonamiento se articula el segundo motivo de casación (artículo 95.1.4º) en el que se aduce la vulneración de lo preceptuado en el artículo 6º de la Ley 42/75, argumentando que en dicho artículo se prevé que las licencias para la formalización de un depósito o vertedero podrán ser otorgadas con carácter temporal, que esa temporalidad, siquiera no se mencionase explícitamente en la solicitud, se desprendía de modo indubitado del conjunto de las circunstancias que acompañaron a la petición, y, en concreto, del informe de la Comisión de Actividades Clasificadas (20 de noviembre de 1.991) que se pronunció de manera favorable la misma, si bien con expresa mención de que a la entrada en operatividad del Plan Director el vertedero habría de ser clausurado. De todo ello se deduce, a juicio del recurrente, que si bien es claro que la licencia no podía concederse con carácter definitivo, sí procedía hacerlo con carácter provisional y en tanto no entrase en funcionamiento dicho Plan, partiendo de la idea de que todavía no se había aprobado ni adjudicado la explotación del servicio, y siendo, por otra parte, el informe de la Comisión de Actividades Clasificadas vinculante para el Ayuntamiento de Binissalem.

Ante todo ha de precisarse que este último argumento es erróneo. El artículo 7.2 del Decreto de 30 de noviembre de 1.961 atribuye carácter vinculante a los informes de las Comisiones de Actividades Clasificadas en el caso de que los mismos impliquen denegación de licencias o imposición de medidas correctoras, nunca en el supuesto contrario; pero en modo alguno ello significa que el informe (ciertamente preceptivo) resulte vinculante para el Ayuntamiento (Sentencias de 15 y 30 de junio de 1.992, 20 de abril de

1.993, 4 de julio de 1.995 y 7 de julio de 1.999) en el caso de que fuese favorable, porque si bien es cierto que no cabe ejercer la facultad de otorgar o denegar una licencia de este tipo de modo arbitrario, o disconforme con la finalidad perseguida por el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, en atención al carácter eminentemente reglado de la actividad de la Administración en este campo, también lo es que entra dentro de las competencias municipales supeditar, por motivos de salubridad o urbanización, los emplazamientos de las industrias o actividades reguladas por el RAMINP a lo dispuesto en las Ordenanzas municipales y Planes de Urbanización, fijando, incluso, en las primeras las condiciones de seguridad e higiene complementarias que se deben imponer a las actividades en él reguladas (artículos 2 y 11 de la Instrucción de 15 de marzo de 1.963), y cuyo incumplimiento autoriza a denegar la licencia pedida, siquiera hubiese sido informada de modo favorable. De un modo análogo, cabe desatender el sentido del informe de la Comisión de Actividades Clasificadas cuando su otorgamiento contravenga el régimen legal establecido por un plan de gestión aprobado por la Comunidad Autónoma al que el Ayuntamiento haya de atenerse. En realidad, este último extremo no ha sido puesto en tela de juicio por el demandante.

En lo que se refiere a la posibilidad de otorgamiento de licencias con carácter provisional, o en precario, no solamente venía admitida, desde la perspectiva urbanística, de modo expreso en el artículo

58.2 del Texto Refundido de 9 de abril de 1.976 sobre Ordenación del Suelo -136 del Texto Refundido de 26 de junio de 1.992-, sino que aparece asimismo reconocida en el artículo 33.2 del RAMINP -subordinada a la previa calificación de la actividad- y en el artículo 6º de la Ley 42/75 que se invoca como infringido. La falta de desarrollo complementario de estos dos últimos preceptos ha posibilitado que se aplique, en la medida de lo posible, el condicionamiento explícito del artículo 58.2 como baremo regulador de la posibilidad de otorgar licencias de tipo provisional en torno a las actividades calificadas como molestas o insalubres; esa posibilidad se ha utilizado teniendo en cuenta la confluencia de intereses protegidos en las materias respectivas, que constituyen la razón determinante del otorgamiento o denegación de la licencia, y apelando a criterios interpretativos de naturaleza sistemática y teleológica (entre otras, Sentencias de 16 de octubre de 1.989 y 20 de abril de 1.993).

La doctrina seguida en la materia especifica que es requisito ineludible para el otorgamiento de una licencia provisional, que no ofrezca duda ese mismo carácter meramente provisorio con que se solicita, que su otorgamiento no obstaculice la ejecución de los Planes de Urbanización -o de la normativa de cumplimiento obligado a la que habría de subordinarse el otorgamiento de la licencia definitiva-, que la realización de la misma aparezca justificada y que se acepte expresamente la condición de que, cuando así se acordare por el Ayuntamiento, la obra habrá de ser demolida sin derecho al percibo de indemnización alguna; todo ello aparte del deber de inscribir en el Registro de la Propiedad la autorización con la aceptación expresa de las indicadas condiciones por parte del propietario de la obra. Así lo resaltan las resoluciones citadas en el párrafo anterior y viene siendo ratificada por la constante doctrina de esta Sala, de la que constituye un claro ejemplo la Sentencia de 24 de abril de 2.000.

TERCERO

La previa aprobación del Plan Director para la Gestión de los Residuos Sólidos constituye un obstáculo insuperable para el otorgamiento de una licencia definitiva de instalación del vertedero solicitado, como expresamente se reconoce por el mismo recurrente. Será preciso por lo tanto analizar si hubiese sido procedente otorgar esa misma licencia con carácter provisional, evidentemente supeditada a la entrada en operatividad del Plan mencionado, partiendo desde el punto de vista casacional de las afirmaciones fácticas sentadas en la sentencia de instancia.

En primer lugar, la falta de explícita mención del carácter provisional de la licencia en la solicitud de 29 de junio de 1.991 no podría constituir un obstáculo infranqueable para su concesión, ya que tanto en el informe de la Comisión de Actividades Clasificadas como en la Memoria correspondiente al Anteproyecto del vertedero de residuos sólidos presentado por el actor, se explicitaba con toda claridad que el funcionamiento del mismo sería meramente temporal, cesando en su actividad en la fecha en que la operatividad del Plan Director de Gestión de Residuos Sólidos, ya aprobado, fuese una realidad y otorgando al vertedero proyectado una previsión de vida máxima de diez años, en cualquier caso. Esa misma consideración se ha reiterado a lo largo de todas las alegaciones efectuadas en el expediente y en el procedimiento judicial, por lo que ninguna razón sólida abona el que la negativa de otorgamiento de la licencia pueda basarse, razonablemente, en que se haya omitido la expresión literal de que se solicitaba con carácter provisional. En todo caso, es perfectamente posible que una petición formulada en los términos antedichos sea atendida con el condicionamiento especifico de provisionalidad que se deriva indubitadamente de su mismo contexto, obrando dentro de las previsiones del artículo 6º de la Ley 42/75.

La utilidad de la obra proyectada, siquiera asimismo en términos de provisionalidad, aparece igualmente justificada. El Consejo Insular de Mallorca declaró expresamente de interés social la instalación del vertedero de basuras objeto del procedimiento (30 de julio de 1.991) con desestimación expresa del recurso de reposición formulado por el Ayuntamiento de Binissalem frente a esa declaración. Aparte de ello la instalación de un vertedero de basuras, en abstracto considerada, se encuadra dentro de los servicios municipales mínimos exigibles (artículo 26.1.a) de la Ley de 2 de abril de 1.985), que no consta se hallasen suficientemente atendidos en la demarcación territorial del Ayuntamiento demandado.

El otorgamiento de una licencia provisional no exige en absoluto que la obra a realizar no tenga una cierta vocación de permanencia. Como se viene reconociendo por la Jurisprudencia (Sentencias de 7 de febrero de 1.995, 11 de noviembre de 1.998 y 23 de diciembre de 1.999, entre otras varias) si hubiésemos de equiparar la provisionalidad ínsita en ese concepto a los usos meramente coyunturales, desvirtuaríamos los principios de proporcionalidad y de menor intervención en la actividad de los particulares y se dejaría de evitar restricciones injustificadas en el ejercicio de sus derechos, cuya utilización resulte inocua, cuando no beneficiosa, para el interés público.

Si la solicitud de licencia de apertura del vertedero de residuos sólidos es conforme a las prescripciones del RAMINP, según la sentencia recurrida, la mera aprobación del Plan de Gestión por Decreto de 20 de septiembre de 1.990, e incluso del pliego de condiciones jurídicas, administrativas y económicas que habrían de regir el concurso y la adjudicación del mismo, no es óbice para el posible otorgamiento de la licencia provisional solicitada el 29 de junio de 1.991 para esta misma finalidad, si se tiene en cuenta que las previsiones de iniciación de la explotación del servicio de Gestión no estaba fijadas hasta el 1 de enero de 1.994, según expresa comunicación del Consejo Insular de Mallorca. No cabe, tampoco, pretender equiparar la aprobación del Plan de Gestión con su efectiva puesta en funcionamiento como motivo de denegación de una licencia de carácter provisional, ya que es precisamente la previa aprobación del mismo lo que determina esa provisionalidad, ante la necesidad de tener por concluida la actividad legal del vertedero en la misma fecha en que se ponga en marcha de una manera efectiva el Plan de Gestión.

El recurso de casación basado en el nº 4º del artículo 95.1 tiene por objeto la revisión de la aplicación de la normativa jurídica y doctrina jurisprudencial efectuada por la sentencia de instancia. Son, pues, razones de estricta juridicidad las que han de ser tenidas en cuenta para su estimación o desestimación.

Partiendo de esa base, la desestimación del recurso contencioso-administrativo por el exclusivo motivo derivado de la previa aprobación del Plan Director de Gestión de los Residuos Sólidos insular, carente de previsión operativa hasta varios años después de solicitada la licencia provisional que es objeto de debate, no es conforme a lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley de 19 de noviembre de 1.975 y Jurisprudencia interpretativa del concepto y requisitos de otorgamiento de una licencia de este tipo, y el pronunciamiento de la instancia ha de ser anulado.

CUARTO

Habiendo de pronunciarse este Tribunal como si de un organismo de primera instancia setratase (artículo 102.1.3º de la Ley jurisdiccional), es obvio que no se encuentra vinculado por las premisas fácticas sentadas por el Tribunal Superior de Baleares y que en consecuencia ha de proceder a examinar la viabilidad de la pretensión actora ponderando los argumentos en pro y en contra de la misma esgrimidos en el curso del proceso.

El artículo 4º del Decreto de 30 de noviembre de 1.961 subordina el emplazamiento de las industrias fabriles de carácter peligroso o insalubre a que se guarde una distancia mínima de 2.000 metros, a contar del núcleo más próximo de población agrupada.

No se ofrece duda a esta Sala del carácter insalubre que supone el ejercicio de la industria fabril de montaje de un vertedero de residuos sólidos (Sentencia de esta Sala de 18 de abril de 1.990); y a decir verdad tampoco parece que se ofrezca duda de ello al demandante, cuyos esfuerzos a lo largo de la primera instancia han ido encaminados a demostrar que mediaba esa distancia de 2.000 metros entre el núcleo urbano de Binissalem y el lugar proyectado para instalar el vertedero, por lo cual ningún inconveniente existía en autorizar su instalación con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4º.

Pese a que el Tribunal de instancia haya podido llegar a otra conclusión, lo cierto es, sin embargo, que aparece cumplidamente demostrado que no existe ese espacio de separación. Tanto el detallado plano levantado por el Arquitecto Municipal, como incluso el correspondiente al Instituto Geológico y Minero unido al expediente administrativo son suficientemente explicativos al respecto -aunque la distancia a computar sobre este último haya de efectuarse mediante transposición de la escala con arreglo a la cual se trazó el mapa- y demuestran que el radio -2.000 metros- de la circunferencia en torno al vertedero se extiende desde el centro del mismo hasta casi el centro de la población de Binissalem; ello aún prescindiendo de los informes emitidos por la Policía Municipal en ese mismo sentido que igualmente figuran en autos.

Frente a estos datos, sumamente precisos al menos los dos primeros, no pueden prevalecer otro tipo de afirmaciones, emitidas siempre en términos de aproximación, y no respaldadas por tipo alguno de argumento planimétrico. Sin olvidar que a lo expuesto ha de agregarse, todavía, la existencia de una serie de pequeños núcleos de viviendas que se agrupan en diversos puntos incluidos dentro de la distancia mencionada al vertedero.

La parte recurrente afirma que la regla general aludida es susceptible de ser suavizada en casos puntuales, atendiendo a la misma expresión contenida en el último párrafo del artículo 4º del RAMINP. Efectivamente: la limitación en cuanto a la distancia que ha de mediar entre la industria nociva y los núcleos de población agrupada puede admitir excepciones en casos concretos, como se desprende claramente de su último párrafo; pero en el supuesto que ahora examinamos, no se justifica en absoluto la existencia de motivos de cualquier clase que pudiesen servir de base para considerar conveniente la ubicación del vertedero de residuos en ese punto preciso y obviar la limitación estipulada en el artículo 4º, más allá de la mera conveniencia del solicitante.

QUINTO

Conclusión de lo expuesto es la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin hacer expreso pronunciamiento en cuanto a costas.

FALLAMOS

Que debemos estimar y estimamos, exclusivamente por el segundo de sus motivos, el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por el Tribunal de Islas Baleares, de fecha 15 de diciembre de 1.994, que anulamos. Y que, entrando a conocer del fondo del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento de Binissalem de 24 de noviembre de 1.992 por ser el mismo conforme a Derecho. Sin costas en la instancia ni en este trámite.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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