STS, 5 de Diciembre de 2000
| Ponente | JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ |
| ECLI | ES:TS:2000:8936 |
| Número de Recurso | 1961/1995 |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de dos mil.
Visto por Sección Cuarta de la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, compuesta por los Magistrados expresados al margen, el Recurso de Casación promovido por Don Alejandro González Salinas, Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Bilbao, contra la Sentencia dictada con fecha 23 de Febrero de 1994, por el Tribunal Superior de Justicia de Bilbao, siendo la parte recurrida Don Miguel .-ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia el 23 de febrero de 1994, en el recurso nº 422/91 sobre licencia para la instalación de una actividad de Bar-Cafetería, en cuya parte dispositiva se estableció: "Que estimando el presente Recurso Contencioso Administrativo número 422 de 1991, interpuesto por el Letrado D. José María Arroita Berenguer, en nombre y representación de D. Miguel , contra las resoluciones dictadas en fechas 4 de julio y 12 de diciembre de 1990 por el Teniente de Alcalde Delegado del Area de Urbanismo, Circulación y Transportes, del Ayuntamiento de Bilbao, debemos:
Declarar como declaramos la no conformidad a derecho de las resoluciones recurridas que, por tanto, anulamos. Segundo.- Declarar como declaramos que no debe de ser obstáculo para la concesión de la licencia de instalación de Bar-Cafetería en la lonja a la izquierda entrando al portal nº NUM000 de la calle DIRECCION000 de Bilbao, la distancia existente respecto al local de actividad de restaurante, ya instalado, denominado " DIRECCION001 ". Y Tercero.- No hacer especial imposición de las costas causadas en el proceso".
La sentencia aquí recurrida, se funda, entre otros extremos, para estimar el Recurso, en la interpretación que hace de los arts. 7 y 8 de la Ordenanza Reguladora de Establecimientos de Hostelería y asimilados del Ayuntamiento de Bilbao en relación con lo dispuesto en los arts. 84.2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 y 6.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, precisando al respecto en el fundamento de derecho tercero que: "Vaya por delante que a juicio de este Tribunal la interpretación que la Administración hace sobre el significado de las normas en juego es correcta. Sin embargo, la conclusión última que se alcanza es que tales normas, puestas en relación con aquellas que le sirven de complemento, impiden en el particular caso de autos que el punto límite del que arranque la medición de la distancia mínima pueda situarse o localizarse, por lo que respecta al local de la actividad pretendida, en su fachada trasera. ...Que tal fachada trasera no puede, al menos a los efectos de esta litis, y pese a lo gráficamente reflejado en los planos que a dicho escrito se acompañan, ser considerada alineación oficial pues el precepto últimamente citado, cuyo texto puede verse al folio 122 de los autos, dispone que: "Las alineaciones podrán ser a calle o espacio público, alienaciones exteriores, y patio de manzana, alienaciones interiores"; siendo así que el espacio físico con el que conecta o da la fachada trasera a la altura del local de autos, que lo es, como ya se dijo, el situado inmediatamente encima del tejado del edificio de caballerizas, y como tal intransitable, no puede conceptuarse ni como calle ni como espacio público. Por ende, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ordenanza, en el particular que antes quedó transcrito en negrita y subrayado, la distancia mínima de que se trata no debe medirsesobre la fachada trasera del local, ya que ésta no debe considerarse, cuando menos a los efectos de esta litis, alineación oficial.
La conclusión que se alcanza se refuerza si no se olvida: a) el criterio interpretativo de menor restricción de la libertad individual que como obligado ha de regir la actuación de la Administración en el ámbito que nos ocupa (arts. 84.2 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y 6.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto de 17 de Junio de 1955); b) la finalidad pretendida por la Ordenanza aplicable, que la propia Administración Municipal identifica con la de "evitar la proliferación de un uso" (folio 11 de su escrito de contestación, correspondiente al folio 115 de autos), pues no se alcanza a ver razonabilidad alguna en orden a que para la consecución de tal fin se tome como punto límite del arranque la medición uno situado en una fachada de las particularísimas características de la de autos, que da a un espacio físico intransitable, con previsión urbanística de que así ha de continuar; y c) la conexión que en la Ordenanza se descubre entre la finalidad dicha de "evitar la proliferación de un uso" y la intensidad de la concentración y flujo de personas en un determinado y considerado espacio físico (véase en este sentido el modo en que la Ordenanza contempla el supuesto que regula en su artículo 8.5, en comparación con el que regula en el artículo 8.4, dando un trato diferente, muy expresivo de la conexión -ver gráficos aclaratorios-, a las galerías comerciales según tengan o no entrada y salida independientes a calles distintas), pues desde el prisma de tal conexión resulta aún más carente de sentido o razonabilidad, en el particularísimo supuesto de autos, tan expresivamente reflejado en las fotografías ya citadas, que la medición se haga fijando el punto límite en una fachada que da a un espacio tan intransitable como lo es el que se sitúa inmediatamente encima del tejado del edificio de caballerizas.-TERCERO.- La representación procesal del Ayuntamiento de Bilbao anunció en escrito de 6 de mayo de 1994 su intención de interponer el oportuno Recurso de Casación, el cual procedió a formalizar en escrito de 24 de marzo de 1995, en base a los siguientes motivos: Primero.- Al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del art. 84 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, en relación con los arts. 7 y 8 de la Ordenanza Reguladora de Establecimientos de Hostelería y asimilados del Ayuntamiento de Bilbao, y los arts. 3 y 4 de las Normas del Plan general de Ordenación Urbana de Bilbao, todos ellos en relación con el art. 3.1 del Código Civil.
La cuestión planteada por la Corporación recurrente se centra en determinar cual de las dos interpretaciones realizadas de los arts. 7 y 8 de la Ordenanza del Ayuntamiento de Bilbao o la de la Sentencia recurrida, es la correcta.
Para el Ayuntamiento, si bien la sentencia reconoce que la interpretación realizada por la Corporación "es correcta" (fundamento de derecho tercero), luego, a su juicio, de forma incomprensible, señala que la conclusión última ha de ser diferente.
Después de recoger la dicción literal de los arts. 7 y 8 de la Ordenanza, imputa a la Sentencia alejarse del tenor literal y sistemático de aquellas normas, al analizar lo que debe y no debe entenderse por alineación oficial, excluyendo así la medida que realiza el Ayuntamiento respecto de la fachada trasera de uno de los edificios, concluyendo que "la fachada trasera no puede ser considerada alineación oficial", pues no puede calificarse ni como calle ni como espacio público, la cual pugna con el contenido literal del art. 8 de la Ordenanza.
El carácter de alineación oficial de la fachada trasera lo deduce el Ayuntamiento de los arts. 3 y 4 del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao. En concreto, el art. 4.3 define los espacios libres como "el resto de las zonas señaladas como zonas verdes y espacios libres en el plano de delimitación de zonas, más los espacios sobre rasante no edificables de la manzana nº 27".
Sobre esta premisa el Ayuntamiento entiende que la Sentencia se enfrenta con la dicción literal de del art. 8.2 de la Ordenanza que no establece distinción alguna, sino que se refiere al "punto límite en fachada" de la actividad instalada, por lo que debe entenderse como fachada cualquiera a la que dé frente el local. A todo ello, aplica los criterios interpretativos del art. 3.1 del Código Civil, para integrar la norma en el "contexto" en que ha de ser aplicable, discrepando de la aplicación finalista de las normas que realiza la sentencia.
Al amparo del art. 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de los arts. 24 y 120.3 de la Constitución, art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con los arts. 80 de la Ley de la Jurisdicción y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, relativas a la congruencia.Con cita de las sentencias del Tribunal Constitucional de 15 de febrero de 1993 y 27 de enero de 1994, denuncia la falta de motivación de la Sentencia, a la que imputa una clara incongruencia, pues el razonamiento ha de ser coherente con la conclusión alcanzada por el juzgador.
Tal defecto lo sitúa el Ayuntamiento en el fundamento de derecho tercero, pues si bien la Sentencia estima el recurso y anula los acuerdos impugnados, sostiene que la "interpretación que la Administración hace sobre el significado de las normas en juego, es correcta", no logrando explicar, a su juicio, por qué anula los Acuerdos. Su única motivación, después de la afirmación a favor de la tesis del Ayuntamiento, es la de manifestar sin ningún razonamiento previo, que la fachada trasera no corresponde con la alineación oficial.
Concluye, interesando la estimación del recurso, la anulación de la Sentencia y la desestimación del Recurso Contencioso Administrativo, confirmando los Acuerdos recurridos.
No habiendo comparecido la representación de D. Miguel en el presente recurso, la Sala, por Providencia de 25 de julio de dos mil procedió a sañalar la votación y fallo del presente recurso para el día 29 de Noviembre de dos mil.
La Sentencia recurrida manifiesta en su fundamento de derecho segundo que la única cuestión suscitada consiste en interpretar cuál es el significado, en su aplicación al caso de autos, de las normas contenidas en los arts. 7 y 8 de la Nueva Ordenanza Reguladora de Establecimientos de Hostelería y Asimilados.
Después de examinar los arts. 7 y 8 de la Ordenanza, recuerda que conforme a este último precepto las distancias "se medirán sobre la alineación oficial de cada manzana, de acuerdo con el planeamiento vigente", precisando que los Acuerdos impugnados parten de apreciar la distancia mínima exigida " toda vez que el local es colindante en fachada trasera con actividad de restaurante ya instalada", precisándose que el incumplimiento de la distancia mínima se produce sólo si, en lo que se refiere al local de la actividad pretendida se toma como punto límite uno situado en su fachada trasera.
Después de analizar la configuración de esta fachada trasera (último párrafo del fundamento de derecho segundo), la Sentencia en el primer párrafo del fundamento de derecho tercero, si bien reconoce que "la interpretación que la Administración hace sobre el significado de las normas en juego es correcta", matiza a continuación que la conclusión que se alcanza es que tales normas, puestas en relación con aquellas que le sirven de complemento impiden en el particular caso de autos que el punto límite del que arranque la medición de la distancia mínima pueda situarse o localizarse, por lo que respecta al local de la actividad pretendida, en su fachada trasera.
Continuando con el razonamiento enunciado la sentencia de instancia precisa que, tal fachada trasera no puede, al menos a los efectos de esta litis, y pese a lo gráficamente reflejado en los planos que a dicho escrito se acompañan, ser considerada alineación oficial, pues el espacio físico con el que conecta o da la fachada trasera a la altura del local de autos, que lo es, como ya se dijo, el situado inmediatamente encima del tejado del edificio de caballerizas, y como tal intransitable, no puede conceptuarse ni como calle, ni como espacio público. De ahí obtiene la Sentencia, en contra de lo razonado por el Ayuntamiento, que la distancia mínima de que se trata en la Ordenanza, no debe medirse sobre la fachada trasera del local, ya que esto no debe considerarse, cuando menos a los efectos de esta litis, alineación oficial.
La conclusión que se alcanza se refuerza si no se olvida: a) el criterio interpretativo de menor restricción de la libertad individual que como obligado ha de regir la actuación de la Administración en el ámbito que nos ocupa (arts. 84.2 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y 6.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto de 17 de Junio de 1955); b) la finalidad pretendida por la Ordenanza aplicable, que la propia Administración Municipal identifica con la de "evitar la proliferación de un uso" (folio 11 de su escrito de contestación, correspondiente al folio 115 de autos), pues no se alcanza a ver razonabilidad alguna en orden a que para la consecución de tal fin se tome como punto límite del arranque la medición uno situado en una fachada de las particularísimas características de la de autos, que da a un espacio físico intransitable, con previsión urbanística de que así ha de continuar; y c) la conexión que en la Ordenanza se descubre entre la finalidad dicha de "evitar la proliferación de un uso" y la intensidad de la concentración y flujo de personas en un determinado y considerado espacio físico (véase en este sentido el modo en que la Ordenanza contempla el supuesto que regula en su artículo 8.5, en comparación con el que regula en el artículo 8.4, dando un tratodiferente, muy expresivo de la conexión -ver gráficos aclaratorios-, a las galerías comerciales según tengan o no entrada y salida independientes a calles distintas), pues desde el prisma de tal conexión resulta aún más carente de sentido o razonabilidad, en el particularísimo supuesto de autos, tan expresivamente reflejado en las fotografías ya citadas, que la medición se haga fijando el punto límite en una fachada que da a un espacio tan intransitable como lo es el que se sitúa inmediatamente encima del tejado del edificio de caballerizas. La sentencia discrepa, dando razones, de la conclusión a que se llega en el particular caso concreto y en atención a las circunstancias específicas e individualizadas del mismo. Todo ello justifica, a juicio de la Sala, la desestimación de este primer motivo.-TERCERO.- Por lo que se refiere al segundo motivo, formulado al amparo del art. 95.1.3º de la Ley Jurisdicción, en el que se invoca la incongruencia de la Sentencia y su falta de motivación, la Sala debe proceder también a su desestimación.
Efectivamente, si bien desde otra perspectiva el hilo argumental de la actora es el mismo; como ya hemos dicho, la Sentencia de instancia da razones y explica de forma minuciosa y detallada por qué en este caso concreto la fachada trasera del edificio no debe tener el carácter de alineación oficial.
Las matizaciones al principio general de la interpretación efectuada por el Ayuntamiento de los arts. 7 y 8 de la Ordenanza Reguladora de Establecimientos de Hostelería, debidamente explicadas, no constituyen un supuesto de incongruencia, siendo má bien el fruto de la proyección del mandato abstracto de la norma sobre una realidad concreta. No siendo operativa, a estos efectos, la interpretación que de la expresión "espacios libres" se hace en los arts. 3 y 4 del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y que la Corporación invoca como fundamento de su decisión.-CUARTO.- Por todo ello, al no poder admitirse la falta de motivación denunciada, pues la Sentencia de instancia invoca tres criterios al menos; el de menor restricción de la libertad individual, el de la propia finalidad de la Ordenanza y el carácter intransitable del espacio al que da la fachada trasera, procede rechazar la infracción de los artículos 24 y 120.3 de la Constitución, así como el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción.
En conclusión, la Sala debe desestimar el presente Recurso de Casación, previa la declaración de la conformidad de la resolución recurrida con el ordenamiento jurídico.
Por imperativos del artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la recurrente.-FALLAMOS
Que desestimando el Recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BILBAO, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 23 de febrero de 1994, dictada en el recurso nº 422/91, debemos declarar y declaramos la conformidad de la Sentencia recurrida con el ordenamiento jurídico, imponiéndose las costas a la Administración recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don José María Alvarez- Cienfuegos Suárez, Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria, certifico.-
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SAP Málaga 2/2006, 10 de Enero de 2006
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