STS, 10 de Abril de 2000

La representación procesal de CC.OO. interpuso el recurso contencioso- administrativo contra los Decretos Territoriales 186/94 de 12 de septiembre, sobre modificación parcial de la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Trabajo y Función Pública; 187/94 de 12 de septiembre, por el que se modifica puntualmente la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Aguas y 193/94 de 30 de septiembre, por el que se modifica parcialmente la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Presidencia y Turismo de la Junta de Canarias.

En el escrito de demanda y, en extracto, se contenían, en síntesis, los siguientes criterios:

1. Libres designaciones: Que en todas las relaciones de puestos de trabajo impugnadas, existen jefaturas de servicio cuyo sistema de cobertura es la libre designación; que en las relaciones de la Consejería de Trabajo y Función Pública existen puestos singularizados y jefaturas de sección que tienen como sistema de cobertura la libre designación, y que la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Aguas tiene incluso jefaturas de negociado cuyo sistema de cobertura es la libre designación.

2. Titulación y experiencia: Que en la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Trabajo y Función Pública se exige para determinados puestos, con carácter excluyente y para poder ser aspirante al puesto y no como méritos preferentes, titulación concreta y experiencia.

3. Modificación de puestos: Se ha modificado en cuanto a grupo de adscripción y retribuciones, en lo que hace al complemento específico, dos puestos de trabajo de la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Trabajo y Función Pública.

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de fecha 14 de marzo de 1996, contenía la siguiente parte dispositiva: "Estimar en parte el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación del Sindicato Insular de la Administración Pública de Comisiones Obreras contra los Decretos Territoriales 186/1994, de 12 de septiembre; 187/1994, de 12 de septiembre y 193/1994, de 30 de septiembre, anulando los mismos por ser contrarios a derecho, sólo en cuanto a la forma de provisión que establecen de los puestos de trabajo de jefatura de servicio, puestos singularizados, jefaturas de sección y jefaturas de negociado, reseñados y enumerados en el apartado A) del hecho segundo de la demanda, así como en lo relativo a la inclusión en los requisitos para el desempeño de los puestos de trabajo de la Consejería de Trabajo y Función Pública que se indican en el apartado B) del hecho segundo de la demanda, de la titulación y experiencia que ha de incluirse en el apartado de méritos preferentes, desestimando el resto de las pretensiones de la demanda"

En síntesis, la sentencia recurrida contiene los siguientes razonamientos:

1. Tanto la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas Urgentes para la reforma de la Función Pública, como la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canaria, establecen como sistema de provisión de los puestos de trabajo de los funcionarios, el de concurso de méritos y el de libre designación. Y a tenor del artículo 20.1.a) de la Ley primeramente citada, que es norma básica, el "concurso de méritos" constituye el sistema normal de provisión y en él se tendrán en cuenta, únicamente, los méritos exigidos en la oportuna convocatoria. Y la letra b) del mismo artículo 20.1, norma también básica, contempla el sistema de libre designación, señalando que podrán cubrirse por este sistema aquellos puestos que se determinen en atención a la naturaleza de sus funciones.

2. Ha de concluirse, de estas normas y de las reglamentarias que la desarrollan (artículo 21.1 del Real Decreto 28/1990 de 15 de enero, que contiene el Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado), que el sistema de libre designación es excepcional, para puestos "de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo". Y al ser un sistema de provisión de puestos de excepción, se encuentra sujeto a limitaciones que marcan, perfilan o delimitan su excepcionalidad, que ha de estar guiada por el interés público, por los principios de eficacia y coordinación y demás que recoge el artículo 103.1 de la Constitución y por los principios de mérito y capacidad.

3. Como todas las jefaturas de servicio tienen asignado de forma genérica y sin excepción como sistema de provisión de libre designación, y con ello se ha convertido en sistema normal de provisión el que debe ser excepcional, por lo que procede estimar la demanda, declarar no ajustada a derecho la relación de puestos de trabajo impugnada, ya que no se ha ajustado a estos criterios obligatorios para concretar o determinar los puestos de trabajo que tienen señalado como sistema de provisión la libre designación.

Ha interpuesto recurso de casación el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, actuando en representación de la Administración Pública de dicha Comunidad Autónoma.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 4 de abril de 2000.

El primero de los motivos del recurso de casación se articula al amparo del ordinal 3º del artículo 95.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por estimar que la sentencia dictada ha quebrantado las normas reguladoras de las sentencias que imponen para esta resolución judicial la congruencia.

Estima dicha parte recurrente que la sentencia dictada infringe el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 43.º de la LJCA y ambos, en relación con el artículo 24 y 120.3 de la Constitución, por cuanto la congruencia es un requisito o condición esencial de las sentencias, ya que afecta no sólo a la tutela judicial efectiva sobre las pretensiones de cada parte, sino también al derecho de defensa, al principio de contradicción y al de juez imparcial.

A los hechos presentados por la demandante, se han añadido por la Sala territorial, en opinión de la parte recurrente, dos hechos nuevos:

1. Que las plazas designadas para libre designación son todas las jefaturas de servicio.b) Que no se dan en ellas las circunstancias de especial responsabilidad ni el carácter de puestos directivos.

Para la parte recurrente, estos dos hechos nuevos no planteados por las partes, se han convertido en la razón de ser entre hechos, fundamentos jurídicos y fallo de la sentencia.

Sobre este punto, la parte recurrente invoca las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1995, 20 de julio de 1995, 29 de septiembre de 1995 y del Tribunal Constitucional, la nº 109/92.

Al analizar el motivo consistente al amparo del número 3 del apartado 1 del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio e infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión, se alega, como primer motivo, la incongruencia por entender que el fallo infringe el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Como tiene declarada la Sala Especial de Revisión en sentencia de 2 de julio de 1991, el artículo 43 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito, por aplicación del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (entre otras, las sentencias de 9 de abril de 1987, 14 de junio de 1988, 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990).

Así, se cumple el principio de congruencia cuando se da una correlación razonable entre el fallo, las pretensiones y los problemas debatidos en el recurso, y de acuerdo con las sentencias del Tribunal Constitucional nº 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93 y las sentencias de esta Sala de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, sí está cumplido el principio de congruencia a la luz del artículo 24.1 de la Constitución, que comporta una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda, cuando existe un fallo que es el corolario de una fundamentación.

De este modo, el juicio sobre la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

2. La incongruencia extra petitum, que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción.

En algunas ocasiones, ambos tipos de incongruencia pueden presentarse unidas, concurriendo lo que se ha llamado incongruencia por error, denominación adoptada en la sentencia constitucional 28/87 y seguida por las sentencias constitucionales 369/93, 111/97 y 136/98 que definen un supuesto en el que por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión ajena al debate procesal planteado.

En el caso examinado, no resulta constatada la vulneración de los preceptos citados como infringidos, ya que del análisis de la pretensión formulada en la demanda, en la que se solicitaba ladeclaración expresa de no ser conforme a derecho: 1º) La provisión de puestos de trabajo cuya identificación se realiza en el hecho segundo, apartado A) mediante el procedimiento de libre designación debiendo serlo por concurso de méritos. 2º) De los puestos de trabajo cuya identificación se hizo en el hecho segundo, apartado B) debe desaparecer el requisito excluyente de titulación, o, al menos, considerar la "titulación" como "mérito preferente". 3º) De los puestos cuya identificación se hizo en el hecho segundo, apartado c) los cursos que se indican deben de desaparecer como "méritos preferentes", y 4º) Respecto del puesto de trabajo nº 230508006 se modifique en el mismo sentido que el puesto nº 230512007, es decir, nivel 22, complemento específico 30, adscripción grupo C, o en caso contrario, anular las variaciones producidas en el segundo de ellos, la sentencia recurrida estima parcialmente el recurso sin incurrir en incongruencia, razonando ampliamente (F.J. 1º a 4º) el contenido de la resolución.

En efecto, la anulación de los Decretos Territoriales impugnados 186/94 de 12 de septiembre, 187/94 de 12 de septiembre y 193/94 de 30 de septiembre, sólo se produce en cuanto a la forma de provisión que establecen de los puestos de trabajo de Jefaturas de Servicio, Puestos singularizados, Jefaturas de Sección y Jefaturas de Negociado enumerados en el apartado A) del hecho segundo de la demanda.

También afecta a la inclusión en los requisitos para el desempeño de los puestos de trabajo de la Consejería de Trabajo y Función Pública que se indican en el apartado B) del hecho segundo de la demanda, en cuanto a la Titulación y Experiencia que ha de incluirse en el apartado de méritos preferentes.

Sin embargo, el fallo desestima el resto de las pretensiones de la demanda, como consecuencia de los razonamientos expuestos en el contenido de la resolución, sin incurrir en la invocada incongruencia, por lo que resulta desestimable el motivo. Tampoco los razonamientos que se contienen en las sentencias invocadas por la parte recurrente, son determinantes a los efectos de la estimación del motivo, por los siguientes razonamientos:

1. La STS de 17 de marzo de 1995, que estima la pretensión casacional del Abogado del Estado, en un supuesto de situaciones militares derivada de la escala de complemento, no tiene que ver con la cuestión suscitada.

2. La STS de 20 de julio de 1995, porque en aquel supuesto no se trata ni someramente la cuestión que sirvió de fundamento a la pretensión de la parte recurrente en la instancia y se utiliza para rechazar aquélla un argumento manifiestamente incoherente.

3. La STS de 29 de septiembre de 1995, que excluía de la motivación lo que tenía que relacionarse con el supuesto, lo que no sucede en este caso.

4. Finalmente, la invocada STC nº 91/95, si bien en el fundamento jurídico cuarto contiene la teoría general sobre el caso, apreció en la sentencia anulada la ausencia de respuesta en la cuestión allí suscitada.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del motivo.

El segundo motivo de casación de la parte recurrente invoca la infracción, por aplicación indebida del artículo 20.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en relación con el artículo 78 de la Ley Territorial 2/1987, de la Ley de la Función Pública Canaria, en cuanto que han sido aplicadas para resolver el debate y esta infracción se invoca al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la LJCA.

Para la parte recurrente, la Jefatura de Servicio es el máximo nivel de responsabilidad y de dirección a que puede acceder los funcionarios de la Comunidad Autónoma y justamente, para quienes desempeñen puestos de estas características, es la libre designación la forma pertinente, porque, al igual que los contratos, los puestos de trabajo son lo que son, con independencia de su nomen iuris.

Así, reconoce la parte recurrente, en lo que atañe al sistema de provisión del puesto, que es la naturaleza de sus funciones lo que determina que su sistema de provisión sea de libre designación o de concurso de méritos, puesto que, el primer párrafo del apartado b) del artículo 20 de la citada Ley 30/84, es el único que tiene el carácter básico según el artículo 1.3 de la Ley 23/88, y no el segundo párrafo, que sólo es de aplicación a la Administración del Estado.

La primera cuestión de fondo que es objeto de debate es determinar si resulta ajustado a Derecho que en las relaciones de puestos de trabajo de las Consejerías de la Comunidad Autónoma deCanarias, todas las Jefaturas de Servicios se provean por el sistema de libre designación.

En sentencia de 7 de mayo de 1993, lo que se reitera en la sentencia de 10 de abril de 1996, hemos dicho que los arts. 19 y 20 de la ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública (que forman parte integrante de las bases del régimen estatutario aplicable a todas las Administraciones Públicas, con arreglo al art. 1.3 de dicha Ley), marcan importantes matices entre el sistema de selección aplicable al ingreso al servicio de la Función Pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios. En el primer supuesto (acceso a la función pública), el sistema selectivo opera omnicomprensivamente "mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre, en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad" (art. 19.1). En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figurarán los adecuados a las características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad (art. 20.1). Pero a su lado figura también la libre designación.

Respecto de la libre designación establece la Ley una doble previsión: la primera es que podrán cubrirse por este sistema aquellos puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones; y la segunda consiste en que "sólo podrá cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector General, Delegados y Directores regionales provinciales, Secretarias de altos cargos, así como aquéllos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo" (art. 20.1.b). Sobre este último extremo hay que destacar también que el art. 16 de la Ley (asimismo integrado en las bases de aplicación general), dispone que en las relaciones de trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas, "deberán incluir, en todo caso, la denominación y características de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño".

Haciendo una síntesis de la normativa reseñada puede afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona (Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad; d) la objetivación de los puestos de esta última clase ("especial responsabilidad") está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, "en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos" y serán públicas, con la consecuencia facilitación del control.

Con arreglo a esta doctrina, podemos afirmar que realmente no se ha exteriorizado una justificación suficiente para que sea de recibo la tesis de que todas las Jefaturas de Servicios impliquen la especial responsabilidad determinante de cubrirlas mediante libre designación.

En el caso examinado, como reconoce la sentencia recurrida, no se ofrece ni en el procedimiento de elaboración ni en su memoria, motivación bastante y suficiente acerca de la elección de tal sistema de libre designación para proveer los puestos de trabajo, rechazándose, en este punto, la argumentación de la parte recurrente que estima que la libre designación no comporta por sí arbitrariedad en la apreciación de los méritos de los concursantes, prohibida por el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución) y expresamente señalado por el artículo 78.4 de la Ley territorial 2/1987, de 30 de marzo, de la función pública canaria, cuando del examen de las actuaciones (expedientes de los Decretos 186/94, 187/94 y 193/94) se infiere que la mera alusión a tal criterio no justifica el sistema elegido.

En lo que atañe a la exigencia de una determinada titulación y experiencia como requisito para el desempeño de un puesto que habilita para el ejercicio de la función a la que el puesto está destinado y vincular una plaza a una titulación determinada, que sería constitutivo de infracción del artículo

20.1 de la Ley 30/1984, a juicio de la parte recurrente, se da al precepto un alcance que no parece tener, pues, este punto de vista no es estimable cuando la sentencia recurrida reconoce que la titulación y experiencia han de insertarse en el apartado de los méritos, como reconoce el artículo 78.2 de la Ley 2/87 de 30 de marzo, de la función pública Canaria, de acuerdo con el criterio de la Sala de instancia, en sentencia de 28 de enero de 1992, confirmada por la STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 10 de abril de 1996, que al resolver el recurso de apelación nº 3141/92, no hace sino reiterar los precedentes criterios dela sentencia de este Tribunal de 7 de mayo de 1993, al resolver el recurso nº 1561/91 y cuyas valoraciones asumimos, plenamente, en esta resolución, desestimando el segundo de los motivos en que se basa el recurso.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.